集群创新科技政策“效用—响应”测度分类研究

李晨光，张永安

(北京工业大学经济与管理学院，北京100124)

集群创新科技政策“效用—响应”测度分类研究

李晨光，张永安

(北京工业大学经济与管理学院，北京100124)

创新模式、政策特性、政策工具，历史演化和涉及领域是创新科技政策的传统分类方法，没有关注政策在多领域不同层面的影响作用，不利于企业明确政策利弊和对政策进行响应决策。从宏观政策效用和微观企业响应出发，提出“效应—响应”分类思路，依据政策的强制程度、作用力度、持续效力、财政励度、影响层度以及资源供给强度、响应收益周期和企业响应态度，将集群创新科技政策分为:紧迫性政策、权威性政策、指导性政策、阶段性政策和长期性政策，并以中关村为案例，选用2007—2011年政策数据进行分析。最后，提出了政策建议和下一步的研究方向。

产业集群;创新科技政策;政策分类;政策效用

Abstract:The traditional classified methods of innovation and technology policy include innovative pattern，implementation，instruments，domain and evolution perspective.However，those methods have not been conductive to the firm with clearing the pros and cons of policy and responding，because of non-concerned policies’impacts on many fields at different levels.Based policies’utility in macro level and firms’response in micro，we propose a chassified perspective with utility – response mechanism according to the enforcement，impact intensity，continuing validity，financial incentive，impact layer，resource supply，response cycle and firms’attitude.And the cluster innovation and technology policy is divided into:urgent policies，authoritative policies，guidance policies，the stage policies and long-term policies.Using data of Zhongguancun Science Park in China from 2007 to 2011，we analyze the operation of different types of policies.The study provides useful and implications for the academician and practitioners.

Key words:Industrial cluster;Innovation and technology policy;Classify;Utility

科技政策对创新的促进作用已被广泛认知，但尚无公认的标准对这些政策加以分类。虽然还缺乏对政策分类的共识，但是定义政策的通用元素的挖掘为政策分类提供了基础，这些元素包括:政策是以“公共”名义提出;由政府发起和制定;由公共部门和私营机构来诠释和响应执行;目标是实现更加有效的管理［1］。传统的科技政策分类认为影响创新的政策是多方面的、多层次的，其范围广泛，包括所有有关科学、教育、科研、技术开发、工业现代化以及产业集群政策等，其中产业集群政策是区域创新政策的重要组成［2］。然而，由于传统的就业率和税率仍为衡量经济发展的指标，集群政策有效促进区域经济发展的研究还比较少［3］。这就需要突破传统领域观念的束缚，根据政策作用的特点，拓展政策测度的研究［4］。政策体系日益显著的多样性和复杂性迫使各国学者从区域政策入手寻求适合的分类标准。国内研究还处于探索阶段，李侠、苏金英［5］建设性的提出我国的科技政策测度主体必须采取退出与回避机制，客观的测度应该由这项政策的主要受众做出，即跳出焦点团体的限制。

1 研究综述

各国政府、非政府组织、合作组织、地区机构和超国家计划分别推动着创新科技政策的发展。此时正面临将政策转化为某种识别形式的认知挑战，即分类研究［6］。虽然目前还没有公认的分类标准，但是学者们已经开始重视这一问题。国外学者早期大量的学术研究致力于划分系统性的创新模式，从而构建了不同类别创新模式的系统模型，如渐进式创新和突破式创新、自发性创新和适应性创新、组织创新和进程创新等，政策则依据这些模式进行分类。后来创新科技政策的研究剥离了多领域政策共同作用的背景，创建了辅助性原则和开放性协调方式框架，并涵盖了协商、互相影响、设定共同目标、商讨解决问题、统一指标、分头执行、交换信息和引进标准化的监督及评价标准［7］。依据上述标准和目的差异，创新科技政策可分为立法和监管、技术经济和财政、决议和刺激性方案、公开披露的信息［8］。

图1 创新科技政策分类矩阵

一些学者从政策特性的视角进行分类研究。Ergas从决策“集中—分散”的角度将创新政策分为任务导向型和扩散导向型。Cantner和Pyka［9］在Ergas研究基础上，基于演化的视角，提出了“政策特性——市场距离”二维政策分类框架，将创新科技政策分为基础I型 (非商业化政策)、基础II型 (技术愿景或预见政策)、任务导向型和扩散导向型。Hart［10］和 Blind［11］等则认为创新政策的类型包括一般性刺激政策 (引导性、限制性和补偿性政策)和调控政策 (如环境政策和竞争调节政策)，且调控政策对创新有着强烈的影响 (见图1)。

