让案件在透明的流水线上上海检察机关探索案件管理改革纪实

本刊记者/靳伟华 张同舟

让案件在透明的流水线上上海检察机关探索案件管理改革纪实

本刊记者/靳伟华 张同舟

最高人民检察院检察长曹建明等领导视察上海市人民检察院案件受理中心

公安侦查，检察批捕、起诉，法院审判。对于刑事案件的这个流程，如今普通百姓几乎都得到了“扫盲”。不过，要了解大流程中的小流程，了解案件审判前检察机关的办案节点进程，很多人就显得讳莫如深了，这能打听吗？

一项针对案件实施集中归口管理的改革告诉人们，检察机关的办案流程将由一支专业队伍进行管理监督，同时个案流程接受案件当事人及其委托的律师的查询。这，就是目前在全国检察机关有序推进的案件管理改革。最高人民检察院检察长曹建明称，此项改革“是近年来内部工作机制改革中最具革命意义的改革”。

2012年3月2日，在高检院检委会讨论《最高人民检察院案件管理暂行办法（审议稿）》时，曹建明说，将分散的管理改为集中管理，从手工操作改为信息化管理，加强自身监督制约是一场革命，不仅是办案方式改革，而且是一场思想革命，真正是进一步对我们自己提出严格要求。

那么，这场被喻为具有革命意义的案管改革，其内涵与外延究竟有哪些实质性的突破呢？

在采访上海市人民检察院案管处后，记者对此有了一个较为清晰的概念，即案管改革的长远目标是：在全国检察系统建立“统一受案，全程管理，动态监督，案后评查，综合考评”的执法办案管理机制。

打个比方，检察办案好比是企业生产产品，它进入生产加工的每一道程序都需要在透明的流水线上操作，每个节点都要有人检查把关，留下记录，进材料时要统一检查登记，出产品时也要统一检查包装。一旦检查发现问题，就要追究责任，甚至整改……

得风气之先的探索之路

如果将上海检察机关案管部门视为全国案管改革的领跑者，一点不为过。

从2003年起至今，上海检察机关案管改革经历了近10年的历程，从局部试点，到广泛调研，再到全面推广实施，每一步都走得扎实而有力。

2003年，上海市浦东新区人民检察院依托信息化手段探索案管改革起步；

2006年，上海市静安区人民检察院率先成立案件业务管理中心；

2008年，上海市检一、二分院进行了办案流程改革；

2009年，上海市人民检察院在基层院改革试点的基础上经过专题调研，完成了《检察机关案件管理机制研究》课题，随即在全市推开案管改革。市院案管部门制定下发了《案件统一归口管理工作规定》和《案件统一归口受理、登记移送操作办法》。之后，经市院检察委员会讨论通过，制定了《上海检察机关案件管理工作规定（试行）》和《关于规范主要检察法律文书文号制作和管理的若干意见》。分院、基层院结合实际，又制定了各类细则，使案管改革在各方面、各环节都有章可循、有据可依，规范运作；

2011年初，经过全市一年多的探索实践，市院再次对案管工作调查研究，完成了《上海检察机关改进和完善案件管理工作的思考与建议》课题，由此上下认识一致，明确了案管的定位和职能；

2011年8月，全市各级院案管部门全部从控申部门分离出来并独立运行，实现“春蚕化蝶”般的专门化机构蜕变。到目前，市院、分院及基层院中，已有18个院的案管部门获得编办批准，占全市检察机关的90%。全市共有120余名案管人员专职从事案管工作，占全员3%。

在上海市检察机关案件管理工作推进会上，陈旭检察长对这一“一把手”工程提出要求。他认为，通过对检察机关30多年传统案管工作的改革，解决过去各业务部门各自为政的分散管理模式，采取集中统一归口管理，既是检察改革的重要内容，也是一项重要创新。案管工作主要通过程序性管理、审查案件，并对实体检察权进行监督，使程序性管理权与办案实体权适度分离，实现科学管理。这个“适度”如何把握，需要通过内部的监督管理机制，形成内部制约制度。

