对民主政治平民化的反思——欧债危机的启示

燕继荣

(1．北京大学政府管理学院政治学系，北京100871;2．北京大学政治发展与政府管理研究所，北京100871)

·政治学研究·

对民主政治平民化的反思
——欧债危机的启示

燕继荣1，2

(1．北京大学政府管理学院政治学系，北京100871;2．北京大学政治发展与政府管理研究所，北京100871)

文章以精英主义与平民主义相均衡的理论为框架，提出“保持精英政治和平民政治的平衡，让精英团队保持领导力，让平民团队保持影响力，是最理想的政治状态”，指出民主主义、平民主义、福利主义三者高度相关，依此分析说明民主政治的平民化倾向是欧债危机的政治根源，并结合民主政治的不同状况，提出“大众民主政治所存在的问题，并不能成为精英寡头政治为自己辩护的理由”，认为社会建设和民主政治建设仍然是未来中国政治发展的首要任务。

欧债危机;精英主义;平民主义;福利主义

最近，由美国金融危机引发的欧债危机成为普遍关注的话题。从政治学的角度分析，这场危机可以归结为资本主义结构性矛盾的一次爆发，欧洲政府为克服债务危机而采取的种种努力所遭遇的民众的不配合，凸显了民主政治转入平民主义轨道之后所面临的深层问题。那么，欧债危机显示了民主政治怎样的逻辑进路和可能的现实困境?它对于今后的民主运动具有什么样的启示意义?

一理想的政治状态

撇开意识形态的纷争，超越概念化的思维，实际考察古今中外的各种社会治理形态，世界各国政治无非精英主义与平民主义两种要素不同程度的混合。精英主义路线以“科学决策”为标榜，追求合理、正确、最优等价值，强调权力(政府)主导和社会管控，构建以“统治精英”为中心的社会秩序(ruler－centered social order)。平民主义路线以“民主决策”为目标，追求同意、平等、自治等价值，强调权利(社会)主导和公共参与，构建以公众为中心的社会秩序(publicity－centered social order)。前者突显少数统治者(无论是皇家、党首、个人领袖)的领导力，但往往忽视公众意愿和大众参与，容易走向包办主义和独裁主义;后者突显普通大众影响力，但往往因民意纷争或大众的非理性而影响决策效率和质量，容易滑向民粹主义和“无政府主义”，导致决策过程中的政治僵局无法打破，重大决策难以做出，或者实施困难。

图1两种维度下不同的政治发展方向或状态示意图

图1 显示了两种维度下不同的政治发展方向或状态。图中横轴X表示大众影响力，纵轴Y表示精英领导力;45度角的C方向代表了理想政治发展方向，显示了精英与大众的基本平衡;A显示了寡头化的发展方向，表明统治者主导力日渐强大，决策带有寡头化倾向;B显示了民粹化的发展方向，表明民意影响力日益显著，决策带有平民政治的特点。就现实政治来看，我们可以在这张图上标出世界各国的大体位置，并可从中看到，有的国家偏向A的方向，有的国家偏向B的方向，而有的国家接近中间位置。如果引入时间概念，或许还可以看到，某一国家在某个历史时期可能偏向A方向，而在另一历史阶段又可能偏向B方向。所谓的民主化，其实就是一个国家的治理状态由A方向或区域向着B方向或区域的调整过程。只不过有的国家(或在某一时期)接近于C线，保持了所谓“好民主”的发展态势，而有的国家(或在某一时期)跨过C线，甚至滑向民粹主义方向，显现了所谓“坏民主”的特征。

“善治”以法治和良好的制度为基础，这样的法治和制度安排必须保持政府与社会、精英与大众、统治者与被统治者之间的适度均衡。因此，保持精英政治和平民政治的平衡，让精英团队保持领导力，让平民团队保持影响力，这是最理想的政治状态。

