省级政府财政公开的制度状况与行为效果研究

刘雪梅

(上海财经大学公共经济与管理学院,上海 200433)

经过近30年的探索和实践,我国政府财政公开进程不断加速,有关财政公开的制度也不断完善。特别是2002年以后,部分地方对政府信息公开制度的先试先行,以及2007年国家层面 《政府信息公开条例》的颁布,为地方政府进一步完善财政公开制度打下了基础。

本文以省级政府的财政公开为考察对象,试图通过量化的指标体系,实证衡量省级政府财政信息公开文本制度建设进展程度。按本文作者设计的评价体系来衡量,可以发现财政公开行为效果总体处于比较低的状况,省级政府所构建的财政信息公开制度体系,在实现省级财政透明化方面发挥的作用并不理想。因此,对于政府财政公开而言,文本制度的进一步完善固然重要,但当前还应着力于解决制度运行的有效性问题。

一、有关财政公开制度和行为评价的现有研究

财政公开是目标要求,也是具体工作。从操作性上看,构建正式制度、明确与公开目标具有一致性的行为规范,是通常情况下具体行政工作开展的起点。作为已在社会发展中发挥重要作用的客观存在的事物,财政公开制度本身的进展情况也存在被评价的问题。现有研究中对制度的评价一般通过两种方法解决:

一是用社会成员对制度本身的认同度作为评价指标。这种方法对制度的评价较为直接,但直接统计认同度在操作上仍然存在一些困难。因此,更具有可操作性的方法就是将制度的理想状况转化为多个规范标准①例如辛鸣就认为,对制度的评价可以确立三个标准:合理性、合法性和现实性,分别着眼于制度的效率、公正和实现能力。[1],设立评价体系,看被评价制度的目标和倾向于鼓励的行为方式是否充分体现在特定的制度构成要素的技术性设计上。不过,针对财政公开制度的评价,目前还较少有这种方法的运用,至多是结合具体事例对制度要素进行笼统的定性描述。

二是用受制度运行影响的可观察量作为评价指标。这种方法在各类研究中被更为广泛地采用。例如,在对财政公开的现有研究中,多是将财政透明度作为主要量化指标,并通过设立包含大量可观察量的指标体系来确定评价结果。近年来上海财经大学公共政策研究中心[2]、北京大学公众参与研究与支持中心[3]等机构针对国内地方政府财政公开情况的研究即是如此。但这种评价也存在问题,一方面对指标体系的构建尚未达成共识,指标体系的不同可能导致对结果的分歧;另一方面,由于未能对文本制度和行为效果进行区分,以行为效果的评价结果作为对制度评价的结果,容易造成对制度的现实性和制度的现实存在两个概念的混淆,同时也较难剥离其他影响因素的作用,因此无法真正说清楚为什么从制度上看中国的财政公开有很大进展,而在现实中人们对财政透明度的感受却并非如此。

因此,笔者将在既有研究的基础上,尝试着用第一种方法,通过完善对文本制度的直接评价体系,为进一步研究我国省级政府财政信息公开制度及其运行情况提供一点参考。

二、财政公开制度的评价指标与评价体系

财政公开,在制度上所要达到的理想状态,是实现财政信息的全面性、充分性、及时性、可信性以及可得性[4]。具体到文本制度的技术性设计上,上述制度目标要通过四个层面,即资源层、渠道层、终端层和保障层,协调配合、共同发挥作用来实现。资源层包含所有能公开的财政信息,公开义务主体的范围、信息的公开范围等是其决定性影响因素;渠道层包含公开权利主体获得财政信息的所有渠道,可以分为主动公开和依申请公开两种方式;终端层包含所有最终能够获得财政信息的信息需求者和使用者,在制度构成要素中即是指公开权利主体;保障层包含调节政府财政信息公开行为的所有规范以及监督保障机制,在制度构成要素中即指实施依据和保障措施。

笔者将上述四个层面所包含的五大制度构成要素,即实施依据、权利义务主体、主动公开、依申请公开、保障措施等,细化为13项二级指标,构建了一个评价财政公开制度的指标体系 (见表1)。本文将利用这一指标体系,对我国省级政府财政信息公开制度进行量化考察。

三、从指标看当前省级政府财政公开制度的整体状况

由于现行规定中对中央政府和地方政府财政公开的要求有所不同,再加上各地在制度创新和完善方面积极或消极的行为,会导致各地方所面对的现实的财政公开制度体系可能存在差异。运用表1中的评价体系,笔者对我国31个省级政府及其部门制发的财政公开文本制度,从实施依据、权利义务主体、主动公开、依申请公开、保障措施等五个方面,对其2008～2010年的情况进行了量化的考察。在所考察的文本制度中,共包含约380个规范性文件①若省级政府及其部门在财政公开方面建立了某正式文本制度,但未向社会公布、不能从公开渠道获取,则按照不公开不作为行政执法依据的原则,该文本制度不被纳入考察范围。以及相关部门公开的政府信息公开指南。