目前，上海检察机关案管部门承担起了所办案件统一受案、流程监管、统计分析、案件质量评查、涉案物品管理和律师阅卷接待等主要职责，基本实现了全程管理和动态监督的案管工作格局，形成了具有上海检察机关特色的“六化”案管工作模式，即“一体化、专门化、规范化、科学化、信息化、制度化”。

案管范围包括进入检察诉讼环节的反贪、反渎、侦监、公诉、未检、控申、监所、民行八个部门所办理进入诉讼环节的案件和不进入诉讼环节的请示案件，以及经研制后进入自侦部门的线索等，基本实现了案件管理的全覆盖。

10年摸索，终有成效。全新的案管制度已经逐步与上海这座国际化大都市相适应、相融合，为全国检察机关案管改革提供了许多鲜活而有创意的经验和做法。

2012年8月30日，最高人民检察院党组副书记、常务副检察长胡泽君在上海市浦东新区检察院视察时指出，上海检察机关案管工作起步早、起点高、措施实、亮点多，创造了很多好经验，值得充分肯定和推广。

案管，从“纸面”搬到了“桌面”

2012年8月22日，记者采访了浦东新区检察院案管处。自2009年8月原南汇区院并入浦东新区院后，浦东新区院成为了案管工作管辖面积最大的一个区。

案管处处长张为向记者介绍道：“在案管改革之前，案件是分散在各个承办人手中的，告知、换押、开具法律文书、聘请翻译等都需要自己亲力亲为，这样既牵涉承办人的精力，出现差错也不易被及时发现；公安部门的案件因直接送达各业务处室，也会出现分错而被拒收的情况，耽误了案件的及时承办。但如今，案件统一归口案管后，登记管理规范化了，这样的情况再也不可能出现了。”

为了让记者有个直观的感受，张处长打开办公桌上的电脑，向记者演示了进入案管系统进行查询的过程。这是升级版的全市检察机关三级院联网的案件统一管理平台，由于每位案管人员授权范围不同，可以进入该平台操作的层面也有分工与不同。

记者提出，是否可以即刻掌握全市的案件受理与查办情况，张为很有把握地说：“当然可以！”在点击统计页面后，全市各区院的各类办案统计数据立刻映入眼帘。2012年初至张处长为记者演示登录的那一刻，浦东院受理的移送审查起诉案件已达到4099件，涉案人员5743人，占全市总数的18%。

信息化是案管的基石。据了解，目前由于上海检察机关三级院所有案件从受理、分流、流转、审结、移送、归档各个环节全部通过该软件在网上完成，案件管理的实时化和监督的动态化得以实现，各类录入信息数据非常及时，每10分钟就能统计一次。

网络信息化管理还有个好处：通过互联互通的网上纵向监督，市院可实时监控全市三级院的办案情况，有效防止和减少了一个院或一个部门的人为干扰、人为差错和数据信息的随意修改，保证信息数据客观真实。

从“纸面”搬到了“桌面”，形式的改变决定了案管的工作方法也要跟上变化。

小郑是上海市静安区人民检察院的一名案管人员。每天早上，小郑走进办公室的第一件事，就是按下电脑启动按钮，熟练地进入网上办案平台，开始一天的工作。作为案管的“网络巡视员”，她要对全院各部门办案情况进行动态监控，对可能发生的不规范情况及时提醒，对发现的异常情况及时汇报，对法律文书规范情况进行审查。

“案件临近结案期仍未审结，案管系统会提前三天出现黄色预警、当天出现红色预警；如果超期未结，案件将显示为红色。”静安区院案管科的高延安科长介绍了案管流程预警。他告诉记者，自市院开发的案管信息系统运行以来，他们对案件的预警有217次，确保了超时办案和超期羁押为零的良好状况。

表面上看，案件受理很简单，但需要严格把握受理条件，做到一丝不苟、毫不懈怠，却是一件不容易的事。因为，案件受理是案件进入检察环节的第一道关口，受理出现问题或瑕疵，将直接影响到案件的后续处理。以“袖珍区”静安区为例，自案管部门成立以来，他们已退回公安机关移送的无管辖权、人未到案的案件三起，拒绝无理由撤案一次，要求补正法律文书方面的瑕疵28次。