另一些学者从历史演化的角度提出了分类见解。Rothwell和Dodgson［12］通过对创新科技政策历史演化过程的分阶段分析，提出了科学政策、产业政策、企业政策、创新政策和科技政策的分类设想。Bozeman［13］认为可以按照市场失灵、任务使命、合作互惠三种范式将创新科技政策分为政府对研发的直接投资政策、对新产品生产的直接和非直接的支持政策、对基于创新产品形成产业化发展的直接支持政策和对知识学习和知识扩散的促进政策。Hekkert等［14］依据创新系统演化的三类功能即减少系统不确定性、协调和管理竞争合作与冲突、激励和保障供给，将创新科技政策分为研发刺激、技术传递转移、创新瓶颈突破和系统创新四类，并认为一旦系统功能被明确，就可以制定相关的创新科技政策。此外，依据选择和使用不同的政策工具也可以进行分类。Lascoumes和Le Gales［15］认为政策根据统治阶级的逻辑实现既定的目标，使政策工具的应用产生一定积极或消极的影响。因此依据政策工具的性质可将创新科技政策分为一般性政策和特定性政策。一般性政策通常选用制度、基础设施、市场、激励、指导等政策工具，而特定性政策一般选用技术研发、系统化创新、商业模式等政策工具。

我国学者近年来也逐渐关注政策分类问题，刘恒江、陈继祥［16］通过对国外集群政策的梳理，归纳了六个政策测度，即企业导向、增强集群吸引力、服务设施建设、信息、培训和研发、鼓励协作。陈剑锋［17］认为集群政策存在政策失灵的原因是政府在政策作用力度的定位和实施过程中的作用尚未完全清晰。杨玉桢等［18］以天津滨海新区为案例，提出集群政策应该重视对集群的规划和导向作用、加强资源的供给、优化创新环境并做好土地、税收、产业导向、外贸、科技、中小企业的发展、项目审批、投融资体制等工作。张楠等［19］基于ICT行业企业对现行科技政策体系的知悉程度和主要需求的视角，选用科技投入、税收激励、金融支持、政府采购、知识产权、科普教育、统筹协调、人才队伍、基地平台、引进消化测度对13个国务院直属部门的74项政策进行区分。

综上所述，关于创新科技政策的分类，学术界普遍采用的四种方法如下:一是按照创新模式划分，此分类方法使每一项政策都对应一个创新模式，有利于合理配置和使用资源;二是按政策特性划分，此分类方法建立在政策特性和贴近市场程度分析的基础上，有利于明确政策性质和作用环境;三是以选用的政策工具区分，此种分类方法有利于灵活运用政策工具和资源，实现政策的针对性;四是按历史和涉及领域加以区分，此分类方法基于长期的观察和经验总结，有利于区域化的管理和特定时期的政策选择。本文试图从企业政策响应的角度出发，分析政策效用，探索集群创新科技政策的分类思路。为保证数据的可靠性，研究相关政策文件必须公开，因此，本文选取中关村国家自主创新示范区为案例，研究数据均来自于中关村国家自主创新示范区官方网站。

2 效用与响应的政策分类思路

集群创新科技政策是基于资源基础和演化经济视角以强化集群区域内的企业研发创新能力，调节企业技术创新资源和知识的利用及转化的速度、效率、规模，提供资源供给、项目支持、各种补助的政策集合［20］。其目标是刺激区域内企业研发资源更多的转化为创新成果，其作用途径是通过政府部门给予企业必要的资金支持、技术引导、项目合作、税费补贴及其他补助激发企业的创新热情，参与者包括政府和产业园区的职能部门、参谋智力机构 (研究院所)、行会和产业联盟、技术中心、中介组织以及集群企业［21］。因此，从政策效用角度研究集群创新科技政策的分类，一方面，需明确政策效用;另一方面需以演化的角度对资源配置和利用的特点进行归纳，并聚焦于政策刺激和企业响应。

