保障我国农产品质量安全面临的挑战及对策研究

李哲敏，刘 磊，刘 宏

(1.中国农业科学院农业信息研究所，北京 100081;2.农业部农业信息服务技术重点实验室，北京 100081)

保障我国农产品质量安全面临的挑战及对策研究

李哲敏1，2，刘 磊1，刘 宏1，2

(1.中国农业科学院农业信息研究所，北京 100081;2.农业部农业信息服务技术重点实验室，北京 100081)

农产品质量安全是农产品安全的首要屏障和根本基础，其安全是各级政府高度重视、百姓普遍关注的社会焦点问题。近年来，中国政府以提高农产品质量安全水平和增强国内外市场竞争力为目标，在相关法律法规完善、体系完备、制度建设、人才队伍培养等方面做了大量卓有成效的工作，农产品质量安全保持总体平稳、逐步向好的趋势。但中国农产品质量安全监管工作起步较晚、基础较差，现阶段仍存在诸多问题。只有继续着力于提高农产品质量安全水平，才能实现农业增效、农民增收、农产品竞争能力增强目标，才能实现现代农业及其关联产业更好、更快地发展。

农产品质量安全;发展概况;存在问题;对策

Abstract:Quality safety of agricultural products is the primary guarantee and fundamental basis of the agricultural products safety，which has become the focus issue concerned by government at all levels as well as public.Recently in order to improve the quality of agricultural products and strengthen the competitiveness in both domestic and foreign markets，China government has done plenty of effective work in variety aspects including the perfection of relevant laws and regulations，system completion，institution construction and personnel training，which resulting in a generally stable and gradually upward trend of quality safety of agricultural products.However，at current stage many problems still remain because of the late start and poor foundation of quality safety regulation of agriculture products.Only by focus on the improvement of quality safety of agriculture products，can we achieve the goal of enhancing the agricultural productivity，raising farmers’income，strengthening the competitiveness of agriculture products，and implementing a better and faster development of modern agriculture and its related industries.

Key words:Quality safety of agricultural products;Overview on development;Problems;Solutions

农产品质量安全是农产品安全的首要屏障和根本基础。随着我国国民经济的快速发展和居民消费水平的日益提高，人们健康安全意识逐渐增强，农产品质量安全问题已经成为政府高度重视、百姓普遍关注的社会焦点问题。充分了解当前我国农产品质量安全和安全监测的总体状况，分析其存在的不足和面临的挑战，才能进一步提高我国农产品质量安全水平与安全监测能力，最终实现农业增效、农民增收、农产品竞争能力增强的目标。

1 我国农产品质量安全总体概况

随着我国农业发展进入农产品数量安全与质量安全并重的新阶段，各级政府高度重视农产品质量安全工作，以提高农产品质量安全水平和增强农产品市场竞争力为目标，以《农产品质量安全法》为依据，以深化“无公害食品行动计划”为主线，着力强化农产品质量安全监管职能，加强农产品质量安全监测和监管力度，积极推行标准化生产和全程控制，农产品质量安全和安全监测总体朝着向好的趋势发展，基本满足了人们对安全优质农产品的消费需求，进一步提高农产品国际竞争力。

1.1 农产品质量安全水平稳步提升，总体状况向好

近年来，各级农业部门全面加强农产品质量安全监管工作，农产品质量安全水平稳中有升，保持“总体平稳、逐步向好”的发展态势［1］，居民食用农产品的消费安全基本得到保障，为农业农村经济持续健康发展提供了重要支撑 (见图1)。

图1 2006—2011年我国农产品质量安全抽检合格率

一是蔬菜产品质量安全水平显著上升。对31个省区大中城市蔬菜中甲胺磷、乐果等农药残留例行监测结果显示，我国蔬菜中农药残留合格率显著上升，蔬菜质量安全总体合格率持续上升。近四年连续保持在95%水平以上。其中，2011年蔬菜产品检测合格率达到97.4%，蔬菜产品农药超标次数明显减少，农药残留检出值不断下降。

二是畜禽产品质量安全总体合格率稳步提高。由全国31个省 (区)大中城市畜禽产品中“瘦肉精”以及磺胺类药物等兽药残留监测结果看，近年来畜禽产品质量安全合格率总体呈上升态势，基本保持在98%的高位水平上稳定上行。其中，2011年畜禽产品监测合格率为99.6%。

