加快推进社会养老服务体系建设——民政部在河北省邯郸市召开全国社会养老服务体系建设工作会议

策划/本刊编辑部 执行/朱巍巍

加快推进社会养老服务体系建设
——民政部在河北省邯郸市召开全国社会养老服务体系建设工作会议

策划/本刊编辑部 执行/朱巍巍

3月29日，全国社会养老服务体系建设工作会议在河北省邯郸市隆重召开，会议的主要任务是贯彻落实第十三次全国民政会议精神和《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》，部署开展“社会养老服务体系建设推进年”活动，总结交流各地特别是河北省的社会养老服务体系建设经验。

民政部部长李立国出席会议并讲话，河北省省委书记张庆黎到会并致辞，河北省副省长宋恩华介绍了近年来河北省养老服务体系建设情况，民政部副部长窦玉沛宣读了《民政部关于命名第四批全国养老服务示范活动示范单位的通知》并做了总结讲话。会议由民政部党组成员、全国老龄办常务副主任陈传书主持。

会上，还举行了国家电网捐赠支持民政部“敬老爱老助老工程·幸福计划”项目仪式；会议期间，与会代表参观了邯郸市肥乡县农村幸福院和磁县民政事业服务中心；中共邯郸市委、市人民政府，中共肥乡县委、县人民政府和河北省保定市民政局就近年来探索建设社会养老服务体系的经验进行了大会交流。

国务院办公厅、国家发展改革委、财政部、卫生部、人力资源和社会保障部、国家工商总局、国家电网公司、国家开发银行等有关部门、民政部相关司局和直属单位、各省（自治区、直辖市）民政厅（局）、新疆生产建设兵团民政局、计划单列市民政局、省会城市民政局，以及部分全国养老服务示范单位代表参加会议。

加快建立适度普惠的社会养老服务体系着重做好六项工作

李立国部长在讲话中指出：养老服务是基本社会服务的重要构成，事关老年人权益保障，事关应对人口老龄化，事关人民群众共享改革发展成果。党和国家历来十分关怀老年人，始终高度重视养老服务，作出了一系列重大决策部署，制定了一系列重要政策措施，安排了一大批资金项目，有力保证和推动了养老服务事业发展。党的十七届五中全会提出了“优先发展社会养老服务”的方针，国务院《中国老龄事业发展“十二五”规划》提出了“发展适度普惠型的老年福利事业”的要求，国务院《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》，提出了“十二五”时期社会养老服务体系建设的指导思想、基本原则、基本内涵、功能定位、建设任务和保障措施。为了贯彻落实党中央、国务院的决策部署，解决好社会养老服务这一重大民生问题，民政部决定在“十二五”期间，连续开展“社会养老服务体系建设推进年”活动，大力推进我国社会养老服务体系迈上一个新台阶。

会议明确了今后一个时期，推进社会养老服务体系建设的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持政府主导、政策扶持、多方参与、统筹规划，积极应对人口老龄化，以贯彻落实《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》为目标，以开展“社会养老服务体系建设推进年”活动为载体，以实施“敬老爱老助老工程”为抓手，在“十二五”期间，推动社会养老服务体系建设在规划布局、增量扩面、政策创制、机制创新、行业管理等方面取得明显进展，不断满足人民群众日益增长的养老服务需求，加快建立适度普惠型的社会养老服务体系，为建设全面小康社会作出贡献。

会议提出今后五年推进社会养老服务体系建设的总体目标是：到2015年，在我国基本建立起制度完善、组织健全、规模适度、运营良好、服务优良、监管到位、可持续发展，与人口老龄化进程相适应，与经济社会发展水平相协调，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。

据此，李立国部长在对“十一五”以来全国社会养老服务体系建设取得的成绩进行全面总结的基础上，提出了“十二五”期间推进社会养老服务体系建设的五个基本要求，即坚持政府创造环境和发挥社会力量作用相统筹，坚持资金保障和服务提供相匹配，坚持居家、社区、机构相衔接，坚持按标准建设和实际适用并重，坚持分类指导和资源整合相结合。