考察的结果表明:从整体上看,我国省级政府所构建的财政信息公开文本制度,已达到比较好的水平。以100分为满分,到2010年底,各省的文本制度平均得分为69.5分,其中60%的省级政府得分在70分以上。就体系性、理念和技术设计来看,部分省份 (如上海、广东、新疆等)的财政公开制度已做得相当不错。表2显示的是截止2010年底,各省级政府在财政公开方面的文本制度得分情况。

表1 地方政府财政信息公开制度评价具体指标构成及说明表

表2 省级政府财政信息公开文本制度评价 (至2010年底)

分项目看:在各制度构成要素中,财政信息公开的实施依据、权利义务主体、保障措施等三方面,制度上更为完备。在实施依据方面,60%的省份已建立了政务公开或政府信息公开的地方规章,以对政府信息公开进行统一和规范;各省级政府都制定了一些规范性文件对财政信息的公开进行专门或补充规定。在权力义务主体方面,信息的公开权力主体均涵盖了所有的公民、法人和其他社会组织,信息的公开义务主体涵盖了所有的行政机关,包括地方各级人民政府及其工作部门、派出机构以及其他依法行使行政职权的组织,一些地方还将部分从事准财政活动的公共部门也纳入公开义务人范围,这些都有力地保障了信息的受益范围和公开范围。在保障措施方面,也已具备了一些保障制度目标有效性的实质性举措,如各地方都规定了多层级的、全面的内部行政监督,大多还规定了司法救济途径,有些地方还有联席会议、首席信息官等创新做法。

分年度来看:从2008年至2010年,文本制度的评分在逐年上升。在2008年 《政府信息公开条例》实施时,各省的文本制度平均得分为67.1分。2009年以后,部分得分偏低的省份 (如河南、广西、山东等)效仿先进省份的做法,在短时期内明显提升了文本制度构建水平。到2010年底,各省的文本制度平均得分增长为69.5分。也就是说,虽然各省级政府在制定和完善财政公开的相关制度文本和操作规范方面努力程度不一,导致制度构建水平不够均衡,但由于地方财政公开制度的建设,在很大程度上是模仿性的,因此后进省份较容易在短时期内提高制度构建水平,并带动整体水平的提升。这样,省级政府层面的财政公开制度已显得比较正规和周密,其主要制度要素都在进步。

四、省级政府财政公开的行为效果评价

综上所述,我国省级政府的财政公开,在文本制度上已比较完备。但文本制度落实为现实的行为效果,究竟如何?所有行动者的相关行为,是否严格遵从文本制度的要求,并最终实现了制度所预定的特定目标?

为此,笔者对31个省级政府的实际公开行为效果进行了实证考察。囿于数据来源所限,笔者主要针对财政公开的全面性、充分性进行定性为主的考察,未涉及可信性、及时性。同时,笔者将财政信息分为规范类、预算类和行为类等三大类,分别进行考察。其中 “规范类财政信息”,指的是那些属于财政管理框架范畴的、反映财政政策意向的法律、行政法规、规范性文件,还有用于补充和解释的其他文件 (如文件解释,或根据正式文件制定的办事流程说明等),以及反映或预测未来安排的规划、计划等。“行为类财政信息”,指的是反映政府的具体财政行为以及行为结果的信息,包括相关财政活动的完整数据和相关记录等。“预算类财政信息”,指的是政府财政活动 (包括一般管理活动、信托活动和公共投资活动)所对应的政府资金流转信息。

上述三类信息的公开范围、具体化程度等特征,可以充分反映财政公开的全面性、充分性。除了被公开的信息本身外,考察还包括信息获得渠道的畅通情况,以反映信息的可得性。考察资料来源主要是各省级政府发布的政府信息公开工作年度报告、历年中国政府网站绩效评估结果,以及各省级政府及其部门官方网站的实际公布内容。

笔者对省级政府财政公开行为效果所进行的考察,结果表明:

