新农保视角下农村空巢老人养老方式的路径选择

叶丹丹

（安徽大学管理学院，安徽 合肥230601）

新农保视角下农村空巢老人养老方式的路径选择

叶丹丹

（安徽大学管理学院，安徽 合肥230601）

在人口老龄化、工业化、城市化的三重背景下，我国面临的空巢老人问题日益突出，农村空巢老人的养老问题成为“十二五”期间的严峻挑战，虽然新农保试点工作取得了一定的成就，但仍无法满足空巢老人的特殊需求，本文以新农保为视角，立足于农村社会现实，提出发展以新农保为基础、社区养老为依托、家庭保障为后盾，多层次、互补性的养老服务体系，并分别给出政策建议。

农村空巢老人；新农保；社区养老；家庭养老

1.问题与背景

1.1 农村空巢老人的界定

空巢老人是工业化和城市化进程中出现的特殊社会群体，目前学界对于农村空巢老人的界定并不明晰，笔者认为：农村空巢老人是指年满60周岁拥有农村户籍，居住在农村地区，但其子女外出工作或离开家庭独立生活的老人，包括与未成年的孙辈居住在一起的老人。

1.2 我国农村面临的空巢老人问题日益突出

2012年召开的两会论题中，农村社会保障建设问题成为热点，空巢老人作为农村的弱势群体，也被代表和媒体聚焦。民政部及中国老龄委数据显示，中国进入老年化社会以来，产生了大量的农村空巢家庭，截至2011年初，我国农村家庭的空巢率已达38%，农村留守老人约4000万，占农村老年人口的37%。[1]农村空巢老人基数大，增速快的现状主要源于以下几点原因：

首先，严峻的人口老龄化形势。计划生育政策的推行导致人口出生率下降、医疗卫生条件的改进导致人口死亡率下降，我国已经成为世界上老年人口最多、老龄化速度最快的发展中国家。统计局第六次全国人口普查的数据显示：我国60岁以上人口达1.78亿，占全国人口的13.26%，其中65岁以上老人占1.19亿，占总人口的8.87%，在第五次人口普查数据基础上上升了1.91%。我国人口老龄化的增速快、高龄化、未富先老已经成为不可逆转的现实。据美国普查局预测，到2050年，60岁及以上老年人口有可能进一步增长到4.59亿，约占人口的32%，而这其中60%的老年人口分布在农村，农村老龄化水平远远超过城镇。[2]

其次，城市化进程加快。农村居民向城市的流动是我国城市化进程的主要推动力，第六次人口普查数据显示：居住在城镇的人口达6.65亿，占50.32%，同比第五次人口普查数据上升了13.46%，说明我国城市化进程的加快，促使农村剩余劳动力向城市转移，从而加剧了农村家庭的空巢化。

最后，家庭结构的变动。越来越多的年轻人婚后脱离父母独立生活，家庭结构由扩大家庭向核心家庭转变，三口之家已经成为我国家庭结构的主要形式。第六次人口普查结果显示我国平均每个家庭户的人口为3.10人，同比第五次普查结果减少0.34人。这种核心家庭主导的家庭模式，破坏了传统家庭养老的基础，使得空巢老人的养老问题更加严峻。

1.3 新农保制度的推行

作为新农村建设的一项重要内容，新农保制度按照自愿参保的原则，个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的缴费方式，旨在在农村建立起“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的养老保险，以实现广大农村人口“老有所终、老有所养”的愿望。2009年新农保试点铺开至今，取得了一定的成效，为达到退休年龄的老年人提供了基本的生活保障，为尚未达到退休年龄但参与了保险的农村居民构建一道个人账户与统筹基金相结合的“安全网”，对走出农村老年人口的养老困境有积极的意义。然而，新农保并不能满足空巢老人的特殊需求，没有体现对其政策上的倾斜，拉大了与其他社会成员的差距，致使农村内部贫困差距进一步扩大。

