农村基础设施项目绩效审计评价指标体系研究

■江 纹 刘功滨 齐兴利

审计署《2008至2012年审计工作发展规划》指出，到2012年，各级审计机关所有的审计项目全面实行财政资金绩效审计，并基本建立起符合我国发展实际的绩效审计方法体系。时间已经过去四年多，项目绩效审计组织实施的情况究竟如何，2011年某省审计机关就此进行了专题调研，结果表明:全省各级审计机关开展绩效审计的项目只占审计总项目的12%，这其中真正意义上的绩效审计更少，而绩效审计评价除少数省级外资审计项目外，几乎没有启动。

项目绩效审计工作并没有如期实质性全面开展的主要原因之一是，审计缺乏公认而且具有可操作性的评价指标体系，因而难以对资金的使用绩效进行准确的界定和评价。

有效测算和评估政府支出效益，充分发挥农村基础设施建设项目绩效，迫切需要建立一套实用且可操作的绩效审计评价指标体系。本文尝试针对不同农村项目和审计环境的特点，着力于构建审计评价模型，设计定性、定量评价指标和评价标准，寻求可操作性强的评价方法等绩效审计评价指标体系的研究，以期破解影响与制约农村基础设施建设项目绩效审计发展的“瓶颈”问题。

一、绩效审计评价模型的构建

农村基础设施建设项目绩效审计的目标，是为了促进建设项目资金的合理、有效使用，通过绩效审计，加强对权力的制约和监督，促进项目后续运营达到预期的效果。围绕这一目标，评价模型的构建一要以可行、实用、灵活为指导，二要以法定的评价依据为原则，三要以项目特点和结果导向为重点。

绩效审计评价模型由评价主体、客体、目标、指标、标准、方法、结果等七个要素构成，但关键的要素只有三个:评价指标、评价标准和评价方法。评价指标是指对什么(内容或对象)进行评价，它是评价模型构建的基础;评价标准是指对评价指标如何进行评价，即具体评价行为的尺度;评价方法是对评价指标和评价标准的整合，是主客观相结合的过程，是逻辑推理和事实论证相结合的过程，是审计评价成败的核心要素。评价模型如图:

图1 农村基础设施建设项目绩效审计评价模型

评价主体(政府审计部门)对评价客体(农村基础设施建设项目)的政策相关性、效率性、效果性、可持续性、合规性、安全性(绩效评价目标)进行评价，衡量评价标准，运用一定的评价方法，最终得到评价结果(评价报告)。

二、评价指标及评价标准

本指标体系包括政策目标相关性、效率性、效果性、可持续性、合规性、安全性六类一级指标，六大类项目下设二级指标，二级指标项下分设三级指标。三级指标采用定性与定量相结合的方式，细化设置不同的评价打分标准(见表1)。

(一)相关性(10分)

此项为定性指标，审计人员可根据座谈和问卷调查结果，结合专家意见分析判断评分。

1.国家政策相关性(占比60%)。依据项目申请目标和实施内容对比相关程度，如与国家五年发展规划，与国家产业发展政策和区域政策的相关程度。

2.地方需求相关性(占比40%)。依据项目申请目标和实施内容对比相关程度，如与地方发展规划，与地方政府部门决策，与当地经济社会实际需求等的相关程度。

(二)效率性(15分)

1.项目执行效率(占比50%)

一是立项审批。包括项目审批效率和立项目标合理性两个指标。项目审批效率=项目审批时间周期/平均审批周期(或项目政策要求的周期)。项目审批效率设定4个计分档次:在规定时间或平均审批周期内、超过规定时间或1个平均周期6个月以上1年以内、超过规定时间或1个平均周期1年以上2年以内、超过规定时间或1个平均审批周期2年以上。立项目标合理性，一般评价项目设立的必要性和可行性，评价项目设立和申报过程是否合规、有效，评价项目目标是否科学、明确。立项目标合理性的分值可根据专家组评定意见，分别设定评分标准。

