基于政策工具视角下的中国体育政策分析

刘春华，李祥飞，张再生

体育政策工具作为政府选择、确定体育管理和服务的公共政策方案，是解决体育问题，实现体育公共政策预期目的的途径和手段，是政策目标与政策结果之间的桥梁与纽带。体育作为社会公认的科学生活方式是实现人与健康的纽带，是人类社会发展与追求的必然选择，而如何通过治理，有效解决体育事业发展中的问题则日益成为各国政府构建服务型政府的重要组成部分。由于体育政策工具的选择关系到体育治理、体育发展的成败，因此，从政策工具视角重新审视体育政策，理顺体育发展规律，探究政策服务的侧重点，对体育事业的和谐发展具有积极的理论意义和现实意义。

1 相关研究回顾

近年来，学术界对公共服务的研究如火如荼，使得对政策领域的探讨逐步深入，虽然我国对体育政策的研究从20世纪80年代就开始，先后有不同的学者进行了开创性研究。钱景（1987）作为体育政策研究的先行者，从体育政策的内涵、体系划分、影响因素等方面较早地进行了阐述，认为“体育政策是国家为实现一定历史时期的体育路线和目标而制定的行动准则”，将体育政策体系划分为组织体系、管理体系、结构体系、指标体系、目标体系和作用体系等6个方面；邝言（1987）从体育政策与体育发展的关系来审视体育政策的作用和地位；罗加冰等（1988）则更多从体育政策学建立的必要性、意义和研究内容入手。从20世纪90年代初到90年代末，这10年体育政策的研究出现了细化，张明（1991）从竞技体育政策发展阶段研究体育政策演变；饶远（1993）专门对新中国民族体育政策进行了研究，将民族体育政策特征概括为维护民族团结、坚持民族平等、坚持从民族实际出发3个方面；赵炳璞等（1997）从体育产业政策体系构架角度进行着手，将政策划分为一般经济政策、体育本体产业政策、体育相关产业政策和体育内部产业政策4大类。事实上，这一阶段的研究仍然较为零散，是前一阶段的延续，并未形成系统化，只是研究视角关注于某一类政策的探讨，方法上依然采取的是定性研究，并无突破。

21世纪开始，受公共服务理念的影响，体育政策研究逐步得到升温，研究的领域、研究的视角都有所突破，李益群（2003）采用IAPP方法分析体育行政机构、社区工作人员和群众对体育发展的价值取向与偏好，根据体育可持续发展的价值与目标，通过体育政策、制度实证的案例分析，研究发展体育的有效政策；杨卫东（2004）采用问卷调查的形式，按照政策目标认定、目标适度性、目标利益平衡度、目标表达形式对《2001—2010年体育改革与发展纲要》进行分析，并开始了对体育政策绩效评估；苗治文（2006）以建国后体育发展的历史过程为线索，按照时间脉络对新中国体育公共政策所包含的基本价值以及隐含的基本逻辑进行了分析；张晓琳等（2009）从理论角度对体育政策方法进行了阐述；肖谋文（2012）从政策过程分析和政策效果评价入手，揭示了我国体育政策的演进路径和未来发展方向。此外，王英峰（2011）、赵宏等（2011）、高丽（2011）分别对英国、欧盟、日本的体育政策进行了分析。这一阶段体育政策的研究从政策本质的研究向纵深发展，体育政策价值、体育政策评价成为研究的重点，而研究方法依然较为单调，仅李益群（2003）、杨卫东（2004）尝试了定量研究外，大部分的研究沿袭体育历史发展过程、政策演变过程来分析政策，是对现有政策的阐述和解释，以政策论政策，更多表现为一种静态的综述性、描述性的定性研究。总之，体育政策研究正处于起步发展阶段，原因在于，政策研究作为一种公共服务研究的新视角其本身还在研究之中，尚处于摸索阶段，它与社会发展所处的阶段密切相关，况且对体育政策的研究更是少之又少。而事实上，体育已经成为人们生活的一部分，其战略影响力及社会关注力已越来越凸显。为此，本研究基于政策工具的视角，尝试以定量的方式进行定性化研究，即通过将文字（或图像）的非定量内容转化为定量数据，用量化的描述方式进行深入分析，探讨体育政策文本条例自身所反映的治政理念，探究当前体育政策中采用了哪些政策工具？政策之间传递了哪些信息？如何评价现有体育政策体系的合理性？这些问题都是当前体育政策研究中尚未开发之地，而且只有基于这些问题的研究和探讨，才能从整体上把握和认识中国体育政策的价值取向和战略走向。

本研究以斯特劳斯（Strauss）和科宾（Corbin）的程序化型扎根理论为基础，以2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第10次会议修正的《中华人民共和国体育法》（以下简称《体育法》）文本作为分析样本。《体育法》作为我国体育发展史上的里程碑，是我国体育事业步入法制化的标志，是进一步建立和健全体育法规体系的基础和依据。自1995年颁布实施以来，在体育法的框架下，共制定体育行政法规和法规性文件13部，体育部门规章和规范性文件180余部，因此，进一步加强对《体育法》的理解和把握显然具有理论意义和现实意义。通过对体育政策文本以及客观环境的交互与分析，以定量分析的方式对体育政策文本进行研究。具体思路为:首先，确定体育政策文本；其次，根据政策工具理论构建分析框架，然后，对政策文本中的政策内容进行编码、定义分析单元；最后，在政策编码归类的基础上，探究体育政策在政策工具选择、组织、关联中存在的缺失与冲突，进而给出相应的政策建议。