三是水产品质量安全总体合格率显著上行。根据全国31省 (区)大中城市水产品氯毒素、孔雀石绿、硝基呋喃物代谢等检测结果，2006年我国水产品质量安全合格率仅为91%，之后呈波动上行趋势。2011年，水产品检测合格率为96.8%。

1.2 农产品标准化生产建设成果显著，优质农产品品牌快速发展

标准化的生产加工体系代表着高质量的农产品安全水平。为保证老百姓“米袋子”、“菜篮子”安全，农业部通过实施“无公害农产品行动计划”，建立农产品质量安全追溯制度，大力推行全程标准化生产的无公害农产品、绿色食品、有机农产品认证和农产品地理标志，即“三品一标”产品，推进全程控制，转变生产方式，将确保农产品质量安全的监测工作端口前移，以确保消费者饮食安全，不断提高农产品质量安全水平。

一是农业标准化生产示范推广工作成效显著。2006年，在主要农产品主产区创建了200个无公害农产品生产示范基地、100个无公害农产品生产示范农场和86个全国农产品标准化生产综合示范区［2］。2011年，国家级农业标准化整体推进示范县达到548个，蔬菜水果茶叶标准园、畜禽标准化规模化养殖场、水产健康养殖示范场4474个［3］。

二是“三品一标”产品总量持续增加。2006年，全国认证无公害农产品28600个，认定无公害农产品产地24600个，面积31600万亩;全国有5315家企业使用绿色食品标志，产品14339个，实物总量7200万吨，认证产地面积15000万亩。2009年已获国家农产品地理标志登记保护产品211个［4］(见表 1)。

表1 2006—2011年农业部认证“三品一标”数量变化

2011年，我国“三品一标”总量规模继续稳步增长，已由相对注重发展规模进入更加注重发展质量的新时期，由树立品牌进入提升品牌的新阶段［5］。全国已认定认证无公害农产品6.7万个，产品总量3.7亿吨;通过绿色食品认证的企业总数达到6622家，产品总数近1.7万个;农业系统认证的有机食品企业1300多家，产品超过6000个;登记保护农产品地理标志产品835个。 “三品一标”产品总量已占全国食用农产品商品总量的40%以上。“三品一标”产品质量安全可靠，2011年无公害农产品抽检总体合格率为99.5%;绿色食品产品抽检合格率99.4%;有机食品抽检合格率99.2%(按绿色食品标准);农产品地理标志连续多年重点监测农药残留及重金属污染，合格率一直保持在 100%［5］。

1.3 农产品国际竞争力明显加强

2006年以来，随着我国农产品质量安全水平的提高，我国农产品出口稳健增长，农产品国际竞争力明显提高，优质绿色农产品得到40多个贸易国的认可。2011年我国农产品出口金额达到601.3亿美元，较去年增长了23%［6］(见图2)。

2 确保农产品质量安全面临的主要挑战

尽管我国农产品质量安全和安全监测工作取得了显著的成绩，农产品质量安全保障体系日益完善、检验检测和监管能力逐步增强、农业标准化水平显著提高，基本形成了以确保农产品质量安全为目标的服务、管理、监督、处罚、应急五位一体的工作机制［7］。然而由于我国长期着力于解决农产品数量安全问题，现阶段的农产品质量安全隐患和制约因素仍较多，农产品质量安全监测工作仍然存在诸多问题［8］，突出表现在以下几个方面。

图2 2005—2011年中国农产品出口金额

2.1 小规模分散化的农产品生产经营体制妨碍了农产品质量安全水平提高

与世界上其他主要农业大国相比，我国农产品生产和农产品市场面对的经营主体面广量大、小而分散，大多是以家庭为单位进行农产品生产和经营活动。目前，全国共有2.4亿农户，户均承包耕地7.5亩;农民专业合作社37.91万家，实有入社农户2900万左右，仅占全国农户总数的12%［9］，还没有成为农产品营销中的重要主体;农业龙头企业发育也不成熟，企业数量少、规模小，企业在农产品流通中的主导地位尚未形成。