把好“进口关”，也要把好“出口关”。有人拟人化地形容道：案管部门首先管“头”，案件进来时，要统一归口案管，受理编号，“头丝要清爽”；再就管“脚”，案件出去时，也要统一由案管出口，审结编号，“穿戴整齐”，“邋里邋遢”不出门。

在结案环节设置“出口阀”，是不少区院案管的重点。由于这次案管改革引入了案管结案新概念，即把诉讼意义上的案件审结，确定为以一个院名义来办结。将由业务部门向案管部门报送办结并由案管部门登记移送出院的时间，为案件审结时间。这种对案件出口的硬性管理，有效地保证了办案效率的提高和案件移送的及时性。

在静安区人民检察院，案管部门制定的《诉讼案件归档结案流转单》成为归档结案的“助推器”。据悉，每周，案管部门都会依据法院送达的判决书、退卷，在《流转单》上的“归档通知”、“归档督促”、“案卷检查”栏目下填写信息，让承办人员签收确认，归档的截止日由原来的两个月变为短短十天，大大提高了工作效率。

而在浦东新区人民检察院，“退补案件统一移送制度”的制定则更进一步推进了程序的监督。该院案管处处长张为认为，在案件数量多的办案压力下，以前极易出现退补随意性或“以退代撤”的情况。如果不加以把关，会产生一些不良的后果：取保候审的案件若自行退补而不经过案管监督，在一年内无法发现问题，案件已经报结但数据并未显示，使得案件管理数据库的数据产生混乱，也造成了流程的不规范；第二次退补案件若离开了案管的登记和监督，有可能使得一些漏洞产生，部分案件甚至以退代撤，对检察机关的司法公正性造成负面的影响。

退补监督在目前的案管系统中没有特别的登记入口，但又是对案件监督管理的重要一关，为此，他们加强了这方面的专项监督。凡公诉部门退回补充侦查的案件，须经案管处移送侦查机关或部门，并自制台账做好登记。

2011年12月26日至2012年7月25日，浦东新区院退回补充侦查案件237件，涉案人员447人，案管处指定专人负责，对公诉部门退补材料手续是否齐全、侦查机关是否重报、重报时间是否超期等进行了监控。对于退补后逾期不重报的案件，及时和业务部门联系，掌握相关情况；对退补后不再重报的，跟踪掌握案件的去向，有效杜绝了“以退代撤”情况的发生。

正如上海市人民检察院副检察长郑鲁宁在最近一次全市检察机关案管工作推进会上所说，案件走到哪个程序，流程监督就延伸到哪里。如果案管不能有效发挥流程监控的作用，就失去了案管的意义和作用。

监督，质量与公正的守护神

静安区人民检察院案管科的一份《案件督查报告》吸引了记者的眼球，原来，这是该案管部门每季度必做一次的“作业”，最后由检察长签发，以检委会通报的形式，让各部门传阅。在这份报告中，案管部门分别对逮捕、公诉和自侦等不同类型的案件进行基本情况分析，并提出详实而又符合实际的督查意见。

没有最好的，只有最适合的。对于案件专项督查，各区县院的做法各有各的特点。如金山区人民检察院的特色是，案管部门借用研究室的研析实力，对今年上半年20件诉判不一的案件参与论证分析，认为法院判决适用法律错误的有五件，由公诉部门向法院提出口头建议；同时，对量刑建议书存在未列明量刑情节，导致量刑建议缺乏逻辑性现象，向业务部门提出改进意见；对在收案中发现区公安分局法律文书制作不规范、文号重复使用等问题，则及时向区公安分局提出检察建议督促纠正。

立足于办案中存在的四个问题：案件总量持续高位运行，执法质量存在较大隐患；人案矛盾突出现状下办理取保候审、自侦等案件效率不高，影响执法“三个效果”；重大、复杂、敏感案件信息反馈不及时，不利于防范社会风险；内外监督缺乏及时准确的客观依据，导致监督不到位，奉贤区检察院也采取了适合本区特色的一系列措施。

