段云华,张 勇
(湖北经济学院 财政与公共管理学院,湖北 武汉 430205)
新机制以来湖北省义务教育投入分析
段云华,张 勇
(湖北经济学院 财政与公共管理学院,湖北 武汉 430205)
通过义务教育经费总量、结构及与其他代表省份的横向比较,笔者发现自实行新机制以来湖北省义务教育经费增长迅速,投入格局已转变为政府投入为主,学生缴费为辅,其他收入补充,基本克服了投入的“中部凹陷”现象,为2017年完全免费的义务教育目标的实现创造了良好条件。
义务教育;新机制;经费投入结构;湖北省
我国义务教育发展过程中一直存在着投入不足和资源配置失衡的问题,导致了义务教育发展的不均衡。2006年开始实施的农村义务教育经费保障机制改革,逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围,建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。中央重点支持中西部地区,适当兼顾东部部分困难地区。由此,义务教育投入的重心开始上移。自实行新机制以来湖北省政府为保障义务教育经费的供给作了大量的努力,本文主要通过对教育经费统计数据的分析来了解实行新机制给湖北义务教育经费投入带来的新变化。
地方义务教育投入水平取决于地方教育投入的总体规模及其结构安排。
湖北财政实力偏弱,教育大省、财政穷省的状况比较突出,成为义务教育发展的制约因素,一直以来义务教育经费投入的总量和生均指标总体水平偏低。自实行新机制以来,湖北省对保障义务教育经费投入给予了高度的重视,逐步建立起了保障义务教育均衡发展的政策体系,各级财政采取了一系列重要措施保障义务教育的投入,并把加大投入作为促均衡的第一保障,但投入不足仍是制约我省义务教育均衡发展的重要因素。2001年湖北省教育经费总投入199.07亿元,其中财政性经费占GDP比例2.94%,此后教育经费投入的总量保持着增长态势,到2008年达到451.96亿元,但财政性教育经费占GDP比例却呈现逐年下降趋势,2003年为2.85%,2006年为2.17%,2008年为2.03%①,且明显低于全国平均水平,这说明了湖北省教育投入增长的乏力,教育经费的增长落后于经济的增长。
义务教育经费在三级教育中所占份额,实际反映的是教育经费在三级教育中合理分配的问题。
在建国后相当长的时期,高等教育在三级教育经费的分配中占据绝对优势。1997年我国三级教育经费分配的比例为1:2.6:20.6,也就是说,培养一个大学生的成本是一个小学生的20.6倍,远远高出低收入国家这一比例,更高出世界平均水平。但在上世纪90年末期,教育经费投入的“高重心”开始受到越来越多的批评,批评的主要理由集中在这样几个方面:有学者从哲学角度指出,公平与正义是义务教育的基本价值追求(杨东平等);有人基于义务教育的公共产品属性及其外溢性,指出国家理应承担起相应的责任,在公正的基础上追求公共利益的最大化(厉以宁、王善迈,1998);还有学者基于教育的成本-收益角度指出,无论是个人收益还是社会收益,随着教育程度的提高投资的收益率逐步下降,在发展程度各不相同的国家都表现出这种投资收益的递减,因此对初等教育的投入最合算,特别是不发达地区③。这些都推动了我国教育财政投入重点的转变:优先保障义务教育经费。
这种教育财政分配结构重心的调整能促进教育经费的合理分配,总的方向是正确的。近年来,湖北省教育投入重心转移,义务教育保障水平不断提高。义务教育经费占湖北教育经费总投入的比例由 2005年的 32.7%上升至 2008年的44.3%,财政性教育经费由77.3%上升至90.8%,其中,预算内教育经费由70.7%上升至85.5%③。
(一)义务教育投入来源分析
近几年来,湖北省各级财政对义务教育的投人大幅增加,农村义务教育投入的格局发生了根本性变化。税费改革前的1998-2000年,全省农村义务教育经费总投入112.83亿元,其中:政府财政投入52.14亿元,占46.21%;农民投入(含农村教育集资、农村教育费附加、学生缴费等)55.24亿元,占48.97%。税费改革后的2002年,全省义务教育总投入80.20亿元,其中,政府财政投入54.51亿元,占67.97%,比税费改革前提高21.76个百分点;农民投入(主要是学生缴费)22.08亿元,占27.53%,比税费改革前下降21.44个百分点④。实行新机制后,2008年财政性经费占义务教育总经费的比例已达87.77%,社会对义务教育的投入占比较小且相对稳定,个人承担的教育经费下降非常明显,由2005年的12.80%下降至1.97%,这表明府财政性经费在湖北省义务教育经费来源中已经确立了主渠道地位。
2005~2008年湖北义务教育经费按来源统计(单位:亿元,%)
注:财政性教育经费包括预算内教育经费、各级政府征收用于教育税费、企业办学中的企业拨款、校办产业和社会服务收入用于教育的经费;社会投入包括民办学校中举办者投入、社会捐赠者经费;个人投入只要指学杂费。
(二)义务教育投入支出分析