2.新农保制度下空巢老人养老需求现状分析

2.1 养老需求现状

首先，空巢老人的基本生活需要得不到保障。《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》规定：中央确定的基础养老金标准为每月55元/人，地方可以根据实际情况适当加发基础养老金，年满60周岁以上的老年人无须缴费，按月领取基础养老金。55元在农村只是一袋大米或一壶花生油的价格，而空巢老人的子女往往是收入水平较低的农民工，子女的经济支持很有限，有的甚至要照顾留守在家的孙辈，生活压力可见一斑。笔者在对安徽省金寨县的老人进行访谈时，他们认为国家的惠民政策好，也承认现有的养老金不能满足基本生活需要，还需要种植水稻、板栗等作物，在当地打些零工才能维持生活。一些老人也叹到：“现在还能干得动的时候就尽量干，干不动的时候只有靠儿女给点生活费了”。

其次，空巢老人的日常生活得不到照料。一方面，随着年龄的增长和健康状况衰退，老人的生活自理能力降低。长期的超负荷劳动使多数老人患有慢性病，健康状况差，夫妻双方健在的老年家庭可以互相照应，而丧偶高龄老人在家务劳动、医疗照顾、甚至在起居方面都存在困难。另一方面，空巢老人依靠他人也存在以下几点问题：第一，由于目前外出务工人员的性别差异逐渐缩小，传统上照料老人的农村妇女也离开家乡在城市谋生；第二，其他亲属和邻里的照顾不足，村集体也缺乏资金和人员提供帮助；第三，空巢老人的收入水平低，无力负担昂贵的护理费用来雇佣保姆；第四，中国缺乏类似国外长期护理保险的项目，新农保的配套制度不完善。

再次，空巢老人的心理和文化需求得不到满足。情感维系是传统家庭最主要的功能之一，子女是父母最大的情感慰藉，而在工业化和城市化下，中国自古“父母在，不远游”的传统思想瓦解，空巢老人对子女外出务工表示理解，但子女外出谋生对老人的仍心理有很大的影响，尤其是由于通讯方式有限，子女平常跟老人的联系很少，而回家的成本较高，子女往往年初出门，春节归家，老人劳动之外的时间往往“茕茕孑立，形影相吊”，孤独感强。

农村很少有公共的文化活动设施，留守在家的老人平时主要的娱乐活动就是聊天、打麻将、赶集会，虽然农村电视机的普及率较高，但为老年人喜闻乐见的戏曲类、保健类节目很少，电视利用率低下，老人的文化娱乐需求得不到满足。全面完善的养老保障应该满足老年人在经济、医疗、生活照料、精神文化方面多样化的需求，中国现有的新农保制度仅仅着眼于最低层次的收入保障，不能提高老人的精神文化层次。

2.2 原因分析

首先，新农保制度下养老金替代率低，养老金水平低。我国幅员辽阔，农村人口占多数，长期的城乡经济二元化格局导致农村的经济发展速度慢、水平低，地方政府负担重，对新农保制度补贴有限，广大农民收入低，虽然有高低不等的缴费档次，多数农民都选择最低的档次缴费。这些客观原因都导致了新农保制度的替代率较低。以A地为例，有100~500元5个缴费档次，地方财政均每人每年补贴30元，假设通货膨胀率等于当年人民币存款利率，那么缴费15年后，按100元最低档缴费的参保者60周岁每月拿到69元，按500元缴费每月能拿到112元（如表1所示）。以2011年农村居民人均纯收入6977元/年为替代率基数，缴费档次为500元/年的养老金替代率仅为19.3%，与国际上的50%～60%的替代率标准有很大的差距。

表1 ：A地新农保投收益情况

其次，新农保在推行过程中“捆绑参保”的误区。为了提高参保率，政策规定了60周岁以上、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但前提是其符合参保条件的子女必须参保缴费。由于空巢老人的子女常年在外对政策了解不够，社会保障经办机构宣传方式单一、力度有限，收入水平低无力购买保险等原因，部分子女没有参与新农保，这类老人就失去了领取基础养老金的资格，制度本身将这类空巢老人排除在外。