集群创新科技政策的创新效用是多方面的，包括对技术层面、企业层面、产业层面、区域层面、经济增长以及其他层面的影响，根据政策作用分为预期影响和非预期影响。在技术层面，政策倾向具有重要战略意义的技术支持，鼓励技术推广和二次创新，间接带动高新技术的发展;在企业层面，政策关注对技术创新企业的扶持;在产业层面，政策明确提升产业竞争力目标，发展优势创新和加强创新成果转化，对不断涌现出的新兴产业，政策也予以支持;在区域层面，由于技术、企业和产业方面的促进作用，使技术研发和综合竞争力得到一定程度的加强;在经济层面，政策关注于刺激经济增长，影响经济效益、系统稳健和个人研发投资;此外，资源配置的政治影响和溢出效应影响也是政策效用之一。这些影响基于不同的因素，因素间可能因政策而互补加强，也可能相互冲突弱化效果 (见图2)。

对于六个作用层面来说，技术层面政策和企业层面政策对于企业来说是指导性政策、长短期政策的结合;产业层面的政策相对为长期政策且带有应激性政策特点;区域层面政策带有强制性;经济层面的政策带有调控色彩是阶段性政策，以刺激经济增长为目的，是应激性政策;资源政策是倡导企业节约和高效利用资源，是长期政策，带有强制性;而资源配置受创新需求制约，是阶段性的，且也是强制性的。集群创新科技政策通过对不同层面因素的影响，实现对区域创新的积极作用，政策的互补性和冲突作用是其强制性的表现;对于可预期的影响，通常采取的是长期的、指导性的政策;对于非预期的影响，符合触发制止，采取应激性和阶段性政策。结合宏观角度的应激性政策、长短期政策和微观方面的强制性政策、指导政策，以及政策层次关联结构，对集群创新科技政策的效用进行分析，发现区域创新科技政策与经济政策、产业政策、创新政策、企业政策、技术研发政策和非技术政策都息息相关，它们之间是一种协同模式的树形层次相关结构［22－23］

图2 集群创新科技政策的创新效用

通过分析可知，集群创新科技政策根据其在不同层面、影响类别及关系的作用，影响企业创新;企业则根据政策的强制程度、作用力度、持续效力、财政激励程度 (以下简称财政励度)、影响层面和深度 (以下简称影响层度)、资源供给强度和响应受益周期，选择有利的响应行为 (态度)。因此，从政策效用和企业响应效果来看，创新科技政策可分为以应对突发情况和创新重点转移的紧迫 (应激)性政策、实施规范和强制执行的权威性政策、集成市场信息并引导企业创新和建议的指导性政策、以实现创新若干目标而分解成不同阶段任务的阶段性政策和设立长期目标逐渐累积创新成果并进行监管的长期性政策，它们各自的特点如表1所示。

3 案例研究

北京中关村是国务院批准成立的国家自主创新示范区，其管理规范化和信息公开化适于研究。其集群创新科技政策是国家政策、地方政策和集群政策的集合。2007—2011年中关村集群政策数量高于地方政策和国家政策，国家政策数量最少，在示范区成立初期，主要由国家和北京市发布规范性政策，随后逐渐实现集群的自管自治。此外，通过对中关村国家自主创新示范区公布的93项创新科技政策来看，主要形式包括:中小企业技术创新 (A)、高新技术企业创新(B)、企业上市并购重组 (C)、融资担保 (D)、科技中介 (E)、科技专项资金 (F)、创新投资(G)、科技成果 (H)、人才建设 (I)、产业联盟(J)、税收 (K)、科技孵化器体系建设 (L)、科技创新项目支持 (M)、政府采购 (N)及资源利用政策 (O)(如表2所示)。可见集群创新科技政策集中于人才建设、科技专项资金、高新技术企业创新、科技成果、产业联盟、中小企业技术创新、融资担保、创新投资、企业上市并购重组、政府采购政策，这几项政策约占所有政策总数的85%(见表2)。

表1 集群创新科技政策的效用分类特点

表2 产业技术创新能力指标体系

结合文本挖掘方法，应用政策效用与企业响应分类方法对93项政策进行分析。首先，在通读所有政策文件的基础上，确定分类关键字，其中政策题目包含“应对……危机”、“暂行办法”且正文中含有“存在制度不健全、政策不统一、执行不规范等问题”等为紧迫性政策;政策题目包含“中央意见”、 “管理办法”、 “实施意见 (条例)”等且正文中含有“请遵照执行”为权威性政策;政策题目包含“指导意见”且正文中含有“工作指引”等为指导性政策;政策正文中含有“阶段”、“力争3年内”等为阶段性政策;政策正文中含有“长期”、“根据国家中长期科技发展规划纲要”等为长期政策。

