地方政府公共支出绩效管理研究

■刘 斌 张奇林

目前，我国正处于经济高速发展的阶段，但是公共资源相对短缺的状况尚未得到有效改善，特别是社会公众对公共支出具体支出结构、去向以及使用效果等产生了质疑，其必然要求对地方政府各部门的公共支出进行绩效管理，避免公共资源的浪费，提高政府部门管理水平和公共财政资金使用效益，促进社会主义经济健康发展。从理论上看，公共财政支出是一种能与当前我国市场经济相适应的财政管理体制，是为社会公众提供公共产品与公共服务的政府分配行为;从实践上看，其更关注的是如何满足社会公众对公共产品的需要，弥补“市场失灵”缺陷。因此，如何加强社会公众对公共支出的监督、提高地方政府的公信度和公共支出绩效，已经成为社会公众和理论界关注的热点。

一、地方政府公共支出的现状

从1949年新中国成立以来，在计划经济的基础上，我国地方政府从宏观和微观角度上都延续着对整体社会经济事务的包揽状态，从而压制了社会生产和经济发展的活跃细胞。随着市场经济体制的逐步建立和新公共管理理论的引入，我国地方政府职能已经发生了重大变化，地方政府的职能重点已然转移到宏观管理，如政策导向、统筹规划、组织协调等;地方政府的行政服务核心也已经转移到城乡社会保障体系、社区服务系统，从直接管理转变为间接管理。

随着地方政府职能的转型，我国财政体制也必然从“建设性财政”、“经营性财政”转向公共财政模式。一般情况下，公共财政体制是由公共财政收入和公共财政支出构成。公共财政收入是由税收收入(由流转税、关税和所得税组成)和非税收入(如专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资源有偿使用收入等)两部分构成。数据显示:2010年我国公共财政收入中，税收收入73 210.79亿元，占全国公共财政收入的88.1%，非税收入9 890.72亿元，占全国公共财政收入的11.9%。公共支出是指政府为了完成其职能，为满足社会公众需求提供公共服务所支付的财政资金，主要使用在教育、医疗卫生、社会保障和就业、一般公共服务等23类项目中的支付。2010年全国财政支出89 874.16亿元，比2009年增加13 574.23亿元，增长17.8%。其中，中央本级支出15 989.73亿元，占全国财政支出的17.8%;地方财政支出73 884.43亿元，占全国财政支出的82.2%。以上数据显示，2010年我国财政支出远远大于公共财政收入，其中地方政府公共支出，将对社会公众的经济生活的规模、深度产生重大影响。所以，社会公众更加关注有限的财政资金一旦集中到地方政府手中，是如何合理有效地使用，如何显示出使用效果的。

二、地方政府公共支出绩效管理存在的主要问题

2001年，湖北省恩施市率先进行了公共支出绩效管理改革试点工作，从而带动了全国各地政府绩效化改革运动。公共支出绩效管理改革不仅给各地政治、经济和社会生活带来了一场“静悄悄的革命”，而且也提高了地方政府为社会公共公众提供公共服务的综合能力。但是，由于地域差异、人们价值观念落后和立法不规范等因素，地方政府绩效化改革过程中暴露出不少公共支出绩效管理方面的问题。

(一)缺乏针对公共支出绩效管理的相关法规制度

从中西方研究的理论上看，公共支出绩效管理和各项法律规范都是紧密相连、密不可分的，并且产生两种基本的互动模式:一是先立法，后改革;二是先改革，后立法。不管地方政府采用何种途径，都需要通过法律规范来约束公共支出绩效管理。

2011年，我国财政部颁布了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，该办法针对各级财政部门和预算部门的不同情况设定了不同的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。但是，该暂行办法只是针对项目绩效评价，对于如何在公共服务领域中选择项目、重点注意哪些问题以及预算执行有没有达到预期效果的问责制度等方面，都还未明确规定。从法律上讲，缺乏确定公共支出绩效的权威性，使得地方政府官员只知热衷于地方形象工程、政绩工程建设，而没有将为社会公众服务作为公共支出的重心，使得大量公共财政资源支付后无效果、不经济。