同时，李立国部长强调：各级民政部门要认真实施《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》，加快建立适度普惠的社会养老服务体系，着重做好六项工作：

（一）认真组织开展“社会养老服务体系建设推进年”活动和实施“敬老爱老助老工程”。“敬老爱老助老工程”对城乡养老服务设施建设进行同步规划、同步部署、同步实施、同步检查，将省、市、县、镇、村五级养老服务设施全部纳入建设范围，提出了相应的建设要求。“敬老爱老助老工程”包括地级以上城市老年养护机构建设“阳光计划”、区县综合福利中心建设“月光计划”、城市社区养老服务设施建设“星光计划”、农村五保供养服务设施建设“霞光计划”、农村养老服务建设“幸福计划”、爱心护理院建设“爱心护理工程”、老年康复辅具配置“助康计划”等七大建设项目，既统筹了居家养老、社区养老和机构养老，又兼顾了养老服务设施建设、功能完善、服务提升的需要。

2011年2月，李立国部长（中）到邯郸肥乡县调研农村互助幸福院建设工作

（二）加快建设社会养老服务体系。一是大力推进居家养老服务。民政部门要指导、支持社区自治组织和服务机构，依靠社会养老服务实体，运用市场机制和非营利服务方式，大力开展居家养老服务和社区照料。二是切实加强社区养老服务。国务院办公厅印发的《社区服务体系建设规划（2011—2015年）》，将社区养老服务工作与社区服务乃至整个社区建设工作紧密结合，有利于加快建设和完善社区养老服务功能。要依托社区综合服务设施，加强日间照料中心、托老所、星光老年之家、老年活动中心等社区养老服务设施建设。要借鉴河北省的成功经验，依托村民自治和集体经济，积极推进农村互助养老模式。要鼓励和支持信誉好、竞争力强、善于经营管理的社区养老服务机构连锁发展、扩大布点，提高社区养老服务的可及性和专业化水平。要倡导多种形式的志愿活动及老年人互助服务，动员人民群众尤其是青年学生广泛参与社区养老服务。三是积极发展机构养老服务。各地要合理规划养老机构布局。国家和省级层面要建设若干具有实训功能的养老机构。地级层面要至少各建有1所专门为失能老年人提供服务并具有养老护理员培训实训功能的老年养护机构。县级层面要至少各建有1所以养老服务为主，兼顾为残疾人、孤残儿童等提供服务的综合性社会福利机构。乡镇主要建设农村五保供养服务机构，鼓励有条件的供养机构向区域性养老服务中心发展，在满足五保对象需要的基础上，向其他有需要的农村老年人提供服务，并为农村居家和社区养老服务提供示范和支持。

（三）积极建立社会养老服务资金保障制度。推进社会养老服务体系建设，政府既要支持居家、社区和机构养老服务的“供方”发展，增强社会养老服务能力，也要强化资金保障，提高老年人这一养老“需方”能力，满足养老服务需求。一是完善政府供养制度。二是加快建立高龄补贴制度。三是推广建立养老服务补贴制度。

（四）大力推进社会养老服务能力建设。当前，我国社会养老服务发展能力不足，集中体现在法律法规不健全、标准化进程滞后、信息化水平低等方面。随着形势的发展，能力不足的问题更加突出。各地要立足当前，着眼长远，大力加强社会养老服务能力建设。一是加强法律法规建设。二是加强标准化建设。三是加强信息化建设。

（五）不断加强社会养老服务运行机制创新。推进社会养老服务体系建设，必须坚持政府主导、创造发展环境，建立适应老年人服务需求、适应市场经济要求、公平竞争、充满活力的管理体制和运行机制，形成政府、市场和社会的良性互动。一是推进公建（办）民营。二是实施民办公助。三是促进养老产业发展。

