社区养老机构发展中的问题及对策研究——南京市栖霞区养老机构调查

孙迎春

社区养老机构发展中的问题及对策研究
——南京市栖霞区养老机构调查

孙迎春

结合对南京市栖霞区养老机构情况的调查，分析了机构养老存在的问题。对促进我国养老机构的发展及完善我国养老机构的发展及完善我国养老服务体系提出了建议。

养老服务；养老机构；调查；栖霞区

2006年2月，国务院办公厅转发的《关于加快发展养老服务业的意见》明确指出：“发展养老服务业要按照政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则，逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系。”在老龄化日益加剧的背景下，机构养老发挥着重要作用。

一、机构养老的地位与作用

发达的资本主义国家在解决人口老龄化问题特别是老年人照料问题时，由于经济实力雄厚，大多采取集中供养的方式，建立敬老院、老年公寓、护理院和托老所等，把那些在家生活有困难的老年人集中起来进行统一照料。但随着人口老龄化的不断加剧，机构养老的弊端不断显现。因此，一些发达的资本主义国家又提出了“回归家庭”的口号，实质是提倡一种“居家养老和社区服务”相结合的社会化养老方式。

我国随着社会经济的发展，家庭规模核心化、“四二一”家庭增多、空巢家庭显著增加，家庭养老的传统观念受到强烈冲击，家庭养老功能逐步淡化和弱化。目前，我国的社会养老保障制度还不够完善。与西方发达国家相比，我国是“发展中国家的经济发展水平，发达国家的人口老龄化程度”，养老问题是我国21世纪必须面对的一个严峻挑战。居家养老作为一种适应中国现阶段社会经济发展水平的现实选择，已成为我国政府大力提倡的养老方式。

由机构养老到居家养老的转变，不但是一个重大的社会福利政策的调整，也是一种社会服务模式的转移。但是，居家养老的推行并不意味着机构养老模式的退出，相反，它将作为居家养老服务的补充性资源，让居家养老走上更加专业化、更加成熟的道路。在老龄化日益严重的背景下，机构养老是养老服务体系中不可或缺的重要补充力量。

二、栖霞区的机构养老状况

我们对南京市栖霞区的养老机构进行了实地调查。主要调查了解了该区8个养老机构的基础设施状况、服务内容和标准、工作人员构成情况和机构运营现状。这8个养老机构是：迈皋桥街道的南京华电金色家园老年公寓、南京万寿护养院和南京颐和老年康复护理中心，栖霞街道的南京瑞龙老人护理院、南京悦园老年公寓，仙林街道的南京雁鸣山庄老年公寓，马群街道的南京马群街道敬老院，尧化街道的南京尧化办事处养老院。其中，2所为公办养老院，6所为民办养老院。

（一）机构规模及基础设施状况

这些养老机构，占地面积在450~5000 m2不等，拥有的床位数以及入住老人的数量同机构的规模成正比。平均床位数为111张，最少的24张，最多的有340张。有3所带有医疗康复服务的养老机构的床位数，分别为140张、165张和340张。在这些机构中，最多入住了140多名老人，最少入住了11位老人（该机构于2011年6月成立）。8家养老机构共计接收老年人395位，平均每家养老院大约接收50名老年人。

不同养老院入住的老人年龄分布趋于一致，以70-90岁老人为主（见表1）。带有医疗康复服务的养老院如南京悦园老年公寓，80岁以上高龄老人居多。

民办养老机构是我国养老服务体系的重要组成部分。2000年以来，国家面向民间养老服务机构出台了一系列优惠政策，鼓励其专门为老年人提供生活料理、护理康复、临终关怀等多方面服务。这使得民办养老机构自2000年开始迅速发展，数量大增。在调查的8家养老机构中，除尧化办事处养老院成立于上世纪90年代以外，其余均成立于2001年之后。

表1 养老机构入住老年人年龄分布情况

养老院的基础设施状况直接影响到老年人的生活质量。设施越齐全，则提供服务的范围越广，提供服务的质量越高。值班室、活动室和餐厅作为基本必需设施，在所调查机构中已达到全覆盖。其次，拥有医疗康复室和公共卫生间的比例相对较高，拥有健身房、图书阅览室、花园和会客室的机构相对较少。可见，目前的养老机构还是以基本的生活照料为主，而身体恢复、精神文化方面的服务较为匮乏，相应的设施还不完善。

表2 养老机构的基本设施情况

老年人住房中的生活设施，要考虑到老年人多方面的需求，营造充满生机的生活空间。老人住房中的生活设施越是完善，入住老人的生活质量就越有保障。调查发现，电视机、空调、衣柜等生活必需品已全部覆盖到位。同时，电扇和紧急呼叫器也达到了基本覆盖。具备电话和轮椅配置的机构数量较少，多数机构都是让有需要的老人自带这两样东西。

