人才强国战略规划评估路径研究

孙 锐 ，吴 江

(中国人事科学研究院，北京 100101)

人才强国战略规划评估路径研究

孙 锐 ，吴 江

(中国人事科学研究院，北京 100101)

对人才战略规划实施开展绩效评估是加强人才强国战略闭环系统化管理的重要环节。基于前期初步探索和实践调研，本文分析了对人才强国战略规划开展评估的需求及意义，在对国家人才规划实施一周年评估工作进行总结的基础上，构建出一个人才强国战略规划评估内容体系模型，提出了人才战略规划评估机制框架和基本路径，以期对下一步完善我国人才强国战略实施效果监测评估工作有所推动。

:人才强国战略;人才规划;绩效评估;对策路径

Abstract:Evaluation is the important section for management of strategy of reinvigorating China through talent development.In this paper，based on investigation，the importance and needs for assessment of talent development strategy are summarized.Then，the monitoring and evaluation system are set up，some countermeasures and relevant policy suggestions are proposed to promote implementation of talent strategy in china.

Key words:Strategy of reinvigorating China through talent development;Talent planing;performance evaluation;Countermeasure

1 引言

《国家中长期人才发展规划纲要 (2010—2020)》(以下简称《人才规划》)，对今后十年人才强国战略推动实施进行了全面部署。 《人才规划》提出，到2020年培养和造就规模宏大、结构优化、布局合理、素质优良的人才队伍，确立国家人才竞争比较优势，进入世界人才强国行列的我国人才发展总体目标。随着人才强国战略的深入实施，以及人才规划贯彻落实，其绩效评估变得日益重要［1－2］。目前我国人才战略管理的工作重点还主要聚焦在前期阶段［3－4］，也即战略规划的制定和实施阶段。在中央和各地方人才工作中，仍较多沿用项目申报、审批、验收等简单跟踪评价手段，难以考察项目系统化目标的实现程度，比较、测度项目实施的整体效果。2010年，李源潮同志在贯彻《国家中长期人才发展规划纲要》座谈会上指出［5］，要把贯彻全国人才工作会议精神、实施国家人才规划，作为当前和今后相当一段时期全国人才工作的中心任务，“做到思想落实、任务落实、政策落实、项目落实”。在人才战略规划全面贯彻，各项重要措施、政策、工程全面启动之际，结合人才强国战略和人才发展规划总体目标及各阶段、各子战略的目标体系，构建对人才强国战略实施、重大人才工程的推进效果的监控评估体系，不仅有利于从总体上考察人才强国战略实施的进展程度和阶段性特征，有利于及时发现人才规划推进中存在的主要问题和具体差距［4，6］，同时也有利于增强各地区各部门贯彻落实战略规划的责任感和使命感，形成全国上下关心人才战略实施、重视人才规划实效的政府人才工作导向。基于实践调研，本文在对人才规划一周年评估工作总结归纳的基础上，构建了人才强国战略规划评估的内容体系模型，提出了人才战略规划评估机制框架和基本路径，以期对构建我国人才战略规划监测评估体系有所推动。

2 人才强国战略规划监测评估内容体系模型

2.1 人才战略规划评估前期探索及相关问题反映

2011年下半年，中国人事科学研究院组织研究人员会同全国十余位人才领域内专家，探索性开展了《人才规划》实施一周年绩效评估工作。本次评估采取问卷调查、访谈座谈、实地考察和各部委、各省区市总结自评的方式进行。评估组对北京等省区市及教育部等部委进行了重点调研，对各类专业技术人才，以及两院院士等国家高层次人才发放回收了调查问卷，座谈访谈了数千位人才代表和人才工作者。评估结果表明［1］，一年来，在中央的大力推动下，国家一系列重大工程项目稳步推进，一系列重要政策措施陆续出台，《人才规划》提出的理念和目标逐步具体化、项目化，人才资源是“第一资源”、人才优先发展的理念逐步深入人心，规划贯彻落实工作取得了重要的阶段性成果。但同时，部分地方和部门在规划落实工作中也暴露出问题，主要表现为“四热四冷”、“四多四少”，即“政府热、用人单位冷;上面 (中央、省、市)热，下面 (县市区)冷;组织部门热，其他部门冷;人才增量热，人才存量冷”; “创新人才多，创业人才少;政策创新多，机制创新少;资金投入见物多，人员经费投入少;领导推动工作多，法制保障人才少”。以上问题涉及《人才规划》的实施主体问题、人才工作组织领导问题、人才管理机制问题、人才队伍建设问题、创新创业人才引育问题、政策创新和政策网络体系构建问题、人才投入及方式问题、党管人才领导方式问题、人才法律法规建设问题等。针对以上问题，本次评估提出以下工作建议:加大科学人才观宣传普及力度，进一步营造人才优先发展良好环境;加大重点难点政策破解力度，为人才发展营造良好的体制机制环境;进一步完善加强党对人才工作的领导，不断提高人才工作科学化水平;加快人才立法工作，推进人才发展制度化、法制化等。