（六）着力提升社会养老服务专业化水平。养老服务队伍素质的高低，直接关系着社会养老服务的发展质量，关系着老年人的切身利益。各地要立足解决数量不足、结构不合理、专业化水平低等突出问题，大力推进养老服务队伍建设，为养老服务事业发展提供有力的人才支撑。一是推行专业学历教育。二是加强养老服务培训。三是建立职业资格制度。

为实现《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》的目标，李立国要求各地突出重点，强化措施。在工作抓手上，认真组织开展“社会养老服务体系建设推进年”活动和实施“敬老爱老助老工程”。实现2015年每千名老年人拥有养老床位数30张、床位总数新增340万张、达到660多万张的规划目标。民政部和地方要将福利彩票公益金每年留存部分按不低于50%的比例集中使用于社会养老服务体系建设。在体系建设上，加快完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。要指导、支持社区自治组织、服务机构，连接和依靠社会养老服务实体，大力开展居家养老服务。要加强社区养老服务设施建设。要按照不同功能定位，推进公办养老机构健康快速发展。在资金保障上，完善城镇“三无”和农村五保老年人的政府供养制度。要推动各地建立高龄补贴制度。对经济困难的高龄、独居、失能等老年人入住养老机构或接受社区、居家养老服务，要建立服务补贴制度和服务评估制度。在服务能力建设上，要加强法律法规建设和标准化建设，研发国家养老服务信息系统，加快养老服务信息化建设，构建社区养老服务信息网络平台。在运行机制创新上，要推进公建民营，实施民办公助，促进养老事业和产业共同发展。在服务专业化水平提升上，要推行专业学历教育，加快培养专业人才。建立分层次的养老服务培训机制。建立职业资格制度，使养老机构院长资质培训率达到100%，养老护理员持证上岗率达到较高水平。

实践中创造的经验弥足珍贵 学习借鉴河北成功经验

围绕创新机制、重点突破，统筹推进城乡养老服务体系建设，河北省副省长宋恩华向与会代表做了介绍。宋恩华指出：河北是人口大省，也是全国最早进入老龄化社会的省份之一。近年来，河北省各级政府普遍把养老工作作为重大的民生工程和发展工程，做到“四个纳入”，即纳入中长期规划、纳入年度工作计划、纳入财政预算、纳入政绩考核。宋恩华进一步指出：养老工作是一项复杂的系统工程，需要各有关部门相互配合。针对一些部门“养老是民政部门的事情”的思想，河北省重点强调“份内意识”，强化“四个协同”：协同研究思路、协同制定政策、协同出台措施、协同推动落实。通过协同作战，改变了民政部门“一家独唱”的局面，形成了相关部门“大合唱”的态势。养老服务是一项公益事业，也是一个朝阳产业，需要整个社会的大力支持和广泛参与。河北省通过集中宣传、政策引导、社会倡导等多种途径，充分调动全社会的积极性，切实让每个社会成员参与养老、让社会各界参与养老、让各类企业参与养老，形成了尊老、敬老、助老的良好风气。宋恩华说，为改变河北省养老服务投入滞后，设施简陋，数量不足，与老年人实际养老需求不适应的被动局面，河北省从最弱势、最困难的群体入手，着眼于全省所有老年人实现“六有”，下大力抓突破、抓创新、建体系、广覆盖，多模式构建“9073”的养老格局：构建以居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为支撑的养老服务格局，90%的老年人依托社区服务实现居家养老；7%的老年人依托社区养老服务站实现养老；3%的老年人实现机构养老。同时，近年来河北省努力创新养老服务体系建设新模式。（一）推进“多院合一”民政事业服务中心建设，是对公办示范性养老服务模式做的一个新尝试。（二）大力开展农村互助幸福院建设，是基层破解农村养老难题的一个新创举。（三）实现“一键通”养老服务呼叫网络全覆盖，是依托城乡社区开展居家养老服务的一个新路径。经过几年的实践和探索，目前河北省养老工作与人口老龄化进程相适应程度有了较大的提升，体现城乡不同特点的多元化、多层次、多样式的社会养老服务体系已初步形成。实现了养老服务主体由公办为主向全社会广泛参与转变，养老服务对象由农村“五保”老人和城镇“三无”老人向全社会有需求的老人转变，养老服务内容由保障基本生活向满足物质精神全方位需求转变，养老服务方式由单纯提供公共服务向实现综合服务转变。