(二)价值观念的转换缓慢

地方政府的工作中心在于向社会公众提供服务时的高效，但是由于各部门和社会公众的价值观念转换缓慢，没有及时跟上转变，影响了绩效管理工作的效能。

1.信息的公开透明没有得到有效的执行。地方政府公共支出信息对社会公众的公开与透明，就是要将政府活动置于社会公众的监督之下。在传统模式中，地方政府各部门与社会公众之间存在“委托——代理”关系，但是由于地方政府“官本位”、“政府本位”的价值观的存在，其不仅忽视了社会公众的利益与需求，而且现有公共支出的使用结果都存在着严重的信息不对称问题。在绩效执行过程中，地方政府过度重视上级领导的意愿而忽视了社会公众的满意度，社会公众的知情权和话语权没有得到很好的应用。

2.社会公众参与和监管公共支出活动的积极性有待提高。长期以来，我国政府编制预算过程缺乏立法机关和社会公众的参与。每年的政府预算的编制都是在上年度的基础上，采用“滚动预算”的方法编制，其数据来源和解释只有财政部门人员才能“心中有数”，其他部门和社会公众很少参与。除个别性主要项目需要各级人员和审计机关开展绩效评估外，多数绩效评估活动还是由地方政府内部来统计实施，这样就降低了公共支出活动的透明度。

(三)绩效指标设置不合理

公共支出“绩效”就是要摒弃地方政府公共支出中的低效率性、无效果和不经济性的事项。社会公众密切关心地方政府是否把公共支出“实在”用于为社会公众的服务中，对社会公众提供的服务所花费资金状况能否达到执行标准，以及地方政府对该支出的评价支出效果都需要有明确的指标。因此，需要制定以产出和结果为导向的一整套绩效指标评价体系，涵盖预算、实施、评价等阶段，促使地方政府树立“成本——效益”观念、关注产出和结果，反映社会公众的意愿，使地方政府的公共支出能真正为社会公众办实事、办好事。为此，目前我国地方政府对建立公共支出绩效指标体系的工作还在不断探索和修正中。

2004年7月，我国人事部的《中国政府绩效评估研究》课题组专家在深入研究和论证、分析的基础上，建立了一套指标体系，具体见表1。

表1 政府绩效指标体系

这套指标体系虽然为地方政府开展绩效活动提供了一定的评估参考依据，但是在实践和应用过程中也出现了一些不合理、不完善的地方。一是指标体系过度注重经济指标、定性指标和主观指标，而忽视了民生指标、社会指标、定量指标和客观性指标，从而导致了部分地方政府为了“政绩”，故意虚报指标或做假数据，使各项指标系数脱离地方实际工作状态;二是公共支出项目涉及面较广，但不同的项目可以有不同的衡量方法，如教育支出就不能单纯的用直观的经济指标来衡量，还要考虑其社会效益;三是不同地区的发展会影响绩效指标的使用。我国地域广阔，经济发展区域有所不同，相似公共支出在不同地区有不同的绩效标准，即使是同一地区由于不同时期的发展，其绩效参考价值指标也会发生弱化或退后，很难比较。

(四)地方政府部门设置和监督尚需完善

消除地方政府公共支出信息的不对称性，是地方政府依法行政、取信于民的重要举措，也是确保公共支出经济性、效率性和效益性的前提条件。地方政府公共支出活动不仅要处于社会公众的监督之下，而且还要对公共支出的预算编制质量进行全面负责。目前，从我国地方政府公共支出的预算编制和部门设置情况来看，各级预算管理部门只能在编制好的预算基础上进行局部调整、汇总和编制，没有很好地集中不同部门的职能，基础信息一般只能由各业务部门独立承担和汇总。但是，由于时间和精力有限，地方政府的各预算管理部门和业务部门均不能对资金的分配、管理和监督集中过多的精力，使其审核和监督还是流于“形式”。

三、改进地方政府公共支出绩效管理的对策

随着各国对环境污染问题的重视，绩效的含义已经在效果性 (Efficient)、经济性 (Economy)和效率性(Efficiency)(即简称“3E”)的基础上增加了环境性(Environment)和公平性(Equity)内容(即简称“5E”)。而新经济环境下的地方政府公共支出绩效管理，是一项复杂的系统工程，不仅要考虑完善绩效管理体系，还要考虑如何让公共支出符合“5E”规定和社会公众需求。

(一)建立健全绩效管理的法律和制度

1977年加拿大财政委员会和加拿大审计公署颁布和实施了《绩效评价政策》，针对政府开支、人事管理和公共部门的3E性等开展监督和评价;1982年英国的《财政管理新方案》要求部门绩效评价由各部门自行完成，其他部门提供监督;1993年美国颁布了《政府绩效与结果法案》来规范地方政府绩效管理活动，其法案要求各政府部门设定年度绩效规划，并对政府财政投入的绩效目标进行年度绩效考评。