这种经营主体细小化和分散化以及组织化程度低的生产经营方式不利于政府的外部监管和经营主体间的内部监督，易造成监管难度加大、成本高、效果也不明显，以及内部监督缺乏动力的现象，使得外部监管和内部监督机制都难以发挥作用，既不利于控制投入品的质量，也不容易统一农产品质量，造成劣质农产品供给百禁不绝;同时，农业生产组织化程度低，易造成农业技术指导到位困难，农产品生产加工过程中可以减少化肥污染、农药残留的大量科学实用的高效新技术、新工艺不能得到有效的推广利用，从而妨碍了农产品质量安全水平的提高［10］。

2.2 农产品产地环境污染比较严重，农业投入品安全隐患尚未彻底解决

从生产条件看，农业投入品种类多，质量不合格、假冒伪劣、滥用、错用问题仍然比较突出，农业投入品安全隐患尚未彻底解决，给农产品质量安全带来不少威胁。突出表现在:一是化肥的过度投入与低效利用，一方面破坏了农业生态环境，造成土壤板结、地力下降，以及水体的富营养化。另一方面，导致农产品中有害物质残留量严重超标。二是滥用农药致使农药在水土及农产品中大量残留。三是土壤重金属污染较为严重，2011年国家环保部组织的全国土壤污染调查显示，我国重金属污染的土壤面积已达1.5亿亩，占总耕地面积的8%。四是一些唯利是图的农业生产企业，生产的自律性较差，在农产品生产、加工、流通过程中违规超量使用化学添加剂以谋求更高的经济利益，从而严重降低了农产品的质量，对我国的生态环境、食品安全、百姓健康和农业可持续发展已构成严重威胁。

2.3 农产品质量安全保障体系尚不完善，治理监控不够扎实

近年来，尽管我国在农产品质量安全保障体系建设中加大工作力度，取得了显著成效，但仍存在一定程度的“头重脚轻”状况。基层农产品质量安全保障体系建设滞后，县乡两级普遍存在“缺机构、缺人员、缺经费、缺手段”的问题，很多安全监测任务在基层难以落实到位。农产品质量安全检测技术方法水平参差不齐，部分污染物的残留速测技术严重缺乏。农产品质量安全标准体系尚未健全，农产品生产加工标准化程度低，农产品出口面临技术壁垒［11］。同时，市场准入及产品溯源机制尚未建立健全，产地准出和质量追溯实施起来制约因素多，确保农产品质量安全的难度较大［12］。

2.4 农产品质量安全监测信息缺乏披露共享机制

农产品质量安全信息体系不健全，生产者和经营者难以按照统一的技术标准生产和经营。虽然农业部会定期发布农产品质量安全例行监测信息，但是仅简单地公布蔬菜产品、畜禽产品、水产品质量监测合格率，可利用性不强，对一些重要问题缺乏详细数据与说明。而发达国家残留监测围绕最大残留量，在一定置信水平上说明监测结果是否超出该种残留的最大摄入量，进行风险评估;分析残留检测是否满足行业的市场准入要求，并对监测计划与管理进行评估。

2.5 对农产品质量安全思想认识存在缺位，农业生产经营主体行业自律意识不强

从思想认识看，一方面，部分生产经营者行业自律意识不强，受经济利益驱动，掺杂使假、违规添加使用有毒有害物质等行为屡禁不止。另一方面，部分消费者对农产品质量安全的科学认知水平不高，对于质量安全、有毒有害等科学知识，缺乏常识和判断，有时对一则不实信息，很容易产生过度反应。同时，一些地方对农产品质量安全工作认识不到位，没有真正了解质量安全对全局的深刻影响，“重数量、轻质量”的现象比较普遍，执法不严、违法不究的问题还存在［9］。

3 提升农产品质量安全水平的几点建议

农产品质量安全和安全监测所具有的公共物品属性，决定了解决农产品质量安全问题必须运用政府宏观调控手段，制定健全的农产品质量安全管理体系，形成相配套的管理机制，并在实践中严格规范实施，才可能防范农产品质量安全中可能存在的风险，确保居民的饮食安全。