二民主政治的潜在危机

民主政治作为现代政治的可行形式，已经在发达国家得到普遍认可和采纳。作为寡头统治和个人独裁的反制，民主政治一直以实现“人民统治”为目标，以公议、公投、公决的“公民自治”为形式。但在现实生活中，这样的民主理想难以实现，因此，作为妥协折中的方案，代议制式的精英民主成为现实的选择。于是，民主变成了“一种决策方法”(a method of decision－making)，这种方法是“为了达到政治决定的一种制度上的安排，在这种安排中，某些人通过争取人民的选票而得到做出决定的权力”［1］。

在民主政治近百年的实践中，最初比较多地体现了“精英民主”的特色和成分。但是，在二战以后的几十年间，民主意识的强化和民主制度的完善，使民主政治的平民主义倾向日益明显。随着教育的普及、公民参与的扩大，民主政府的政策越来越多地受到大众的影响，大众的需求、认知水平和集体行动能力(包括利益集团的行为意识和能力)日渐强烈地制约着政府决策及政府政策的实施状况。从民主价值的角度来看，这种结果无疑显示了民主的胜利。

现代政治理论概括了民主政治的几大优势: (1)照顾多数人利益;(2)集思广益;(3)提供决策合法性;(4)保持政治稳定与长治久安。不过，民主决策要实现这些优势，也需要具备条件，如:(1)规则的公平正义性;(2)保证广泛社会共识的同质文化;(3)中产社会结构下贫富悬殊不大。但是，也如民主的批评者所指出，民主发展的平民主义化隐含了几大不足:(1)大众不理性可能导致激情政治; (2)缺乏足够认知和远大智慧，可能导致群氓政治; (3)多数无视宪法体制，可能导致暴民政治;(4)难以达成社会共识，可能导致低效政治;(5)利益集团过于强大，可能导致集团政治;(6)政治家过分讨好“民意”，可能导致福利超载。

正因为有如此可能的不足，所以才要通过制度约束来予以完善。目前，人们所能想到的弥补办法包括:第一，针对不同规模的群体和不同层级的公共事务，采取不同的民主决策方式，比方，将公选、公投、公议、公决式的直接民主方式限定在小群体当中，而在大群体或在国家层面则采用代议制式的制度安排和民主决策方式。第二，用“自由”和“宪政”来为民主设防，确保民主不至于走向暴民政治。第三，以“协商民主”的精神和制度来改造民主决策模式，避免民主滑向“选主政治”和非理性政治。

从西方国家的民主实践来看，应当承认，它们成功遏制了政治包办主义和独裁主义倾向，也相对较好地预防了上述民主局限中的前三项不足(激情政治、群氓政治、暴民政治);但对于后三项不足(低效政治、集团政治、福利超载)，似乎还没有形成很好的解决方案。特别是，在民众长期养尊处优的权利意识深入人心的情况下，一方面，政治竞争话题日益单一化——越来越聚焦于民生问题，另一方面，政府被要求积极应对全球化挑战的任务更加紧迫，这就为福利超载和财政危机制造了机会。

历史的经验显示，民主主义、平民主义和福利主义三者之间高度相关。这种相关性可以表述为:民主政治的制度安排有利于促进政治的平民化倾向，而政治的平民化倾向易于促成福利主义国家成长，福利主义国家遭遇经济危机的时候，很容易陷入财政困境。不管你乐意不乐意，现实的状况是，福利主义国家似乎变成了民主之树结出的一颗自然果实，这颗果实在不同的民主国度或大或小。或许，福利国家和福利政策本不该被看做是问题，问题的关键在于是否保持适度平衡。此次金融危机及欧债危机自然有其具体原因，如虚拟经济概念下金融资本运作的无限放大以及政府受虚拟经济繁荣和大众民生需求双重激励而“大手笔”举债等，但从根本上说，恰恰是福利国家这颗民主硕果因超常肥大而出现了“供养”危机。为了拯救危机，执政当局从国家的长远利益和欧盟大局出发，采取了紧缩政策，但大众则为了自身利益和以往由来已久的福利享受，通过游行、罢工的方式予以抵制。这或许就是民主发展的逻辑。