奉贤区院案管部门针对不必要、不合理、不合法的诉讼拖延开展专项监督，通过实时通报、例会通报和综合通报的“三通报”制度实现检察机关办案全过程中公正与效率的有机统一。2012年1月以来，利用专项监督督促尽快审结的直诉案件达96件、二退重报案件29件。同时，为加强执法风险监控，奉贤区院案管部门充分发挥“四员作用”，即“当好风险评估‘记录员’、当好案件风险‘预报员’、当好特殊期限‘监督员’、当好异常情况‘分析员’”，仅今年就对26件重大、敏感案件进行特殊期限预警，未发生一起涉检上访事件。

不仅要对案件流程的管理把关，而且要对案件质量进行监督，管理和监督并驾齐驱，无疑是对传统案件管理的突破。而这种突破，在上海市浦东新区人民检察院目前已形成制度加以推行。

2012年6月7日，上海市浦东新区人民检察院检委会讨论通过《加强案件全程动态管理监督的办法（试行）》，着力从重点环节、重点案件和办案效率三方面入手，对案件进行监督。

“为了避免办案过程的主观性和随意性，凡业务部门遇到零口供、新类型证据研判有分歧、定性争议较大而直接影响定罪、量刑的案件，必须召开部门主任检察官联席会议进行讨论，并邀请案管督导员参加。”谈到浦东新区院原创的重点案件“必讨论”制度，张为处长有很多心得，他认为能建立这样的制度，浦东新区院案管有得天独厚的优势。

“我们处的四位督导组成员都是原来业务部门的老处长，在办案方面有很丰富的经验，在联席会议上，他们有能力对这些重点、难点案件进行分析，提出自己的见解，并将讨论记录报案管处备案。”

2012年1月，犯罪嫌疑人李某某以参加上海残疾人说唱团为由，将三名盲人诱骗至上海，逼迫他们在上海浦东等地从事卖艺乞讨。期间，三名盲人曾向李某某提出回家的要求，却遭到李的谩骂和语言威胁，三人被逼继续沿街卖艺乞讨长达半年之久，乞讨所得均由李某某支配。

案管处的督导员列席了该案的联席会议，在分析案件定性和证据时提出在胁迫手段等方面进一步补强证据的建议。该案经院检察委员会讨论，最终作出了对犯罪嫌疑人李某某以涉嫌组织残疾人乞讨罪批准逮捕的决定，有力地保障了残疾人的合法权益，维护了社会的稳定。

犯罪嫌疑人刘某被公安机关指控在去医院输液时，采用在输液中放人头发和小虫的方式，先后两次共骗取医院人民币7200元。督导员在审查公安机关提请批准逮捕书时发现，诈骗罪的起刑数额标准已由原先的4000元调整为1万元，如果认定为诈骗罪的话，该案未达到“数额较大”的标准，不构成犯罪。督导员认为，该案犯罪嫌疑人的作案手法虽具有欺诈性质，但更具有敲诈勒索罪的客观行为特点。为此，督导员及时与业务部门沟通，根据该案的事实和证据，建议以敲诈勒索罪对刘某批准逮捕。最后，业务部门采纳了督导员的建议，防止了一起“错不捕”的发生，确保了办案质量。

参谋助手作用日益显现

上海案管不仅在案件监督上成效显著，其实时掌握各类动态检察业务数据、案件监管信息的特殊性也为各级院领导决策及业务部门办案提供了充分可靠的信息来源和参考依据。可以说，案管的参谋助手作用不可小觑。

对办案工作中的数量、质量、效率指标、重点关注案件以及执法不规范等情况以通报形式定期发布，是不少区院发挥案管参谋职能的重要途径。

据记者了解，长宁区检察院案管部门于今年3月开始尝试通过案管月度通报方式来提升案管工作水平，并已初见成效。

“四个聚焦”是长宁案管独有的举措，它简洁有力地明确了月度通报内容，使案管的管理和参谋职责更易实现：在基本数据通报中聚焦领导关注的重点案件，按月进行通报。至今年8月，已通报领导关注重点案件46件102人。该院领导根据通报情况及时加强了业务指导，收到很好的成效；在预警提示通报中聚焦办案流程与重点环节，经过半年的实践，目前涉案款物均能在判决书收到或案件办结后3个工作日内作出处理，案卷归档能严格做到在案件办结后10个工作日内完成；在办案效率通报中聚焦每位承办人的具体执法情况，通报到人。这种从案到人的月度通报方式对全院检察干警的触动很大，执法办案质量和效率都有了不少的提升。2012年3月以来，自侦案件的平均办案天数缩短了近50%，诉判明显不一案件较去年同期下降达55.56%；在综合情况通报中聚焦案管建议意见的典型性和针对性，围绕案件流程管理中的问题、该区治安环境出现的突出情况和对公检法就一类案件存有意见分歧的情况等三方面提出了建议意见。