二是施工管理。包括公开招投标率、项目建设期、工程建设进度、项目竣工验收效率四个指标。公开招投标率=实施公开招投标单项工程/规定应公开招投标单项工程金额×100%，项目提前(延期)完成时间=(项目计划竣工日期-计划开工日期)-(项目实际竣工日期-实际开工日期)，项目提前或延期完成时间按大于或等于0、小于0两个档次分别评分;工程建设进度=项目实际建设周期/项目计划建设周期，实际建设周期指项目开工到竣工验收的时间，对于环境规划、能力建设等不涉及建设的项目，可将实际实施周期视为实际建设周期;项目竣工验收效率=项目完工运行到实际竣工验收的时间/国家规定的竣工验收时限。

表1 农村基础设施建设项目绩效审计评价指标与评价标准

三是投资保障。包括配套资金到位率、项目概算调整效率两个指标。项目配套资金到位率=配套资金实际到位总额/计划配套资金总额(不涉及配套资金项目不适用该指标)。根据配套资金是否按要求及时足额到位，按已到位配套资金90%以上、90% ～70%、70% ～50%、50%以下分别评分。项目概算调整效率=追加或减少项目概算金额/原项目概算总额×100%。一般按调增或调减5%以内、5% ～10%、10% ～15%、15%以上分别评分计算效率。

四是物资设备采购。包括物资设备采购性价比、采购物资设备到位率、采购物资设备验收合格率等指标。物资设备采购性价比=设备采购价格/同期同型号同等质量的设备价格，采购物资设备到位率=按时到位物资设备金额/采购设备总金额×100%，采购设备验收合格率=质量验收合格设备/采购设备验收总金额×100%。

2.项目运营效率(占比50%)

一是债务偿还。包括贷款本息拖欠率、项目到期债务垫付率、贷款偿债准备金制度建立与实施情况等指标。贷款本息拖欠率=到期拖欠贷款本息金额/到期应还贷款本息金额×100%，一般按按时或提前足额偿还、拖欠率15%以内、拖欠率15% ～30%、拖欠率30%以上分别评分计算效率;项目到期债务垫付率=到期债务由货款担保方(如财政部门等)垫付总额/到期已偿还债务总额×100%，一般按无到期债务垫付金额发生、债务垫付5%以内、5% ～10%、10%以上分别评分计算效率;贷款偿债准备金制度可按已建立并已实施、已建立未完全实施、未建立等情形评分。

二是资金运用。包括项目营运资金周转率、流动比率、项目资产负债率等指标。项目营运资金周转率=项目年销售收入净额/(平均流动资产-平均流动负债)×100%，流动比率=项目流动资产总额/流动负债总额×100%，项目资产负债率=项目负债总额/资产总额×100%，上述三个指标均按比率高低评分。

三是设备利用。包括项目设备使用率、项目设备闲置率等指标。项目设备使用率=设备实际的平均每年良好运行时间/设备设计的平均每年良好运行的时间×100%，一般按使用效率85%以上、85% ～60%、60% ～40%、40%以下评分计算效率;项目设备闲置率=闲置设备总金额/项目全部设备总金额×100%，一般按设备闲置率5%以内、5% ～10%、10% ～15%、15%以上评分计算效率，设备闲置主要指闲置6个月以上的设备。

(三)效果性(35分)

1.目标预期效果(占比60%)

一是建设目标实现程度。包括经济建设指标、技术建设指标、项目竣工验收合格率、项目实际投资成本率等指标。经济建设指标以批复的行业项目可研和评估报告中确定的预期经济建设目标为准，按完成情况对比分析。这里可再细化为核心目标实现率 (实际核心目标完成程度/核心目标计划数×100%)、预期经济目标实现率(实际经济目标完成程度/经济目标计划数×100%)，均可按两项比率大于等于95%、95%～90%、90%～85%、85%以下分别评分。技术建设指标以批复的行业项目可研和评估报告中确定的预期技术建设目标为准，考虑国家有关农业行业相关标准，按完成情况对比分析。这里可再细化为土建工程完工率 (已完工土建工程金额/概算土建工程总额×100%)、设备验收合格率(验收合格设备投资金额/概算的项目投资总额×100%)、项目投产率 (投产子项目投资金额/概算的项目投资总额×100%)、农业行业标准达标率，前3项比率均可按大于等于95%、95% ～90%、90% ～85%、85%以下分别评分，农业行业标准达标率按国家标准分析确定评分方法。项目竣工验收合格率=质量验收合格子项目/质量验收全部子项目总额×100%，按大于等于95%、95% ～90%、90% ～85%、85%以下分别评分。项目实际投资成本率=项目实际投资总额/预算投资总额×100%，按该比率等于100%、100% ～105%、105% ～115%、115%以上分别评分。