2.2 人才战略规划监测评估内容体系模型

作为本次战略规划评估的主要参与人，基于本次评估相关经验，笔者提出进一步健全完善我国人才战略规划评估机制的体系框架模型如图1所示。前期研究指出，人才战略规划评估在一种意义上可以被视为政府绩效评估［4，6］。建立人才战略规划科学评估机制，要着力避免我国政府绩效评估普遍存在着评估价值导向不清、评估主体欠整合、评估指标不科学、绩效信息不透明、评估方法单一、评估结果运用不充分等普遍性的问题［7］，围绕规划提出的战略目标及核心内容，结合规划实施的重点、难点问题，提出确定人才战略规划评估的体系框架。

对人才战略规划实施效果的考察可以从“监测”和“评估”两个方面着手，在其内容框架上可划分为横向和纵向两条主线。在横向上，分别对战略规划活动、战略规划产出进行考察评估;在纵向上，可利用贯穿于《人才规划》实施过程始终的一条主线:“关键统计指标”将对活动的监测和对产出的评估有机串联在一起，固化对《人才规划》监测评估的常态手段。其中，纵向上偏重于“监测”，横向上偏重于“评估”。而“监测”重在基于关键指标来收集数据、观测数据，强调过程监控;“评估”重在基于监测活动来处理数据、研究数据，强调结果判断。要在“常态”监测的基础上，开展阶段性的“暂态”评估。

具体而言，横向上对“人才战略规划活动”方面的重点考察内容包括:10项重大政策、12项重大人才工程、党管人才体制、人才特区建设和5方面体制机制创新推进状况，以及人才发展投入、人才发展环境建设等相关内容。对“人才战略规划产出”方面的评估内容包括:人才规划工作及人才发展推动经济社会发展状况，即:战略规划对社会经济发展的贡献度和影响力;人才自身发展状况，包括6支人才队伍的发展状况，人才专业化水平的国际可比性，各类人才群体及社会公众对规划实施及人才发展的满意程度;人才市场的成熟度水平，即市场是否在人才配置中发挥出基础性作用等。

图1 人才强国战略规划监测评估内容体系模型

在对《人才规划》面上状况实施监测评估之外，在纵向上，还需通过建立相关统计指标体系对规划实施相关数据状况进行动态掌握。“监测评估关键统计指标”主要用于对《人才规划》贯彻落实的基本动向、基本状况进行连续性监测。其中关键指标要能够反映人才规模、人才结构、素质水平、人才投入和人才效能等五个主要方面的进展和变动情况。可以在国家《人才规划》提出的43个基本指标基础上，研究设计若干复合指数，建设相关管理信息系统，实现对人才发展动态数据的收集和状态反映。通过构建以上统计指标实时监测系统，考察在《人才规划》实施过程中，人才基础性、战略性作用的发挥程度，以及人才资源优先开发、人才结构优先调整、人才投资优先保证、人才制度优先创新是否实现或者在多大程度上实现，对国家层次上人才优先发展战略布局的形成状况给出基本的判断和评价。

3 人才强国战略规划监测评估机制及路径

借鉴公共绩效管理及公共项目评估相关理论［8－10］，将人才战略规划评估定义为针对规划实施进行的事后评估 (将对过程及后果的评估均定义为事后评估)，并提出一个基于第三方评估的《人才规划》评估机制框架，如图2所示。