通过半年多的不断实践，长宁区院案管部门创新了“三个机制”的举措：队伍管理机制、引导提示机制、内部监管机制。

参谋助手的功效能否充分发挥建立在数据信息的精准统计分析上，从信息源的严格把关确保了案管部门工作的牢固基石。

青浦区院案管部门为加强数据分析的服务性，在院内网发布《案件管理工作专刊》，将数据分析与执法办案情况相结合，使统计分析更好地发挥参谋决策作用。

此外，青浦区院案管部门还为各业务部门、为控申信访接待准确动态地了解掌握相关案件办理情况提供查询服务，充分利用统计数据进行专题分析、调研，从而有力地促进了检察业务工作的深入开展，为领导决策提供了有珍贵价值的数据参考。据了解，今年以来就不捕率、不诉率、办案期限等及时向承办人进行预警60余次，及时发现执法办案中的薄弱环节和存在的问题。

正如一位老案管所说，“大案管”的参谋作用正日益显现，也逐渐成为领导决策、业务部门管理工作中不可或缺的一部分。

案管是内部监督，也是对外窗口

案管要管“进口”和“出口”，也要管好“窗口”。

在不少区院的案管受理中心，记者看到，为了方便查询案件办理情况，受理大厅不仅墙上悬挂着彩色流程图，而且，扫描仪、复印机、打印机和查阅电脑也一应俱全地摆放在那里供查阅者使用。一位中年人在得到案管人员耐心接待后，非常满意，盛赞检察机关推出的便民举措。

做好律师的阅卷接待工作是案管的职责之一，对此，上海市人民检察院出台的案管规定有专门的要求，并于目前在全市三级检察院都建立了律师接待室，不仅在硬件配置上跟上时代的需求，还在软环境方面建立了规范的查询、接待台账制度，用“一人一表”的方式详细记录。

“窗口”的功能是服务，服务中有“红脸”，但也要有“白脸”，因为责任在肩。

在某区院案管中心，记者有幸看见了一份“检察建议书”。这是案管人员在接待律师工作中发现某律师事务所在印章管理、使用和公函文本格式等方面存在不规范的问题后，提出的检察建议。

做好公函的检查与把关，其目的也是为了真正保障律师的合法权益。

在记者看来，还有个“物流”管理的“窗口”是这次案管改革中不容小觑的亮点，那就是“涉案物品管理”。

在《上海检察机关案件管理工作规定（试行）》中，对涉案物品管理作了明确规定：“对侦查机关随案移送涉案物品清单和本院侦查部门扣押涉案物品清单以及处理单进行管理。”

涉案物品管理的重要性在于：在案管处统一管理涉案物品前，物品的移送和处理容易随着案件的移交等因素被承办人员所忽略，待案件判决书送达后，因法院未对部分扣押物品作出合适的处置，致使部分涉案物品处于无部门接手的状态而被积压，这不仅给检察机关的物品存放造成一定的影响，在涉及到价值较大的物品时也会给涉案人员带来不必要的麻烦。

为此，浦东新区院案管处抽调专人来管理涉案物品清单，且同时管理涉案物品本身。他们为涉案物品的管理设立了专门的台账，公安移送物品及时清点入库，在案结时与起诉书对照，并每月比对库存，做到“两对照、两清理”，使得涉案物品零扣押，达到案结物清的效果，不留后遗症。

开拓创新，勇于进取，走在改革的道路上，上海120余名案管人员正在向一支具有全局视野，懂业务、会管理、能力强、作风硬的案管队伍目标迈进。