围绕统筹推进、覆盖城乡，着力构建社会养老服务体系新格局，中共邯郸市委、邯郸市人民政府做了经验介绍。近年来，邯郸市始终把社会养老服务工作摆在践行科学发展观、构建和谐邯郸的高度，优先发展。针对老龄人口多、留守老人多、特殊群体大的现状，坚持领导上重视、政策上支持、资金上保障，着力构建地方特色的社会养老服务体系，取得了初步成效。主要做法：一是实施“农村幸福”工程，补齐社会养老服务建设的“短板”。坚持因地制宜、因陋就简，实用为本、尽力而为的理念，充分利用闲置校舍、农户、厂房等房产资源，采取“三种模式”建设农村幸福院。互助型：村集体建院，老人互相照顾，互相服务，费用由老人或子女负担，实行自助、互助养老；补贴型：村集体建院，并为入住老人提供一定的生活补贴；福利型：集体经济实力雄厚的村，由村集体解决全部建院和入住费用。通过落实“八有”，有管理小组、有入院协议、有管理制度、有基本生活设施、有活动场所、有花圃菜地、有流动资金、有“一键通”呼机，让老年人进得来、住得下、过得好。二是实施“社区和谐”工程，提升居家养老的服务水平。在完善社区“一站四室”（社区工作服务站和图书室、棋牌室、老年活动室、党员活动室）等设施的基础上，全部设立警务室、配备治安管理员，逐户建立信息档案，服务空巢老人。组织社工队伍、青年志愿者重点帮扶困难老人。三是实施“集中家园”工程，不断适应养老服务的社会需求。针对养老机构数量少、规模小、功能不完善等问题，坚持政府主导，投资2.38亿元，建成6所示范性综合型民政事业服务中心，将148所敬老院、光荣院和福利院，整合改造成布局合理、功能完善、服务配套的88所“民政事业服务中心”。四是实施“普惠德政”工程，让老年人共享改革发展的成果。积极推进养老服务体系建设实现“四个全覆盖”：“养老保险全覆盖”，“医疗保险全覆盖”，“呼叫服务网络全覆盖”和“文化娱乐设施全覆盖”。五是实施“全民孝德”工程，浓厚敬老爱老助老的社会氛围，广泛开展“学习雷锋、善行河北、温暖邯郸”主题道德实践活动。通过命名表彰邯郸好人、百佳公民、“孝亲敬老之星”和“敬老文明号”，引导人们从自己做起、践行公民道德规范，在家庭生活中孝老敬老，在职业活动中爱老助老，在公共生活中尊老让老。六是实施“综合保障”工程，确保社会养老服务的常态化推进。一是强化行政推动，二是强化政策导向，三是强化资金投入。