最后，社会化养老机构在农村推行困难。我国农村的养老机构主要是农村敬老院和老年公寓，只能满足极少数老年人的养老需求。敬老院是在农村五保制度的基础上发展起来的，由于数量有限，敬老院的收养对象主要是五保老人，即无法定扶养义务人、无劳动能力、无生活来源的老年人。空巢老人有法定赡养人，没有入住敬老院的资格。而空巢老人也不愿入住老年公寓，一方面老年公寓的花费较高，且服务水平低，另一方面老年人不愿意离开熟悉的生活环境，主观上排斥入住老年公寓。集中供养的社会化养老方式不适应我国农村目前的经济发展水平，也不符合传统的文化价值观念，所以不能成为解决空巢老人养老问题的主要路径。

3.农村空巢老人养老方式的路径选择

综上所述，面对空巢老人多样化的养老需求，仅仅依靠建立全面统一的新农保制度是远远不够的，立足于当前的经济发展水平与社会文化基础，建立政府主导的，以新农保制度为基础、社区养老为依托、家庭养老为后盾的全面的多层次的养老保障体系是历史发展的趋势所在。

3.1 发展与完善新农保制度

发挥新农保的基础作用，最重要的是在试点过程中不断完善制度本身，在推行过程中保证政策不走样，结合各地的经济状况和参保群体的特点做到“因地制宜，因人制宜”。

第一，建立完善的农村养老保险法律体系。以法律条文的形式明确农村养老保险的对象、原则和标准，规定政府、投保人、管理者和监督者的权力和义务，切实做到有法可依、有法必依。

第二，扩大新农保的覆盖范围，保证广大农民都能“老有所依”。农村空巢老人收入低，是农村的弱势群体，应该作为政策倾斜的群体。取消“捆绑参保”的限制，将所有60周岁以上的空巢老人纳入覆盖范围内，保证他们能在晚年拿到一份国家提供的养老金。

第三，提高空巢老人的养老金水平。资金来源主要来源于以下两点：一方面，中央财政增加对这类特殊群体的转移支付，地方财政根据自己的经济实力给予适当补贴；另一方面，开发多元化的基金投资渠道，提高基金收益率，将基金收益的一部分转移到空巢老人的基础养老金中。

3.2 鼓励并发展农村社区养老制度

“农村社区养老就是以村庄或村落为依托，充分发挥政府、社区、家庭和个人多方面的力量，动员相应人力、物力和财力资源，为农村老年人的养老提供必要的支持，使其能在家中、能在自己熟悉的社区环境中安度晚年”。[3]20世纪90年代以来，各地养老保障模式的探索为社区养老提供了经验，如江苏一些地区依托乡镇企业建立的“苏南模式”，探索了一条“以家庭保障为基础、社区保障为核心、商业保障为补充”的道路，成为社区养老模式的先行者。

农村社区养老模式能在农村的经济发展水平较低的情况下，合理整合配置农村固有的资源，提高保障水平，是我国农村养老方式发展的趋势之一，具有以下几点优势：第一，社区养老的成本较低。社区养老的成本比建设社会化养老机构低廉的多，适应农村社会保障资源极其有限的现实。在设施方面，老人在自己家中度过晚年，无须出资建设敬老院等场所；在劳务费用支出方面，除了付酬聘请的一部分工作人员外，志愿者的加入，社区内部的成员的互助减低了劳务费用的支出。第二，社区养老适应性强，灵活度大，保障层次多样化。并不是只有富裕的地方才能实现社区养老，可以根据当地的经济水平灵活实施，能够针对空巢老人的身体和心理状况，提供包括生活照料、医疗照顾、心理慰藉、文化设施在内的多层次的服务。第三，社区养老符合传统的文化观念，能增强空巢老人的自我保障意识。社区养老可以满足老人“落叶归根”的心理需求，使空巢老人无须离开熟悉的环境就可以享受到服务。此外，在社区中，老人可以依靠自己的劳动满足部分生活需求，减轻了国家和家庭的负担，一些低龄老人甚至可以帮助生活不能自理的高龄老人，这种同舟共济的思想强化了个人养老责任意识。第四，社区养老资金来源多元化与灵活性。政府的财政拨款、集体经济收入、老人的储蓄存款、家庭资助、社会捐赠都是社区养老服务的资金来源，可以根据当地的经济条件和空巢老人家庭的经济状况具体分配缴费比例，灵活性强。