3.1 加强宣传与培训，提高农产品生产经营主体的质量安全意识和责任

农产品生产经营主体的安全责任意识和素质是决定农产品质量安全的根本，在提高农业与农产品质量的过程中起着非常重要的作用。对农产品生产经营主体进行安全知识和安全责任的教育和培训工作应列入重中之重的政府工作任务中。要与宣传、教育、新闻、网络媒体等部门和单位密切配合，加大宣传和普及质量安全科学知识的工作力度，让广大农产品生产经营主体增强农产品安全意识，提高自身素质。同时，针对农户，因其受教育水平比较低，农产品生产主管部门和技术推广部门应加强对农户科学生产的文化培训和技能培训，宣传普及安全使用农业资料的知识和技术，指导农民科学用药、合理施肥，标准化生产，提高农民生产安全农产品的技能。针对工业企业，应加强宣教和严厉惩罚工作力度，确保企业严格按照国家农产品质量安全标准进行生产活动，使得农产品质量达标。

3.2 健全农产品质量安全监管体系，理顺监管职能和强化执法力度

健全贯通部省地县和乡镇的农产品质量安全监管机构，建立上下联动的监管网络。要改变各自为政，分头监管的现有工作局面，进一步明确各级政府的监管内容，科学合理地分工协作。部级监管体系强调宏观预警，应以例行监测、普查为主，着力于掌握国家层面的农产品质量安全风险隐患;省级监测体系强调监督执法，应以监督抽查为主，着力于对下属地市执法监督，实现检打联动;市县镇级监管体系强调源头治理，应以快速检测、宣传培训为主，实现对农户、生产基地等生产源头的监督服务。进一步加大农产品质量安全监管力度，强化执法，加大处罚力度，形成一套管理方式。要加强执法队伍建设，强化法律法规和专业知识培训，提高队伍的整体素质和依法行政的能力。

3.3 健全农产品质量标准体系与认证体系，推进农业标准化和品牌化工作

要建立健全以农兽药残留限量标准为重点、品质规格标准相配套、生产规范规程为基础的，涵盖农产品产前、产中和产后全过程的农产品质量安全标准体系和农产品质量认证认可体系。依法加快农兽药残留标准清理步伐，制定一批执法急需的安全标准和质量要求。特别是省级农业行政主管部门要重点制定符合各地生产实际的质量安全控制技术规范和操作规程;地县两级要切实将标准集成转化为符合当地生产实际、让农民看得懂的简明操作手册、生产日历、挂图、明白纸等。要加强农业标准化的国际合作，积极采用国际标准，不断提高农产品质量安全标准的适应性［13］。要启动行之有效的体系论证形式和管理模式，加强无公害产地及“三品一标”论证工作。要抓紧建立退出机制，推行农产品质量安全产地准出和市场准入制度，建立起农产品从产地到市场的全程监控体系。要大力推进现代农业示范园、标准化生产示范等农业标准化示范创建，推行农产品全程标准化管理。

3.4 健全农产品质量安全检验检测体系，提高农产品质量安全检测水平

要以《全国农产品质量安全检验检测体系建设》为依据，健全以部级质检中心为龙头、省级质检中心为主体、地市级质检中心为骨干、县级质检站为基础的全国农产品质量安全检验检测体系［14］，提高农产品质量安全的防范能力。要不断提升省部两级质检机构的风险评估能力和预警水平，补充建设地级质检机构，完善县级质检机构基本上做到全覆盖;要科学界定部、省、地、县四级质检机构的业务分工和工作范围，严格规范例行监测、监督抽查和速测工作［15］。要强化农产品质量安全专门技术人才、专家队伍培养，加大对质检机构的考核认可，实施检测人员培训执证上岗，探索建立职业资格考试制度，全面规范质检机构管理。

3.5 健全农产品质量应急体系，提高农产品质量安全风险防范

要加快健全风险评估体系，明确国家农产品质量安全风险评估机构职能定位，强化风险评估实验室能力建设和考核认定，抓紧在农产品主产区认定一批风险评估实验站，对农产品风险隐患实施全天候地、定点动态跟踪监测。要建立农产品质量安全突发事件应急处理机制，完善农产品质量安全突发事件应急预案，形成反应快速、信息畅通、跨区联防联控的应急处置网络。要加快农产品质量安全应急专业化队伍建设，强化应急条件保障，组织实施突发事件应急演练。要完善社会监督和舆情分析报告制度，建立畅通便捷的农产品质量安全举报、投诉渠道，高度重视和及时核查媒体反映的问题。要健全信息发布机制，规范信息发布渠道和程序，及时发布质量信息，提高农产品质量安全信息透明度，发挥正面引导和舆论监督作用。