1.整体上看财政公开化程度较低,财政公开的行为效果与文本制度之间存在较大差距

一方面,从公开内容上看,信息的公开不够全面、充分。当前,规范类财政信息和行为类财政信息是地方政府一直以来重点公开的内容,尽管公开情况无法精确得知,但对这两类信息地方政府还是事实上存在大量的选择性公开行为。预算类财政信息可从资金的角度,完整、具体、直接地反应所有政府活动,因此该类信息最为社会各界关注,也是近两年来国家大力推进的项目,但省级政府财政预算类信息公开化程度还是非常低。2009年,预算类财政信息的公开,仍基本上处于仅公布政府预、决算报告的状况。到2010年,预算类财政信息的公开有了一些进展:在各省级政府中,有15个省份①北京、上海、广东、天津、河北、内蒙古、辽宁、吉林、安徽、山东、河南、广西、重庆、四川、陕西。开始公开一般预算、政府性基金预算的收支情况表,14个省份②上海、江苏、福建、广东、山西、内蒙古、辽宁、黑龙江、安徽、江西、河南、湖南、重庆、陕西。按月或季度公开预算执行情况,政府预算调整方案、部门预算、预算外资金收支情况、重要非税收入征收情况和财政专项资金使用情况等信息,也开始零星出现。但总体而言,公开状况还是不尽如人意。首先,从信息公开的范围来看,预算文件未能包含所有一般政府行政管理活动,大量预算外活动、制度外活动相关的信息不在实际的公开范围内。在笔者考察的2010年度43项预算类信息③具体包括现行规定中要求公开的一般预算收支、政府性基金收支、税收返还和转移支付的预算、预算执行、决算、预算调整和转移支付信息,以及预算外资金、国有资本经营预算、社保基金预算等43项细化考察项目。实证考察结果通过人工比对方式进行确认。中,平均公开项目数仅8个 (比重为18.5%),有15个省份公开项目不超过3个。其次,从信息公开内容来看,地方政府披露的主要是财政收支信息,极少包含反映政府持续提供公共服务能力方面的资产负债、财政绩效、风险预测的信息。再次,从信息公开的具体化程度来看,预算收支大多仅是重要项目④何谓“重要”并没有具体定义,所以通常是政府部门自行决定。公布到 “款”级科目;专项资金和其他社会公共资金基本是采用简要文字说明加少量数据的方式进行对外公布;而反映信托活动和公共投资活动的国有资本经营预算和社会保障基金预算,相关预算还在试编阶段,透明度更是不如人意,现有的粗略的收支报告只包括了有关管理制度、总体运行情况和部分基本分类数据。由于公开的内容较少,再加上已公开的相关记录和数据的细化程度不够,分散的、涵盖不同范围活动的信息披露使得数据之间难以进行比较、分析,因此公众既难以了解政府一般管理活动的整体情况,也难以从中获知细节情况。

另一方面,从公开的渠道来看,信息可得性不够理想。尽管各级政府部门已普遍拥有网站并以之为公开的第一平台,但由于政府信息缺乏有效的处理和管理,存储分散,再加上政府部门间未采用统一的技术标准、信息组织标准,导致信息检索和获取十分不便。信息资源缺乏整合成为制约信息获取的一大阻碍。

虽然省级政府在财政公开方面已有大量实践并不断努力,但当前的公开程度,仍难以满足普通公众的一般信息需求。较完备的文本制度所设定的目标,在实践中仅在较低程度上得以实现,制度执行上存在明显的滞后。

2.制度构建与公开行为效果之间不存在具有决定性的正相关性

从各省级政府财政公开行为看,在同样制度约束下的行动者表现出不同的行为,各地方文本制度的构建情况与其公开行为效果之间并不一致。

最典型的例子就是湖北省。该省在笔者的制度体系评价中,仅名列全国各省份的中位,但该省在政府预算公开的全面性、部门预算公开的具体化等方面都有突出表现。此外,在制度构建未发生明显变化的情况下,同一地方在不同时期的公开意愿也并不具有一贯性。例如,与2010年及以前年度的公开情况相比,福建省在2011年的财政公开方面却有较明显的后退现象。上海财经大学“公共政策研究中心”的省级财政透明度调查也有类似的结论,在2009年和2010年都名列第一的福建省,到2011年却跌至第22名;而2008年以后文本制度构建方面未有明显改善的新疆,却从前两年的位居后列,一跃而升至2011年的第一名[2]。

上述这些个案问题传递的信息就是,财政公开的文本制度不是导致行为低效的唯一决定因素。或者说,文本制度建设不是导致财政公开行为低效的全部原因。

五、结 论

本文运用笔者所构造的指标体系,分别衡量了省级政府在文本制度建设和行为效果两方面的水平。结果表明,省级政府在财政公开的文本制度建设与行为效果两方面,存在着巨大的差距。同时,本文的研究也表明,政府推进财政公开化的实际行为选择,与其所构建的正式制度并不具有完全的一致性,而是具有较大程度的偏离。尽管正式的文本制度能够约束具体实践,但同时也应看到,即使有了 “良法”,也要靠 “人”来具体掌控和实现。

因此,推动我国省级政府财政公开工作,既需要强调文本制度建设,同时也要重视行为效果。特别在当前,财政公开制度的有效性的问题值得重点关注,需要在落实现行制度方面更加努力。

[1] 辛鸣.制度评价的标准选择及其哲学分析 [J].中国人民大学学报,2005,(5):95-102.

[2] 上海财经大学公共政策研究中心.中国财政透明度报告[M].上海:上海财经大学出版社,2011.10-11.

[3] 北京大学公众参与研究与支持中心.中国行政透明度报告 (2009年度)[M].北京:法律出版社,2011.

[4] 宋华琳.韩国的行政公开改革研究 (译文).华东法律评论 [Z].北京:法律出版社,2003.83-100.