二是运营目标实现程度。包括经济运营指标、技术运营指标、项目运行时间、项目实际运行成本率等指标。经济运营指标以批复的行业项目可研和评估报告中确定的预期经济运营目标为准，按完成情况对比分析。这里可再细化为经济报酬率 (按评估报告中经济报酬率指标的计算方法复算)、项目区人均收入提高率(项目实施后项目区实际人均收入/项目施行前项目区人均收入×100%)，均根据专家组评定意见评分。技术运营指标以批复的行业项目可研和评估报告中确定的预期技术运营目标为准，按完成情况对比分析。这里可再细化为项目达标(产)率(实际达标(产)能力/计划达标(产)能力×100%)、产出提高率(总产或单产)(实际产出数/计划产出数×100%)，两项比率均按100%以上、100% ～90%、90% ～80%、80%以下分别评分。项目提前(延期)运行情况=实际开始运行日期-原定开始运行日期，按小于等于0、比计划推迟1年内、推迟1年以上、项目建成后没有投入运行等情形分别评分。项目实际运行成本率=项目实际日常运行成本/可研报告中预计的运行成本×100%，按小于等于100%、100% ～105%、105% ～115%、115%以上分别评分。

2.经济效果(占比10%)

经济效果主要评价项目的收益，评价指标有:按评估报告中财务内部收益率指标的计算方法复算的财务内部报酬率、财务内部收益率达标率 (项目实际财务内部收益率/预算财务内部收益率×100%)、税后利润达标率(实际税后利润/预算税后利润×100%)。财务内部报酬率按专家组评定意见评分，财务内部收益率达标率和税后利润达标率均可按大于等于80%、50%～80%、0% ～50%、小于0分别评分。

3.社会效果(占比20%)

一是公益效应。包括贫困率变化情况、改善人民生活质量等指标。贫困率变化情况根据统计数据分析判断后评分，改善人民生活质量如医疗卫生、交通运输、教育水平以及其他公共领域方面，根据民意调查结果分析评分。

二是扶助效应。包括项目实施后是否促进了当地贫困人口收入的增加、项目新增直接就业人数。人均收入增加率=(项目区人均收入-非项目区人均收入)/非项目区人均收入×100%，根据民意调查结果分析评分;项目新增的直接就业人数根据统计分析数据评分。

三是扩散效应。包括项目在技术和管理方法的示范作用得以宣传推广、项目成功经验被采用和扩散、项目对当地经济社会发展和环境产生的正面或负面影响、项目建设对农业产业结构调整起了积极作用。前3项根据民意调查结果分析评分，后1项根据地区统计分析数据和专家意见评分。

4.环境效果(占比10%)

环境效果主要评价项目实施对环境保护的影响。评价指标有:项目在污水处理、废弃物减排处理、噪音降低等方面的效果，根据民意调查结果分析评分;项目在有害气体减排处理，项目在节能减排指标落实方面的效果，根据有关职能部门的统计数据分析判断评分。

(四)可持续性(15分)

1.技术与管理可持续性 (占比40%)。主要评价项目的技术与管理能力，包括项目制度建设、设备稳定运行状况、项目单位生产技术适应能力、项目单位管理水平适应能力等指标。项目制度建设根据项目是否推动了国家、部门或地方等相关管理制度 (法律法规等)的改进，项目是否促进了本单位相关管理制度的形成和改善，按是否促进推动，效果如何等情形评分;设备稳定运行状况按稳定运行好坏、故障率高低、设备停止运行等情形评分;项目单位生产技术适应能力和管理水平适应能力均按完全能满足、基本满足、部分满足、不能满足项目运行的需要评分。