3.6 加强技术研究和设备开发，努力化解农产品质量安全存在的风险

要依托农业科研院所和大专院校，加快建立健全农产品质量安全科研体系。加强科学研究，积极争取启动一批农产品质量安全科研项目，将风险评估技术、危害评价技术、检测技术、生产关键控制技术、标准研制、高效低残留农兽药研发、农产品质量安全预警方法与技术等科研项目一揽子纳入农业行业科技规划予以重点支持，努力化解农产品质量安全存在的风险。要开展研究快速、准确、低运作成本的农药残留检测方法和仪器，使快速检测结果与常规方法有效高的吻合度，减少错误率。要抓好“农业科技促进年”农产品质量安全科技促进活动，注重用科技手段解决农产品质量安全问题。

［1］农业部新闻办．农业部发布 2011年农产品质量安全例行监测信息［EB/OL］．http://www．aqsc．agri．gov．cn/zhxx/xwzx/201201/t20120118_87597．htm，2012 －05 －03．

［2］农业部．全国农产品质量安全检验检测体系建设规划(2006—2010年)［EB/OL］．http://www．sdpc．gov．cn/fzgh/ghwb/115zxgh/t20070917_160040．htm，2012 －05 －03．

［3］农业部新闻办．农产品质量安全水平稳中有升［EB/OL］．http://www．greenfood．org．cn/Html/2011_12_27/2_5129_2011_12_27_21453．html，2012 －05 －03．

［4］陈晓华．在 2010 年全国“三品一标”会议上的讲话［EB/OL］．http://www．hbagri．gov．cn/?TabId=614＆InfoID=1304＆frtid=583，2012 －05 －03．

［5］张玉香．我国“三品一标”进入更加注重发展质量和提升品牌的新阶段［EB/OL］．http://www．agri．gov．cn/V20/ZX/nyyw/201203/t20120329_2549706．htm，2012 －05 －03．

［6］商务部对外贸易司．中国农产品进出口月度统计报告［EB/OL］．http://wms．mofcom．gov．cn/aarticle/subject/ncp/subjectbb/200603/20060301783733．html，2012 －05 －03．

［7］农业部新闻办．中国农产品质量安全概况［EB/OL］．http://www．moa．gov．cn/zwllm/zwdt/200709/t20070924_894857．htm，2012－05－03．

［8］张玉香．中国农产品质量安全管理理论、实践与发展对策［M］．北京:中国农业出版社，2004．

［9］章力建．中国农产品质量安全现状及展望［EB/OL］．http://news．xinhuanet．com/world/2011-09/14/c_122034007．htm，2012－05－03．

［10］孙小燕．农产品质量安全问题的成因与治理［D］．2008

［11］陶忠元，陈艳霞．技术标准对我国农产品出口的制约及对策研究——基于中日农产品贸易实践［J］．特区经济，2012，(2):221－223．

［12］陈晓华．在全国农产品质量安全工作会议上的讲话［EB/OL］．http://www．fjagri．gov．cn/html/hypd/zlaq/xxlb/2012/01/19/81381．html，2012 －05 －03．

［13］李淑文．借鉴国外先进模式完善我国农产品质量安全政府监管体系［J］．湖南农业科学，2010，(15):86－89．

［14］农业部．农产品质量安全发展“十二五”规划［J］．农产品质量与安全，2011，(5):5－9．

［15］陈晓华．加强农产品质量安全监管七项措施［EB/OL］．http://www．aqsc．agri．gov．cn/zhxx/xwzx/201201/t20120118_87595．htm，2012－05－03．

(责任编辑 迟凤玲)

Challenges and Solutions of Guarantee the Quality Safety of Agricultural Products in China

Li Zhemin1，2，Liu Lei1，Liu Hong1
(1.Agricultural Information Institute，Chinese Academy of Agricultural Sciences，Beijing 100081，China;2.Key Laboratory of Agri-information Service Technology，Ministry of Agriculture，Beijing 100081，China)

F762.1

A

基本科研业务费专项 (2012ZL017);农业部项目“农业信息预警研究”。

2012－06－20

李哲敏，博士，研究员;研究方向:农业信息分析与预警、食物安全专业研究。