今天欧洲国家的债务危机实际上是上个世纪70年代福利国家危机的再现。那个时候，人们呼吁政治和意识形态变革，以彻底放弃“大政府”的构想和实践。从80年代美国里根政府和英国撒切尔政府的改革经验来看，降低大众对政府的期望，并通过将国家责任转移给私人的方式来大幅消减政府负担可能是缓解危机的出路。但今非昔比，过去的经验已经不能应对今天的局势①实际上，欧元区的债务危机不只是经济问题，已经危及欧盟的治理机制甚至欧盟本身的存在。有欧洲的学者指出，克服欧债危机，各国政府不仅要实施“节俭”政策，而且，欧洲领导人要重返政治议程，提出南北欧地区人民都能接受的经济改革方案，同时，还应该为作为整体的欧洲制定一部宪法，为所有欧洲人建立公民资格和投票权(参阅刘擎:“2012年西方知识界重要事件综述”，载于《学海》2012年第1期)。。90年代以来，随着全球化趋势的加剧，国家竞争更加激烈，西方传统意义上的“小政府”或“消极政府”的模式，在后发展国家“赶超战略”的挤压之下，面临日益严重的挑战。简单地说，克服福利超载，需要“小政府”，而为应对全球化挑战而实施国家发展战略，又需要“大政府”，这是一个两难选择的困境。正如有分析指出，在目前的西方民主政治中，任何一个政党要上台，就要尽量得到更多选票，于是，他们一方面要争得雇主和资本家的支持，许诺一旦上台就会为他们减税，而减税就等于减少政府收入;另一方面，他们又要许诺为低收入家庭推出社保、医保等高福利措施，而高福利就等于增加政府开支。所以，西方国家的政府陷入了低财政收入、高财政支出的“两难选择和两头讨好”的政策困境之中［2］。要摆脱这种困境，需要重新界定政府角色，适度调整公民权益的强度和方向。从根本上说，需要再造民主政制，将过分倾斜于“大众”和“民意”的天平向着45度角的方向调整。

三欧债危机的启示

与上述两个维度的政治秩序相关，当今世界最具典型的决策模式也可分为精英寡头决策模式和大众民主决策模式两种。现实的状况是:一方面，随着市场经济在全球范围的扩散以及人权意识的普遍增强，政治民主化的观念逐渐为各国所接受，民主决策模式以其与市场机制和人权理念的契合性而备受青睐;另一方面，缘于社会发展状况与历史文化传统的差异性，以及国家发展战略的赶超性，精英寡头决策模式在一些发展中国家依然体现出较强的生命力。

从理论上讲，独裁政治是几个人甚至一个人的意志支配国家，民主政治是公众意志左右国家。独裁政治可以做到令行禁止、不生枝节，但容易导向把个人意志或寡头意志强加给大众的结果;民主政治在很大程度上可以防止决策不计民意，但容易陷入短视和纷争，甚至滑向民粹主义。正如前文分析所言，现实当中，精英主义成分居多的国家，政府主导意愿大、能力强，而大众的影响力比较弱，公共政策容易被少数人甚至个人所操控。相反，平民主义比重较大的国家，政府主导能力弱，而大众的影响力强，公共政策易受“民意”左右。从正反两方面的经验看来，全能主义和独裁政治固然需要防范，因而有限政府和民主政治值得推广，但是，民主之树也需要不断修剪打理，任由一颗果实独大，不仅会压弯树干影响发育，而且更难经得起风吹雨打。