3.1 确定评估主体、评估客体及相关参与者

对人才战略规划开展绩效评估，首先要确定评估主体、评估客体、其他利益相关者及评估过程中涉及的相关部门。国家《人才规划》的制定和主管部门是中央人才协调小组 (办公室)，它负责推进评估工作的整体进程，属于评估的内在系统，可以被视为《人才规划》评估的发起人、主办方，以及评估管理机构，是评估的重要影响因素之一。评估管理机构可作为名义上的评估主体［10］。有效的战略规划评估机制是由规划评估管理机构，即中央人才协调小组 (办公室)委托第三方专业机构开展专家评估。在此背景下，第三方专业机构是规划评估的具体实施主体。而各地方、各部委作为《人才规划》的具体执行部门，居于规划评估的客体位置。人才规划评估是一项专业性、技术性很强的工作，为此需要聘请相关咨询专家组成咨询委员会来对评估过程、评估结果以及评估争议进行判断裁决。咨询委员会由绩效管理和公共政策专家、人才战略专家、规划执行及主管部门工作者组成。咨询委员会与评估管理机构职能明确区分，管理部门行使管理和协调职能，咨询委员会行使判断、裁决职能。咨询委员会和主管部门人员有一定交叉，如规划主管部门领导可担任咨询委员会某次会议的召集人角色。咨询委员会与评估管理机构须确保第三方机构具有评估事务上的权威性及独立性。在评估中，凡是可能受到评估结果影响，如预算增加和减少、奖励或惩罚、合同延续或终止等的机构或个人都可称为评估利益相关者。评估利益相关者在评估中有权参与评估框架、标准的制定，并对评估异议部分提出申诉。评估实施过程要充分考虑部门之间的协调，主管部门对评估中各部门的协调工作应有明确分工。

图2 人才强国战略规划评估机制框架

3.2 确定评估标准、技术路线与评估方法

确定评估标准是构建人才战略规划评估框架，确立评估指标体系的基础。确立评估标准，首先要根据规划目标和任务内容，提出评估的总体目标及若干核心目标，并使用分层分解方法将评估目标划分为一般具有三级指标的核心指标体系。其次，要明确评估指标的整体架构，评估维度之间的逻辑关系以及三级指标评估权重，保证三级指标可量化、可考核，如对某些服务事项是否提供标记为“0”或者“1”。然后，标定各具体指标在考察基期的数值，以利于规划实施不同阶段对同一指标变化的观测和比较。此外，要确定评估方案、配置相关资源，明确规划评估的具体步骤安排、时间节点，以及所需的人员、经费、材料、时间与信息渠道等是否充足、适当，其中包括被评估客体各地区、各部门自身评估资料的整理准备情况等。

评估技术方法首先由评估客体 (如各行业、各系统、各部委)、评估管理部门、评估实施主体等提出综合意见草案，以确保其切实可行。然后，将评估技术方法与各部门进行广泛沟通，获得外部专家的认可后报评估主管部门:中央人才协调小组审查通过，以此保障评估执行部门充分发挥其作用职能，避免评估参与者各行其是。人才战略规划评估有多种方法可以选择使用，如:特质导向法，包括:图式评等法、个别排序法、交替排序法、配对比较法、文字叙述法等;行为导向法，包括:关键事件法、行为清单法、关键模块例举法、文本分析法等;成果导向法，包括:直接测量产出法、目标对比法、调查表法、主观问卷法等。评估主体能否充分有效地收集真实信息是保证评估科学性的基础，因此，评估信息收集应阐明和标注其具体来源。另一方面，相关财务数据、统计数据也应得到政府审计和统计部门的确认，并提供采纳意见。

对《人才规划》的整体评估过程可划分为自评、初评、总评、反馈沟通和提交五个基本阶段，各个阶段参与主体会有所不同。在自评阶段，各地方、各系统等规划具体执行部门提交规划阶段性实施目标及评估标准 (自陈标准)，其中包括各部门职能、3～5年实现目标、实现步骤、主要措施、所需资源、总体目标与年度目标间的关系、目标实现外部影响因素以及如何评估目标实现等建议，提出规划评估的具体和核心指标。第三方专业机构对各规划执行部门提出的评估框架、标准、权重以及方法等，经过与利益关系方协调后予以确认。框架、标准和指标等可包括固定部分和变动部分，其范围由第三方机构、咨询委员会以及主管部门认可后加以规定。在以上基础上，规划执行部门 (各地方、各系统)按照规定时间节点及程序进行分布式自我评估，撰写、提交评估报告。

在初评阶段，第三方机构对规划执行部门(各地方、各系统)各自提交的评估报告使用统一标准进行评价，并提出意见，将部分结果进行反馈。各执行部门可对评估意见提出意义，由第三方机构给予回应，各执行部门根据第三方机构意见修改评估报告。同时，第三方机构采取抽样方式对各地方、各系统人才工作部门及人才群体进行访谈/座谈，典型调研，抽查检验、形成社会调研评估意见;同时，对各地各部门发放统计调查表，结合国家人才统计公报提取分析统计数据信息;针对各类人才群体发放调查问卷，提取分析人才及社会公众主观满意度信息，在此基础上，第三方机构独立给出综合评估判断，形成评估意见。

