我国土木工程安全法律法规体系的现状分析*

唐 源，张飞涟，曾 雄

(中南大学土木工程学院，湖南长沙410075)

当前我国安全生产形势总体稳定，但形势依然严峻，土木工程建设领域特重大安全事故仍经常发生，例如2010年11月发生在上海市静安区胶州路公寓大楼的“11·15”特别重大火灾事故，直接造成58人死亡、71人受伤，直接经济损失高达1.58亿元;2007年8月发生在湖南凤凰县的堤溪沱江大桥坍塌事故，造成64人死亡，18人受伤。这些事故的发生给国家和社会带来了巨大损失、给死者家属带来巨大伤害。为避免这类事件的发生，需要结合多种手段、方法进行管理，而从法制角度，从法律层面对安全生产的管理进行有效的控制才是最为根本的做法。而随着我国社会的快速发展，新问题的不断出现逐渐导致现有土木工程安全法律法规体系的不足，因此，对我国现有体系进行深入分析对改进体系缺点具有积极的促进作用。

一、我国土木工程安全法律法规体系现状

(一)体系构成

我国的土木工程安全法律法规体系是指为了保障人民的生命和财产安全，尽量降低土木工程建设过程中的安全风险，调整在土木工程产品生产活动中所产生的同安全生产有关的各种社会关系的法律规范总称。该体系由宪法、国家法律、国务院法规、地方性法规，以及规章、标准、规范等规范性文件所构成的。我国土木工程安全法律法规体系的总体框架如图1所示。

(二)体系特点

1.体系庞大、立法分散，各行业安全法律法规自成体系

组成我国安全法律法规体系的法律文件种类较多，数量惊人:法律法规共有55部、部门规章共有93部，具不完全统计技术标准规范多达300多部，再加上全国各个省、自治区、直辖市、较大市制定的地方性法规及政府规章，我国土木工程安全法规体系所涵盖的规范性文件以及技术标准数量可达到4、5千部，体系非常庞大。另外，我国土木工程行业具有较为明确的划分，并且每个行业有其负责主管的行业部门，各主管部门具有严格的行政权力划分，可根据自己主管的行业具体情况颁布规章，因此逐渐形成了各专业共同遵循法律、一部分行政法规，从部门规章开始后便较为独立的情况，各行业安全法律法规自成体系。

2.强制性法律规范居多，执行监管以政府为主导

我国的安全法规体系分为法律、行政法规、规章及标准规范四个层次，并且前三个层次的内容为法律规定的强制性条文，生产经营单位必须遵守;只有标准规范层中部分标准为推荐性标准，企业可自主参考。这与其他国家的实践规范、标准均为推荐性的有很大不同。在法规体系的监管方面，我国是以政府监管为主导，政府下设相关部门全面负责监管建设过程中的各方面。技术标准规范层面上，我国实行的是政府主导的标准制定管理模式，根据政府机构主导行业不同，分别制定和监管各自行业标准。

3.突出行政法规及部门规章的作用

法律层面上，《建筑法》和《安全生产法》主要起到宏观指导、统一协调的作用，在具体的政策落实，司法实践上还是以行政法规与部门规章为主导。因此，各行业部门有充分的制定规章的权力，对本行业内的安全行为制定具体的实施细则，有直接规范的作用，这点单从行政法规和部门规章颁布的数量上即可以看出，我国的土木工程安全风险管理法律法规体系突出显示了行政法规和部门规章的重要性。

(三)体系存在的问题

1.立法观念中存在的问题

立法目的在设计法规体系时起到指导方向的作用，能反映当局对调整生产关系的重点，因此立法目的必须能真正地体现出法规制定的本质意图，一方面需要符合人民的要求，一方面要能体现出立法的水平。我国《安全生产法》第一条“为了加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济发展，制定本法”;《建筑法》第一条“为了加强对建筑活动的监督管理，维护建筑市场秩序，保证建筑工程的质量和安全，促进建筑业健康发展，制定本法”;作为我国工程建设安全法规体系中最基础的两部法律，从制定的目的可以看出《安全生产法》制定的目的落脚于促进经济发展，《建筑法》则侧重于促进行业发展，相比于香港《职业安全及健康条例》、台湾《劳工安全卫生法》、美国《职业安全健康法》及英国《工作健康与安全法案》等国家颁布的职业安全健康法律制定目的在于保护劳动者身体健康不被侵害、生命安全得到保护、安全福利得以实现的立法目的，这两部法律在条文中并没有很好地体现“以人为本”的根本宗旨，注重的是“经济效益”而非健康安全的“社会效益”。

图1 我国土木工程安全法律法规体系总体框架图

2.立法内容中存在的问题

立法内容中存在的一个较为突出的问题是整个体系内容上还有缺失、完整性不是很强。具体表现在两个方面:一是法律法规明确授权制定，但一直尚未出台的一些办法或者目录;二是针对目前我国的快速发展的经济形势，社会情况变化复杂下亟需出台的一些法律还没有出台。

(1)授权制定但尚未出台的规范性文件

我国相关法规已经有明文规定某些部门应该出台某部相关法规或规章，而实际情况是相关部门并没有及时出台，这在一定程度上损害了我国法律的严肃性和对社会公众的威信。这些规范性文件主要有:①国家安监总局应出台的《安全生产违法违规行为举报奖励办法》;②住建部会同其他部门应出台的《严重危及施工安全的工艺、设备、材料目录》;③铁道部、水利部、交通部各自应出台的《危险性较大工程安全专项施工方案编制及专家论证审查办法》。

(2)亟需出台的法律法规

我国正处在一个社会转型期间，在发展经济的同时，伴随着出现很多复杂、社会化的问题。亟需出台的一些法律法规有:①《建设工程意外伤害保险管理条例》;②《安全生产综合监督管理办法》;③《建设工程项目安全预评价管理规定》

3.立法技术中存在的问题

(1)法律法规之间的衔接性不够

这里说的衔接性指的是相互之间的一致性，或者说统一性。由于后立的法律吸收了前人立法的经验，考虑了阶段性的社会环境，所以整体来讲是要进步的。这样就常常导致新立的法与已经颁布的法在某些问题的提法上存在不太一致地方。加上法律修改速度较慢、程序较多的因素，这种不一致的情形会存在相当长的一段时间。

(2)部分法条规定可操作性不强

可操作性不强主要表现在以下两个方面:①法律责任的规定过于原则。我国在法律责任部分有“可以处以罚款”、“处以罚款”、“并处罚款”等，却没有给出具体罚款金额，因而在实际操作中给执法者以很大的“弹性空间”。②部分法条中有大量的模糊词语以及一些词语的内涵不明确，令人难以把握。比如“有关部门”、“从事危险作业的人员”、“情节严重”。

(3)法律法规体系灵活性不强

灵活性不强主要表现在以下三个方面:①配套规章制度制定的时间太长。存在已经出台的相关法律法规明确提出要求需要制定的配套规章、制度却迟迟没有出台，导致法规体系的完整性不够的现象;②法规修订频率太低、没有建立一个灵活的修订机制;③处罚额度偏低，与经济发展现状不匹配。我国很少修订的安全法规体系中的法律条文所规定的处罚金额，在当时看来是较为严厉的处罚，而到现在看来就显得很轻了。

二、小结

我国目前正处于社会转型的关键时期，由于政治体制的原因，土木工程安全法律法规体系相比其他国家和地区呈现出自身独有的特点，并且越来越暴露出自身的不足。本文对我国的体系进行了分析，对完善体系有极大的促进作用，我国相关部门应加强对体系的建设，从法律层面上减少土木工程安全生产事故的发生。

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