围绕创新农村养老模式，强力推进“幸福工程”，中共肥乡县委、肥乡县人民政府做了经验介绍。肥乡县是平原农业县、省扶贫开发工作重点县、省级财政困难县。近年来，在各级党委、政府的领导下，切实把农村互助幸福院建设，作为创新社会管理、巩固基层政权的重大举措，积极探索，创新了一条符合县情、民情和当前农村经济社会发展阶段性特征，符合传统养老习俗的新路子。李立国部长称赞这一做法“为全国趟出了路子，做出了表率”。主要做法：首先是立足县情民情实际，创新“一种模式”，积极探索农村互助养老新路子。针对农村集体经济普遍薄弱的实际，坚持“村级主办，互助服务，群众参与，政府支持”的原则，探索创造了以“集体建院，集中居住，自我保障，互助服务”为主的农村互助养老模式——农村互助幸福院，实现了“子女安心、政府放心、老人开心”目标，被称为“家门口的幸福院”和老年人“快乐大本营”。集体建院，就是村集体利用农村闲置房屋改造或新建，并承担水、电、暖等日常开支，县财政给予适当补贴。集中居住，就是经子女同意，让生活能够自理的独居老人，入住幸福院，集中养老。自我保障，就是入院老人的衣食和医疗费用由其子女承担，“五保”老人由县财政保障。互助服务，就是不设专职服务人员，老人之间互相照顾，相互服务，互助养老。其次是顺应广大农民意愿，强化“四个保障”，农村互助幸福院呈现出强大的生命力。自2008年前屯村创建了全国首家农村互助幸福院以来，不断扩大覆盖范围，提升标准，通过强化组织保障、投入保障、功能保障、机制保障，农村互助幸福院呈现出快速、健康发展的良好态势。实践证明，这种养老模式既有机构养老的特征，又有居家养老的性质，契合了传统养老习俗，“群众住得起、村集体办得起、政府支持得起”，达到了“三方满意”的效果。一是改善了老人物质条件，丰富了老人精神生活，老人满意。二是解除了子女后顾之忧，解放了农村生产力，儿女满意。三是密切了党群干群关系，巩固了基层政权，村级组织满意。

肥乡县前屯村互助幸福院

围绕打造为老服务网络平台，实现政府企业多方共赢群众受益，河北省保定市民政局做了经验介绍。面对老龄化和老年人日益增长的不同需求，保定市依托现代网络手段，建立了社区网络服务平台，实现了老年人有什么需求，只需一个电话，网络平台即可通知社区居家养老服务站或服务企业、社区志愿者上门服务，形成了“没有围墙的养老院”，取得了良好的社会效果。主要做法：一是在推进养老服务事业上，政府积极发挥主导作用，打造快捷高效的社区网络服务平台。2009年，将社区服务中心改制为民办非企业，明晰了产权，并赋予其部分社会公共服务职能，实现了由政府投资管理向政府主管、社会组织投资运营的根本转变。新的社区服务中心主动与市移动公司合作，研发了便民服务和老年人紧急救助终端系统，搭建了“12349”网络服务平台。平台免费为有资质的各类社会服务企业和志愿者登记注册，并对加盟企业服务质量跟踪回访。同时，在城市街道建立居家养老服务中心，在社区建立居家养老服务站，通过“12349”便民服务热线和老年人紧急救助服务系统与120急救中心联动，建立覆盖城乡的居家养老呼叫服务网络，形成了市、区、街、居四位一体的综合救助服务体系，为居家老人提供以紧急救援、家政服务、生活照料、康复护理、医疗保健、文化娱乐和精神慰藉等为主要内容的居家养老服务。二是创新模式，在多方共赢中实现群众受益。通过“政府主导、企业搭台、社会组织唱戏、群众受益”这种居家养老服务模式，为政府分了忧，为企业增加了效益，为群众解了难，促进了家庭和睦、社会进步。三是拓展空间，保证社区服务中心持续发展能力。为确保“12349”网络平台健康持续发展，市政府为“12349”网络平台专门设置了60个公益岗位，并进一步完善了政府、企业、平台和群众的权利义务；规范了加盟企业准入条件，对“12349”网络平台工作人员进行了业务培训。同时，在原有各项服务的基础上，不断创新思路，努力为群众提供更全面、更周到的服务。保定市的做法在全省、乃至其他省市都产生了积极影响，全国已有25个地市仿照这一模式建立起了便民服务和为老服务系统。