农村社区养老制度是解决空巢老人养老问题的有效路径，鼓励农村社区养老制度的发展，应切实做到以下几点：第一，建立健全农村空巢老人社区养老的法律法规体系，完善的法律体系是一项政策得以顺利运行的重要保障，在法律层面上确定社区养老在农村社会保障体系中的重要地位、明确政府、社会、家庭与个人的职责，制定专门针对农村空巢老人的社区服务法规，促使这项制度走向法制化轨道。第二，各级政府加大对社区养老的资金投入。资金的匮乏是社区养老模式的最大问题，在经济欠发达的农村地区，村集体的力量微薄，而空巢老人的负担能力也有限，政府在增加资金投入的同时，也要提供优惠措施，鼓励私营养老服务机构进入农村社区，提高服务效率。第三，坚持以分散供养为主，集中供养为辅的服务模式。分散供养即老人在家中接受服务，集中供养是指将老人集中在统一的养老机构中供养，集中供养的成本较高，主要是针对生活不能自理的高龄老人。第四，对护理人员进行专业培训。现有的护理人员缺乏专业的护理和医疗保健知识，难以根据老人的身体状况进行专业的服务。此外，空巢老人的心里孤独感强，要求护理人员具备一定的心里疏导能力。因此需要通过加强培训，提高护理人员的专业知识和专业技能，并定期考核，才能提高服务质量。

3.3 引导和鼓励家庭保障制度

家庭保障依然是我国农村老人最理想最重要的养老方式，虽然社会化的养老方式成为历史发展的潮流，家庭保障功能被削弱，但并不代表家庭的保障功能完全的被社会化养老所替代，这对于农村的空巢老人也有很强的现实意义。首先，“养儿防老”的观念根深蒂固，多数农村老人仍愿意与儿女同住，只有极少数愿意入住养老机构，家庭养老仍然是理想的养老方式。其次，在我国农村目前的经济发展水平低、基础设施不完善、社会养老的观念没有深入人心的情况下，家庭保障有其低成本、易施行的优势。最后，家庭保障在满足老人精神需求方面发挥着不可替代的作用。

不可否认的是，家庭养老要充分考虑空巢老人子女家庭的经济状况和孝心程度，如何发挥好家庭的特殊养老作用，让老人有一个完整美好的夕阳生活，也是政府和社会应该关注的问题，为此，应从以下三个方面加以改善：第一，在法律层面上确立子女赡养老年人的义务。我国《老年人权益保障法》第十五条规定：“赡养人不得以放弃继承权或者其他理由，拒绝履行赡养义务”。对于遗弃、虐待老人的行为，空巢老人可以向当地村委会、乡政府反映，协商解决，也可以向人民法院提起诉讼。第二，大力发展经济，增加农民工收入。农民工收入水平低，没有赡养老人的余力，只有切实提高经济水平，提高民工的工资水平和社会保障，才是解决问题的根本途径。第三，加强社会主义精神文明建设，发扬传统的“孝道文化”。“孝”是传统家庭保障的文化基石，现代社会老人失去了对家族财产的控制权，子女对老人的赡养程度完全取决于自身的经济水平和孝心程度，因此，发挥社会舆论的作用，将孝的观念深入人心是必要的。

综上所述，应对老龄化、工业化、城市化三重背景下产生的空巢老人的养老危机，必须坚持可持续发展原则和惠民政策，充分发挥政府、社会、家庭和个人四方面的作用，建立健全我国农村多层次、互补性的养老保障体系，使空巢老人能够分享社会发展成果，度过一个“有所养、有所依、有所乐、有所成”的晚年生活。

（注：本文系合肥市哲学社会科学规划项目，项目编号：hfsk11-12d33；安徽大学“211”工程“大学生科研训练项目”，项目编号：KYXL20110084）

[1]马淑青.农村空巢老人的养老保障问题研究[J].2011-07-06.

[2]张恺悌.2000年中国城乡老年人口健康与医疗保健[M].中国社会出版社，2009，（4）.

[3]刘美萍.社区养老：农村空巢老人养老的主导模式[J].2010-01.

[4]黄家豪.安徽省固镇县农村空巢老人生存现状[J]2011-05.

[5]李成波.“新农保”语境下农村养老方式思考[J].2011-12.