从义务教育经费支出来看,2005~2009年间,生均预算内教育事业费普通小学增长了1.99倍,平均增速为31.50%,普通初中增长了2.52倍,平均增速为36.97%。财政拨款的“预算内生均公用经费”,是保障义务教育阶段学校运转的基本条件。自实行新机制后,湖北省义务教育生均预算内公用经费增长非常迅猛,普通小学增长了5.76倍,平均增速为61.25%,普通初中增长了8.01倍,平均增速为73.25%。
湖北省义务教育经费支出情况统计(单位:元)
(三)义务教育投入的价值倾向
义务教育作为政府为全体国民提供的基本公共服务,公平是其根本的价值追求。以平等为价值取向的义务教育应该注重均衡发展。因此,在目前教育发展已经出现严重不均衡的情况下,义务教育经费投入对落后地区、弱势群体的教育需求给予了更多的关注和支持。
自实行新机制后,湖北省义务教育经费的投入重点在农村。2007年,湖北省义务教育经费总投入167.29亿元,财政预算内拨款139.65亿元,占总投入的83.84%,其中农村义务教育的这一比例更高达92.68%;2008年,义务教育经费总投入200.78亿元,财政预算内拨款 171.61亿元,占总投入的85.47%,其中农村义务教育的这一比例达94.06%,均高出全省平均水平8.84和7.21个百分点。
从义务教育预算内生均公用经费支出的城乡比较来看,2005年,农村小学(96.72元)与全省平均水平(96.58元)基本持平,农村初中(126.12元)略高于全省平均水平(124.56),但到了2008年,农村普通初中和普通小学分别高于全省平均水平24.49元和37.55元,体现了“新增教育经费主要用于农村”的政策导向⑤。
为了解湖北省义务教育经费投入在全国的状况,笔者选择了地域临近、经济发展水平接近的中部省份湖南和东部发达地区的江苏省、西部的贵州来进行横向比较。
(一)义务教育投入来源分析
从义务教育经费投入来源看,财政性教育经费的比重在增加,而个人承担的教育经费在降低,湖北、湖南、江苏在4年里财政性教育经费在总经费中的比例增长了10%左右。在四个省份中,贵州省的财政性教育经费在各个年份占比均为最高,2008年达到了95.4%,而个人承担的教育经费是最少的,2008年仅占0.91%,这与中央财政对贵州义务教育扶持力度加大不无关系。社会对义务教育的投入是义务教育经费来源中的重要组成部分,但除江苏省外,其他三省的这个部分都增长乏力,在总经费中占比很小。
2005~2008年各地区义务教育经费按来源统计(单位:%)
(二)义务教育投入支出分析
根据历年教育经费执行情况统计,义务教育生均预算内公用经费增长最快的是湖南,2009年,湖南省普通小学生均预算内公用经费1522.89元,是2005年的8.8倍,普通初中生均预算内公用经费840.3元,是2005年的6.1倍,是同期四省中最高的,其次是湖北省,分别是2005年的6.8倍、9.0倍。这一方面体现了湖北、湖南省为保障义务教育经费所作的财政努力,但另一方面这种超常规的发展速度并不能成为常态,它实际是义务教育经费欠账太多、历史投入不足的一种补偿性投入。
本文通过对2005~2008年湖北义务教育经费总量、来源及支出结构的分析发现:第一,自2006年实行新机制以来,湖北省义务教育经费总量增长迅速。义务教育经费作为重点保障对象,增长最为迅速,在整个湖北省教育经费总投入中占据44%左右的比例。但也要看到问题所在,在政府教育经费投入总量不足、优先满足免费义务教育经费需求的情况下,非义务教育的经费有可能受到挤压而得不到保障。第二,从经费来源看,财政性教育经费占了85%以上,个人承担部分非常小,义务教育投入格局已转变为:政府投入为主,学生缴费为辅,其他收入补充。农村义务教育的投入格局发生了根本性变化,农民已不再是农村办学投入的主体,财政承担了对农村义务教育的主要投入。第三,湖北省基本克服了义务教育经费投入的“中部凹陷”现象。经过湖北省若干年的努力,从生均预算内教育经费、生均预算内公用经费、教育经费来源构成等各项指标来看,湖北省义务教育经费投入均有所突破。第四,新机制背景下的湖北义务教育经费投入体现了明显的促均衡的取向,投入的重点在农村,在薄弱校。这些都为2017年完全免费的义务教育目标的实现创造了良好的条件。
(注:本论文为湖北省教育科学“十一五”规划课题“武汉城市圈义务教育均衡发展策略研究”的阶段性成,课题编号:2009A020;湖北省教育厅人文社会科学研究项目“均衡视角的城乡义务教育教师交流机制研究——以湖北省为例”的阶段性成果,项目编号:2012G112)
注 释:
①③资料来源:《中国统计年鉴》。
②乔治·萨卡罗波路斯(George Psacharopoulos):《教育投资》,国际货币基金组织和世界银行季刊,1982年3月。
④ 湖北省实施义务教育情况,http://www.cnhubei.com/200408/ ca556804.htm。
⑤资料来源:根据2000/2005年《湖北省教育经费统计快报》(省教育厅财务处)数据计算,2008年数据来源于《中国教育经费年度发展报告2008》,人民教育出版社。