2.财务可持续性 (占比60%)。主要评价项目的财务能力，分经营性项目和公益性项目。经营性项目评价指标分为实际财务内部收益率和税后利润达标率，参照“运营目标实现程度”评价内容;公益性项目通过公益性项目抵补率 (包括政府补贴在内的公益性项目收入/项目日常运行成本×100%)指标来评价，一般按能够完全抵补、抵补75%以上、50% ～70%、50%以下分别评分计算可持续性。

(五)合规性(20分)

1.审计查处问题(占比70%)

一是违法违规问题，包括违法违规问题和资金额、违法违规资金率、移交大要案个数和涉及人数等指标。违法违规问题和资金额按审计当年查处违法违规问题和损失浪费、移交大要案列示(含财政、纪检等部门查出的)，按无、有1项、有2项、3项以上分别评分;违法违规资金率=当年查处违法违规问题资金总额/当年审计抽查项目资金总额×100%，按该比率的0、5%以内、5% ～10%、10%以上分别评分计算合规度，如有移交大要案的问题资金，该比率还可以调小;移交大要案个数和涉及人数，只按有或无来评分。

二是管理不规范问题，包括管理不规范问题资金额、管理不规范问题资金率等指标。管理不规范问题资金额按审计当年查处问题列示 (含财政、纪检等部门查出的)，按无、有1项、有2项、3项以上分别评分;管理不规范问题资金率=当年查处管理不规范问题资金总额/当年审计抽查项目资金总额×100%，按该比率的0、10%以内、10% ～20%、20%以上分别评分。

2.整改落实(占比30%)

主要通过整改落实率 (已整改查处问题资金总额/审计查处问题资金总额×100%)评价项目存在问题的整改落实情况，按已整改落实95%以上、95%～80%、80%～60%、60%以下，结合涉及违法违规和大要案人员是否依法处理、审计罚款是否已收缴入库等综合评分。

(六)安全性(5分)

此项为定性指标，所有指标均由专家按有无正面或负面影响及影响程度评分。

1.国家经济安全性(占比50%)。一是财政安全，主要评价项目债务和项目实施对财政风险的影响程度;二是金融安全，主要评价项目债务和项目实施对金融风险的影响程度。

2.当地社会安全性(占比50%)。一是民生安全，主要评价项目实施对就业、分配、社保、社会稳定等的影响程度;二是环境安全，主要评价项目对自然、生态环境的影响程度;三是信息安全，主要评价项目对国家信息与商业信息安全的影响程度。

三、评价方法

农村基础设施建设项目内容广泛，各项目差别较大，侧重点不同，各主管部门的标准化和绩效口径更是复杂多样，审计人员在绩效审计评价时应针对不同的建设项目，选择重点的行业标准进行实现率的对比分析，将其结果纳入效果类的目标预期效果项下进行评价打分。本文简要介绍农村基础设施建设项目绩效审计可操作的评价方法。

项目绩效评价总分=∑各类评价项目分值×各类评价项目权重

各类评价项目分值=∑一级指标分值×一级指标权重

一级指标分值为二、三级各项指标各项分值的算术平均值。如果指标不适用(N/A)，则不进行评价，不参与计算。绩效评价等级应按项目最终评价总得分，分为4个等级(满分是3分)，具体如下:

A—优秀 分值区间P≥2.7分

B—良好 分值区间2.25≤P＜2.7

C—中等 分值区间1.5≤P＜2.25

D—差 分值区间P＜1.5

在评价时，需要注意以下几点:一是农业项目绩效评价一级或二、三级指标按3分、2分、1分、0分四档评分，部分指标按3分、2分(或1分)和0分三档评分;二是效果性、合规性、安全性的部分指标(如扩散效应、环境效果、审计查出问题和整改落实、财政安全)评价，根据农业项目实施所带来的正面或负面影响程度及查出问题的整改落实情况进行加分或减分。现实的农业项目具有正面示范和扩散效应，或对当地经济、社会、环境、财政安全产生正面影响的，或无审计查处问题及整改落实全部到位酌情加分，最高加3分。没有示范和扩散效应，或对当地经济、社会、环境影响中性的不加分;对本地区经济、社会、环境产生负面影响，或在审计检查中发现问题的，或整改落实不到位酌情减分，最高减3分。

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