从不同类别的政策总量上来看，权威性政策的数量远高于其他类政策，主要因为权威性政策能够强有力的规范中关村集群创新秩序和流程，有利于对于集群企业的创新活动进行管理;紧迫性政策数量较多，因为政府需在一定反应事件内，集合集群企业的创新力，处理突发事件和应对由于创新需求变化导致创新重点转移;作为信息共享、完善改进工作流程和企业创新指导的指导性政策和分阶段实现创新目标的阶段性政策较少;长期性政策最少，主要因为监控时间长、消耗精力大、企业执行自由度大等原因，所以长期性政策不易控制和管理。

从政策发布时间来看，紧迫性政策主要在中后期起到集中优势应对新的创新需求阶段，发布时间短;权威性政策贯穿于示范区发展前后，且越到后期需权威性政策的数量越多;指导性政策也在示范区发展各阶段，且呈现递减趋势;阶段性政策集中于后期，是在一定集群发展基础上加以实施的;长期性政策在示范区发展各阶段均有较少的分布。

表3 中关村集群创新科技政策分类

从政策发布顺序和主体来看，示范区成立初期主要是北京市出台示范区运行建议，由国家国务院及其直属部委进行审核，国家发布指导意见、财税和基本工作流程的规范文件;中期阶段由北京市发布指导和规范性文件，示范区管委会开始参与企业创新管理;随着示范区的逐步完善，国家和北京市很少发布各类政策，主要由示范区管委会进行管理，发布的政策多以权威性政策为主，规范企业创新实施和政策扶持流程。

4 结论

本文从创新科技政策效用和企业响应的角度，依据政策的强制程度、作用力度、持续效力、财政励度、影响层度以及资源供给强度、响应收益周期和企业响应态度，将集群创新科技政策分为:紧迫性政策、权威性政策、指导性政策、阶段性政策和长期性政策。

通过以中关村国家自主创新示范区为案例进行研究发现，集群创新科技政策应注意以下几点:

(1)谨慎发布紧迫性政策，且需选择在集群发展一段时期后，发布前应充分考虑响应企业，有全面的预见分析和应急措施。因为紧迫性政策需要企业转换创新思路，集中精力响应，影响企业正常的创新活动或将企业引导向错误的创新方向。实践中，紧迫性政策多伴随突发事件而发布，如应对2009年应对金融危机、2010和2011年应对欧洲债务危机所引发的贸易和全球市场突变，中关村发布了多项紧迫性政策保障发展，鼓励和扶持企业创新。

(2)随着集群的不断发展，政府应增加权威性政策的发布。权威性政策能够不断规范企业创新及相关辅助流程，建立集群的创新秩序，使企业明确每一步创新所需工作和步骤，提升创新效率，但不可过多，过多则束缚企业自主创新发挥空间。

(3)发挥集群自管自治功能，不给予过多的指导和意见。指导性政策应着重加强对企业如何创新和如何获得帮助的引导，以及提供企业技术研发等方面的信息。同时，也应该明确指导性政策因着重宏观引导其实际效用远低于其他类政策，发布过多不但会造成工作流程的交叉冲突，企业无从响应，而且还可能导致资源浪费。

(4)结合阶段性政策分阶段实现长周期的创新任务。阶段性政策的优势是阶段任务明确、易于实施，其缺点是不易连续，成果不易相关;长期性政策最终目标明确，创新成果关联性强，但任务繁多、不明确，不易短期实施。结合两类政策，开辟一条“阶段实现长期，长期分为阶段”的政策思路。

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(责任编辑 张九庆)

Study on Cluster Innovation and Technology Policy with Utility-Response Mechanism

Li Chenguang，Zhang Yong'an
(School of Economics and Management，Beijing University of Technology，Beijing 100124，China)

F420

A

国家自然科学基金项目“基于CAS的焦点企业核型结构产业集群创新网络演化机理研究”(70972115)。

2012－03－16

李晨光 (1983－)，男，黑龙江佳木斯人，北京工业大学经济与管理学院博士研究生;研究方向:科技政策与集群创新。