在确定评估标准阶段，规划执行部门对各标准、指标以及绩效内涵的不同理解应由更高层的规划主管部门给予协调，以保证评估标准的公允、公正，并避免评价结果受到执行部门的抵制，从而降低规划评估的总体效果。在得到评估管理部门、咨询委员会认可的条件下，应允许评估主体(评估机构)在评估过程中对部分标准和指标进行调整，以保障整体评估效果。

3.3 实施评估

在总评阶段，第三方机构结合自评及初评结果，提出汇总的评估意见，通过内部比较 (各地方、各系统间的比较)和外部比较 (与国际标杆国家比较)给出相关评估结论。同时，就相关财务、统计数据提交相关部门审核。审核完毕，第三方机构将评估意见向评估主管部门 (中央人才协调小组)及咨询委员会提交，评估主管部门向规划执行部门 (各地方、各系统)进行沟通反馈，在此基础上形成评估定稿进入最终评估报告提交阶段。第三方机构将最终意见报告向规划主管部门 (中央人才协调小组)提交，规划主管部门可向全国人大委员会报告最终评估结论。

3.4 评估结果使用

人才规划主管部门 (中央人才协调小组)及时通报和有序公布评估结果，并积极组织人力对评估结果进行分析和研究，以有利于下一阶段采用更合理的评估模式、方法和程序，或调整《人才规划》实施方案。主管部门可设立专门的通讯杂志、通报专报或网络平台讨论、交流评估中出现的问题，以及评估标准和方法的争议等。人才战略规划评估结果可用来督促和激励各地各部委政府部门的人才工作及规划落实任务，可能导致对被评估部门及主要领导的奖励或者惩罚，财政预算的增加或者减少，以及对规划进一步调整或改进等。规划评估结果运用应具有正当性和合法性，可以适当方式对社会公众公开。

4 结语

目前，我国人才强国战略规划管理工作还存在一定欠缺，其重点还聚焦在人才战略管理的前期阶段，加强对人才强国战略规划的全面绩效评估和绩效管理工作势在必行。为达到以监测评估推动全国人才规划有效落实的目的，需要大力促进国家人才规划评估工作重心下移，将“自上而下”与“自下而上”有效结合，常态监测与暂态评估有效结合，绩效考评和工作改进有效结合，把监测评估工作的重点放在发现不足、分析原因、不断改进、督促推动方面，在保障评估有效实施的情况下，促进评估结果充分、有效运用。

［1］中国人事科学院研究院课题组(执笔人孙锐)．国家中长期人才发展规划实施成效显著［J］．第一资源，2012，(17):148－159．

［2］孙锐，王通讯．任文硕．我国区域人才强国战略实施评价实证研究［J］．科研管理，2011，(4):113－118．

［3］王通讯．人才战略规划的制定与实施［M］．北京:党建读物出版社，2008．

［4］吴江，孙锐．构建人才发展规划绩效评估机制［J］．人民论坛，2011，(12 中):22 －25．

［5］李智勇．落实人才规划纲要推进人才强国战略［J］．行政管理改革，2011，(1):29－31．

［6］孙锐．国家人才强国战略评估体制急需创新［J］．行政管理改革，2012，(4):38－41．

［7］吴江．建立我国政府绩效评估制度的基本问题［J］．理论探讨，2009，(4):1－6．

［8］Frans-bauke Var DerMeer，Jurian Edelenbos．Evaluation in multi-actor policy processes:accountability，learning and co-operation［J］．Evaluation，2006，12(2):201 －218．．

［9］卓越．公共部门绩效评估［M］．北京:中国人民大学出版社，2004．

［10］王再进，方衍，田德录．国家中长期科技规划纲要配套政策评估指标体系研究［J］．中国科技论坛，2011，(9):5－9．

(责任编辑 刘传忠)

Performance Evaluation Route of Reinvigorating China through Talent Development Strategy

Sun Rui，Wu Jiang
(Chinese Academy of Personnel Science，Beijing 100101，China)

C962

A

国家社科基金重大项目《实施人才强国战略重大问题跟踪研究》(10ZD＆046)。

2012－03－21

孙锐 (1975－)，男，山东济南人，博士后，中国人事科学研究院人才队伍建设研究室副主任，副研究员，硕士生导师;研究方向:人才战略。