（二）机构服务内容及收费标准

机构养老最直接的作用就是为老年人提供生活照料等服务，而服务质量的高低、服务内容的完善与否是衡量一家养老机构服务水平的最主要标准。所调查的8家养老机构，均能够提供基本的日常生活照料服务，而文化娱乐方面则相对匮乏，多数机构没有定期开展文化娱乐活动的惯例，零星的一些文体活动还是依靠外来志愿者的介入。有4家养老机构带有医疗康复服务，接收的老年人范围相对较广。一般的养老机构只接收能自理的或者半自理的老人，不能自理的老人被拒之门外。

表3 养老机构老人住房中的生活设施配置

收费标准方面，根据老人的健康状况、入住房间的标准不同而有所差异。除一所公办敬老院免费接收三无老人以外，其余养老机构的收费标准在1000~3600元不等。一般只提供基本的日常生活照料的机构收费相对较低，为1000~1500元；在此基础上，还提供基本的医疗护理服务的，收费标准有所提高；有专业的医疗保健、系统的康复护理服务的，收费则相对较高，在3000元以上（如颐和老年康复护理中心）。收费标准一般根据入住房间类型、需要照顾的等级、享受的基本服务设施情况等来确定。

表4 南京悦园老年公寓收费标准 （单位：元）

（三）机构工作人员构成情况

养老机构工作人员的素质在一定程度上影响着服务的质量。调查发现，养老机构工作人员的构成有如下一些特点：

（1）护工年龄结构偏大、学历层次普遍偏低。8家养老机构所雇护工的平均年龄在40岁以上。他们大多是从社会上招聘来的，以下岗工人和外地务工人员为主，学历层次偏低。这些人员大多数属于半路出家，简单培训后就上岗，对一些专业的护养知识并不了解，整体素质不高。

（2）护工的性别比例严重失衡，以女性为主。8家养老机构的护工总人数为76人，其中男性仅有16人。护理工作的特性决定了女性护工居多，但男性护工在体力等方面有优势，对于一些生活自理能力差的老年人特别是男性老年人而言，更需要男性护工的护理。

（3）护工工作量大，服务质量难以保证。护理工作随着入住老人数量的增加而加重，护工的人数也应随着入住老人数量的增减而相应增减。调查显示，多数养老机构护工严重短缺，平均一名护工要照料五六位老人。一名护工最少要负责2位老人的生活照料，最多的要负责11位老人。护工任务的繁重直接影响到老年人享受服务的时间和质量。

（4）具有专业素质的医务人员较少。有4家养老机构带有医疗保健、康复服务性质的服务，分别为南京颐和老年康复护理中心、南京瑞龙老人护理院、南京悦园老年公寓、南京万寿护养院，也只有这4家机构拥有医务人员队伍。

表5 养老机构工作人员构成

（四）养老机构运营现状

养老机构的运营状况直接关系到机构的生存与发展。如何平衡养老院收支，维持机构可持续发展是政府和养老机构都应重视的问题。在同养老机构负责人的访谈中，我们感受到民办养老机构的运营压力普遍较大，机构目前面临的主要问题是资金短缺。民营养老机构主要依靠收取住宿费用维持运营，有的养老院经营至今仍处于亏损状态。相应的政策支持力度不够。

三、推进机构养老发展的对策思考

（一）政府要发挥支撑作用

国家是推进养老机构发展的重要力量。在机构养老服务方面，政府应发挥支撑作用，这样才能确保机构养老健康有序运行。

贯彻执行《关于加快发展养老服务业的意见》，逐步建立和完善以机构养老为补充的养老服务体系。应该把机构养老纳入当地的社区建设、经济建设与发展的总体规划中，加大帮扶力度。贯彻“以人为本”的服务理念，有效推进机构养老服务事业的发展。

目前机构养老存在资金不足、资金来源匮乏、投入数量不足和使用不到位等问题，从而导致养老机构基础设施不完善、医疗设备不健全、服务人员短缺、服务质量不高，运行效率低等现象，限制了养老机构的发展。因此，应加大政府对机构养老的投入力度，出台相应扶持政策，整合和吸纳多种社会资源，拓宽机构养老的资金来源渠道，促进养老机构投资多元化，帮助养老机构建立稳定、可持续的资金来源和保障机制。国家民政部门要支持建设老年社会福利院、敬老院、光荣院等民营养老院等。这些机构可以把需要照顾的老年人集中在一起生活，提供优雅的生活环境、合理的膳食、周到的医护服务和多种文化娱乐设施，为老年人提供不同需求级别的养老服务［1］。