全面贯彻会议精神 从五个方面抓落实

民政部副部长窦玉沛在总结讲话中指出：这次会议是在实施国家“十二五”规划承上启下之年、民政系统认真学习贯彻第十三次全国民政会议精神的背景下召开的，既是分析形势、总结工作的现场经验交流会，也是研究举措、推进发展的全面动员部署会。会议对于加快推进社会养老服务体系建设必将产生重要而深远的影响。

如何贯彻会议精神，窦玉沛副部长谈了五点意见。

一、要精心制定实施方案，狠抓落实。各地要以温家宝总理、回良玉副总理在第十三次全国民政会议上的重要讲话为引领；以李立国部长在这次会上的讲话和会议精神为指导；以国家社会养老服务体系建设专项规划和民政部开展“社会养老服务体系建设推进年活动”意见为依据；以“敬老爱老助老工程”为抓手，抓紧制定具体的实施方案。第一，全面规划、分步实施。第二，统筹兼顾、合理布局。第三，健全机制、上下联动。

二、要认真学习先进经验，善抓落实。我国的社会养老服务正在发生深刻变革，逐步由补缺型向适度普惠型转变，在这个过程中，呈现出许多新特点、新要求、新情况。为此，我们必须拓宽工作思路，创新方式方法，积极探索行之有效的推进举措。近年来，一些地区立足当地实际，在实践中探索总结出许多典型经验，值得各地认真学习借鉴。第一，规划先行、制度保障。第二，城乡统筹、拓宽领域。 第三，创新机制、丰富形式。第四，规范管理、优质服务。各地在实践中创造的经验弥足珍贵。我国社会养老体系建设方兴未艾，有许多重大课题需要在实践中探索，在探索中创新，在创新中加强和规范。各地要认真学习国内外的先进经验，结合当地实际，继续探索，大胆创新，奋力开拓，努力创造出更多更好的经验。

2012年3月，民政部副部长窦玉沛（中），民政部党组成员、全国老龄办常务副主任陈传书（左三）到磁县民政事业服务中心调研

三、要着力创新体制机制，促进落实。加快建立社会养老服务体系是一项宏大艰巨的工程，仅就实现千分之三十养老床位目标而言，在已有的四年时间，需新增床位320多万张，需投资超过3000亿。没有思想的解放，投融资渠道的拓展，体制机制的创新是难以实现的。必须大胆改革，奋力开拓，增强动力，激发活力。第一，建立完善有效的激励扶持机制。第二，改革创新养老机构管理体制。第三，探索建立养老服务评估机制。第四，积极鼓励开展连锁运营。

四、要实现建设管理并重，推动落实。推进社会养老服务体系建设，必须坚持新建和改造相结合，加快建设和强化管理相结合，正确处理好改革与发展、建设与管理、服务与需求、资金保障与服务提供和保障可持续运行之间的关系，促进长期稳定健康发展。李立国部长讲话中有关法制化、标准化、信息化、专业化建设的意见，对于规范养老服务建设与管理，具有重要的指导意义。此外，在养老机构建设和管理中，还应该避免“三个倾向”、树立“三个理念”。“三个倾向”：第一，避免脱离实际盲目而上的倾向。第二，避免规模至上追求档次的倾向。第三，避免重硬件轻软件建设的倾向。“三个理念”：第一，要牢固树立以人为本的服务理念。第二，要牢固树立实际适用的建设理念。第三，要牢固树立拓展延伸服务的发展理念。

五、要建立监测和激励机制，督促落实。为了促进社会养老服务体系建设取得实效，各地要着力创新工作手段，建立健全奖惩机制，进一步督促和指导社会养老服务体系建设规划的落实。第一，建立社会养老服务发展监测指标体系。第二，建立福利彩票公益金“以奖代补”机制。

窦玉沛副部长强调，发展养老服务事业，推进社会养老服务体系建设，是党和政府赋予民政部门的神圣职责，是亿万人民的期望和重托。我们要抓住机遇，乘势而上，以更加昂扬的士气、更加扎实的工作，全面贯彻会议提出的各项任务要求，奋力开创我国社会养老服务体系建设的新局面！