当前的经济危机使民主社会某些隐性的问题突显了出来。长期扮演世界领跑者角色的西方国家，高人权、高福利、高保障、高民主的优势，反而为其经济竞争力和政府财政制造了沉重负担。为了减轻负担，法国政府曾提出延缓退休年龄，削减退休金等措施，但民众不答应，且反应强烈。希腊更加典型，国家面临破产的危险，政府为了还债，提出适当降低国民工资和社会保障水平，但却遭到强烈抗议。本来，各党派将“连任”和“夺权”看得重于责任，因而政治家难以提出和实施真正有助于国家长远发展的改革策略;现在，遇到危机，各利益阶层和团体为了维护自身利益而抵制某些改革政策，更使政府难以有所作为。这或许是欧洲政治步入选举政治轨道之后，政府经济政策受到政治和选举因素制约的必然结果。因此，如何平衡民主政治的平民主义倾向，那可能是欧洲政治发展所面临的问题。

不过，大众民主政治所存在的问题，并不能成为精英寡头政治为自己辩护的理由。别人生病并不一定证明自己强健。更加接近客观事实的态度是，“家家有本难念经”:对于有些国家来说，问题在于如何克服“民主公地悲剧”;而对于有些国家来说，问题在于如何克服“民主效率损耗”;对于另外一些国家来说，问题在于如何遏制利益集团的影响;而对于其他一些国家来说，问题在于如何克服参与性不足和公共性不足的后遗症——长官意志包办主义严重、公权限制乏力、责任机制匮乏、公共政策跑偏等。任何制度安排都有其相对优势与劣势，就目前西方发达国家来看，他们由于民主的大众化而面临财政困境，因此，问题的关键在于如何克服“民主的经济矛盾”和“民主的公地悲剧”。从中国的情况来看，政治天平向精英政治方向太过倾斜，政府太过强势，以至于平民团队由于难以把自己的“话题”转变成政治决策的“议题”而变得火气十足。因此，通过社会建设和民主政治克服全能主义困境和公权主导下的“私田”悲剧，那却是中国政治发展的首要任务。

不管怎么说，实现和保持理想的政治状态需要一定的社会条件。正如福山最近撰文指出，“从亚里士多德的时代开始，历代思想家都认为，稳定的民主建立在一个广泛的中产阶级基础之上，贫富差距悬殊容易导致寡头统治或民粹主义式的革命”［3］。这一点对于试图实现和维持民主政治良好运转的人士来说相当关键。

［1］熊彼特．资本主义、社会主义和民主主义［M］．北京:商务印书馆，1979:337．

［2］韦森．理性看待美国政府债务问题［OL］．财经网，2011－09－01，http://www．caijing．com．cn/2011－09－01/ 110837261．html。

［3］福山．“历史的未来:自由民主制能否在中产阶级的衰落中幸存下来?”［OL］．朱新伟，译，观察者网，http://www．guancha．cn/html/60267/2012/01/05/63889．shtml。

The Populization of Democratic Politics: Rethinking the Sovereign Debt Crisis in EU

YAN Ji－rong1，2
(1．Department of Politics，School of Government，Peking University，Beijing 100871，China; 2．Institute of Political Development and Governance，Peking University，Beijing 100871，China)

Taking the populism and elitism as the analytical framework，this paper argues that maintaining the balance between elites who serve as the leader and the populace who can influence the policy process is the ideal type of politics．It also points out that the high correlation exists among the elitism，populism，and the thoughts of welfare state．Based on this theoretical point，this paper concludes that the populization tendency of democratic politics is the root of the sovereign debt crisis in EU．Besides，by taking different scenarios of democratic politics into consideration，it contends that the problem arising from populism could not be the excuse to defend elitism．Social construction and democratization still dominates the future development of politics in China．

sovereign debt crisis in EU;elitism;populism;welfare state

D621．5

A

1000－5935(2012)04－0080－04

(责任编辑李雪枫)

2012－03－26

教育部人文社科重点研究基地重大项目“政府治理机制研究”(08JJD810160)

燕继荣(1962－)，男，内蒙古巴彦淖尔人，北京大学政府管理学院政治学系教授、博士生导师，北京大学政治发展与政府管理研究所研究员，主要从事政治学研究。