（二）加强机构养老服务队伍建设

养老服务人员的素质直接关系着养老机构服务质量的高低和老年人的满意度，对养老机构的长远发展有着至关重要的影响。目前机构养老服务队伍存在人员年龄结构偏大、文化水平偏低、流动性大、人员短缺、服务质量不高等问题，不利于养老机构长效化管理和稳定发展。要加强养老服务专业队伍建设，提高工作人员素质。应该积极引进和吸纳具有专业知识和技能的服务人员，定期对服务人员进行专业化、系统化的培训，强化各类资格培训、等级培训，完善考核与管理制度，建立持证上岗制度。不断提升培训的针对性、有效性和适用性。除职业技能外，还应注重提高工作人员的个人品德修养，建立真诚的服务理念，端正服务态度，激发服务热情，给予老人切实的人文关怀，让老人感受到家的温情、亲人般的关爱。

（三）提供全方位人性化的服务

应该适当拓展机构养老服务的对象。机构养老服务应该重视老人群体年龄层次的差异性和需求的多样化等特征，努力满足老年人日益增长的多样化服务需求，并注重服务质量。随着老年人群体的不断加大，总体年龄的不断增长，养老机构应该积极创造条件，逐步扩大服务对象范围，争取惠及各个需要服务的老人群体，特别是失能老人这一特殊群体。

养老机构要不断扩大服务范围，增加服务的项目，尤其要重视老人群体的精神与心理状况，提供全方位人性化的服务。现在的机构养老服务主要集中在物质生活照料方面，服务项目单一，对老人的精神和心理关注不足。随着社会的发展，子女陪伴老人的时间越来越少，老年人的精神需求得不到满足，孤独感增加，从而影响老人的身心健康［2］。养老机构应加大对老年人精神、心理状况的关怀与慰藉，开展日常护理、康复治疗、精神慰藉等更高层次的服务。为此，养老机构应设立心理咨询室和康复室，配备专业心理咨询和疏导人员，建立心理资料档案库，提高心理咨询和疏导的针对性和有效性。建立休闲娱乐活动室，组织多种形式的文娱活动，拓展老人自由活动场所和活动方式，丰富老年人的生活，活跃老年人的精神和情感，促进老年人身心健康发展，实现对老年人的生命全程关怀。

（四）逐步整合各类养老资源

机构养老工作具有养老服务专业性要求高、工作人员需求量大等特点。可对青年志愿者队伍等各类服务资源进行有效动员与整合，让志愿服务规范化、定期化，以弥补机构养老的缺陷和不足，满足不同的养老服务需求。志愿者队伍是机构养老服务体系建设的重要力量。要不断发展和壮大长期性志愿者、低龄老年志愿者和专业志愿者队伍。建立志愿者注册制和服务记录制，提升志愿者队伍的科学管理水平，使其在养老服务中发挥长效、稳定的作用。

赡养老人是我国传统美德和公民应尽的义务。我国《老年人权保障法》等法律规定，老年人养老主要靠家庭，家庭成员应当关心和照料老年人。赡养人应当履行对老年人的赡养义务。以家庭伦理、血缘亲情为基础的养老方式，在满足老年人精神、情感需求方面的优势是其它养老形式所无法替代的。

发展社区居家养老。多功能的社区居民组织，最贴近老年人的实际生活。养老社区建设要进一步完善服务功能配套。除了提供日常生活服务和饮食起居等服务外，还需完善精神慰藉、家庭护理、康复治疗等更高层次的服务［2］。社区应充分发挥自身优势，设立社区服务医院、老年活动中心、保姆、钟点工等多种服务内容和形式，满足老年人在物质生活和精神上的不同需求。

开拓创新虚拟服务养老。适应信息时代的发展，可利用互联网建立养老服务热线、养老服务求助系统，加强信息的传递与交流［1］。按照老年人的需求提供上门服务，并对服务情况进行监督和评估，从而拓宽养老的空间和时间维度，提供及时、方便、周到的服务。

机构养老是养老服务的重要力量之一。面对我国老龄化的现状，探索符合我国国情的新型养老模式，不断推进养老服务事业的发展，仍是一项紧迫的任务。

[1]王勇，王忠，胡蓓.结合机构养老服务现状探讨社会养老模式[J].教育教学论坛，2012（3）.

[2]刘立峰.养老社区发展中的问题及对策[J].宏观经济研究，2012（1）.

D669.6

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1673-1999（2012）11-0048-04

孙迎春（1987-），女，河北唐山人，南京师范大学（江苏南京210046）公共管理学院硕士研究生。

2012-03-20