目前，我国地方政府对公共支出实施绩效管理，法律依据和制度都不完备，导致地方政府不能“有的放矢”进行绩效管理。因此，应借鉴各国经验，从立法层次上树立公共支出绩效管理的权威性，任何地方政府公共服务部门在进行绩效管理和绩效评价与改进时，不受上级机构和其他部门、个人的干扰和影响。在绩效管理的法律制度中，不仅要规范工作制度、各级项目绩效评价以及预算执行是否达到预期效果的评价，更重要的是对地方政府中各部门没有达到预期效果的，要有“问责”制度的详细规定，以确保整个绩效管理工作在法律制度化框架内运行。

(二)建立具有“标准化”和“个性”的公共支出绩效管理指标体系

2002年，美国政府针对各行政机关和部门提出了“通用”、“标准化”的绩效指标，为五个跨部门的政府职能开发了统一的评价指标或标准化衡量尺度。我国地方政府的公共支出，除了要兼顾社会公众对社会必需品的要求，还要评估地方政府公共支出的效果性、效率性和经济性。

我国地方政府在建立公共支出绩效管理指标体系时，除了建立一套“标准化”指标体系，还要考虑建立不同层次的“个性”化指标体系，如适用于性质和业务相似的某几个或某个部门的“个性”化指标，“个性”化指标外部可比性低，只能通过内部纵向比较进行评价。

标准化指标体系应该包括以下方面:一是宏观效益指标，如政府部门为社会经济活动提供服务的数量和质量、政府管理目标的实现情况、财政政策的公平程度、政府管理效益、政府管理社会的效果;二是微观效益指标，如产出质量指标、公共部门行为合理化水平指标、公共部门机关效能指标。标准化指标体系既可以外部横向比较，也可以内部纵向比较。因此，根据“个性”指标和“标准化”指标特点，建立符合我国地方政府公共支出的绩效指标体系。(见表2)

表2 地方政府公共支出绩效指标体系

(三)转变价值观念，规范公共支出绩效审计

除了地方政府认清自身和社会公众的“委托——代理”关系外，社会公众还要委托独立的财政审计机构对公共支出的效果和效益，以及政府公共支出信息的真实性进行监督。因此，财政审计机构除了保证独立性外，还要做到以下几点:

一是合理选择绩效审计项目。任何国家的审计资源都是有限的，公共支出绩效审计过程中先要选择具有代表性、重要性的审计项目。二是明确绩效审计目标。强调地方政府公共资源配置和利用上的经济性、效率性和效果性，如公共财政资金投入的经济性、公共财政资金产出的效果性、公共资源利用的合理性、环境效益、生态效益等。三是确保审计内容的完整性。如公共支出项目决策的可行性评价、政府的行政效率性及公共项目、政策实施的有效性。四是适当选取绩效审计方法，如成本效益分析法、最低费用选择法、财务分析法、方案比较法等。每种方法的选择和使用都要根据具体情况来进行，主要目标是达到能客观评价被审项目公共资源使用的效果性、效率性、经济性，反映公共支出绩效管理体制中的缺陷与漏洞。

(四)建立紧密的公共支出绩效管理机制

地方政府的公共支出绩效管理，除了有效的公共绩效评价指标外，还需要一整套紧密的公共支出绩效管理机制，从准备阶段、实施阶段、报告和总结阶段、应用阶段来完善公共支出绩效管理，建立“谁拨款、谁评价;谁用款，谁对支出绩效负责”的管理机制。在准备阶段，要明确绩效评价的对象和目标，是业务部门还是管理部门，是义务教育专项支出还是科技信息专项支出。根据不同的评价目标，成立评价组织和机构，制定相关的评价方案，并对不同部门下达绩效评价通知书。实施阶段是关键的步骤，如要处于“超然”独立评价状态就必须委托相关的中介，如外部会计事务所等，否则就要成立内部实施机构，采用细化的现场和非现场实施方案。在报告和总结阶段，收集实施阶段各专家的意见，形成绩效评价结论，撰写绩效评价报告，并建立评价档案，上报主管部门备案，并对社会公众公开信息和结果，以备监督。在应用阶段，评价信息要充分发挥作用，要将本年度的绩效考核意见和上年度进行比较，指出进步的方向，同时也作为下一年度公共支出的依据。

随着经济的发展、地方政府建设的深入推进和社会公众参与意识的加强，地方政府公共支出绩效管理，将在原有基础上有针对性的小范围调整，逐渐转变为政府公共支出的大绩效观念。

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