2 体育政策分析框架构建

政策工具研究作为公共政策研究的一个重要方面，最早出现于20世纪50年代中期，由达尔和林德布洛姆首先提出，但直到20世纪80年代才逐步兴起。1983年，胡德的《政府的工具》是这一期间最有影响力的著作。从20世纪90年代开始，政策工具的研究得到了迅速地发展。目前，它已成为了当代西方公共管理学和政策科学研究的一个焦点主题，美国学者盖伊·彼得斯和冯·尼斯潘主编的《公共政策工具——对公共管理工具的评价》和莱斯特·M·萨拉蒙主编的《政府工具——新治理指南》是这一阶段的经典著作。政策工具作为实现政策目标的基本途径，是政策过程分析在工具理性层面的发展和深化，它受到决策者公共政策价值和理念的影响，是不同利益主体之间事实结果的相互妥协和价值标准的政治博弈，是政策延续的反映和表现，绝非是一个纯技术的行为过程。正如迈克尔·豪利特和M·拉米什认为，政策工具是政府赖以推行政策的手段，是政府在部署和贯彻政策时拥有的实际方法和手段。澳大利亚学者欧文·E·休斯认为，政策工具是“政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制”［1］。美国行政学者奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中，更是将政策工具比喻为“政府箭袋里的箭”。事实上，政府为了有效地管理国家体育事务和体育公共事务，必然会按照社会“政治-经济-文化-人”发展的链条，针对现实中的重大体育问题，确定合理的政策目标，进而制定相应的公共政策。任何一项政策都是目标与工具的有机统一体，工具是达成目标的根本途径。基于这些认识，本研究将体育政策工具界定为政府为实现增强民众体质、提升竞技实力的政策目标而采取的方式、方法和手段，政府作为体育政策的主体必然要求其兼顾上下、左右、前后的关系，协调各方的利益，关注于民众对健康、对体育的需求，关注于体育事业发展中的矛盾与焦点。

2.1 X维度:基本政策工具维度

本研究借鉴Rothwell和Zegveld的思想，将体育政策体系所涉及到的基本政策工具划分为供给型、环境型和需求型等3种类型，即X维度。其中，供给型和需求型政策工具对体育发展主要起直接的推动或拉动作用，而环境型政策工具则主要表现为间接的影响作用（图1）。

图1 政策工具对体育事业发展的作用方法示意图Figure 1.Policy Tool on the Development of Sports Role

供给型政策工具是政府借助对资金支持、人才培养、场（馆）地设施提供、科研技术支持、信息共享等有效支持，直接扩大体育发展的横截面与纵截面，它是体育可持续发展的保证，反映的是政策对体育的推动作用，它具体可分为体育资金投入、体育人才培养、体育场（馆）地设施建设、体育科技支持、体育资讯服务等。

环境型政策工具事实上更多表现为一种外部因素的影响和渗透作用，它的效应并不直接显现，而是一种潜移默化的持续间接影响，政府通过全民健身计划和奥运争光计划等目标规划借助策略性措施，为体育产业发展提供平台和空间，以举国体制的全民体育形式为体育事业的快速发展奠定基础，创造条件，它具体可分为体育目标规划、体育法规管理、税收优惠、策略性措施、金融服务等。

需求型政策工具指政府通过对体育事业的扶持、关注，刺激市场的繁荣或者是重构新的市场，降低市场风险，从而拉动体育健康、快速、和谐发展，其出发点是降低通往市场发展的障碍，即减少外部因素对体育的干扰和影响，通过产业大发展夯实竞技体育和全民健身的阵地，走出一条具有中国特色的体育发展模式，它具体可分为政府体育采购、服务外包、贸易管制、体育海外交流等方面。

2.2 Y维度:体育强国价值判断维度

从某种意义上来讲，单一划分指标往往并不能很好地体现和表达体育政策的所有特征，尤其是对这个既有政治、经济因素参杂，又有文化因素印记的体育，就更需要考虑其自身的规律和特征，而且，这些因素是制定体育政策过程中必须考虑的重要元素。胡锦涛主席指出，要“深入开展全民健身运动，不断提高竞技体育水平，努力推动我国由体育大国向体育强国迈进”，实际上，这已为未来中国体育发展指明了方向，是对未来体育发展蓝图的展望。不同学者从不同视角诠释了对体育强国的理解。田麦久强调了“竞技体育在体育强国建设中的领引作用与辐射功能”；任海要求注重“体育强国的国际影响力”；沈望舒将“文化体育、和谐体育作为强国体育发展的形象与旗帜”；胡光宇则认为，“政府主管部门应转变职能”。事实上，“体育强国”理念作为当前研究的重点，在政策上必然会有所体现，这也是政策工具研究的出发点。对此，本研究将影响体育强国的因素归纳为:竞技体育、大众体育、学校体育、军事体育、体育产业、体育文化、政府职能等7个方面，以此来挖掘政策的效力。

2.3 二维分析框架的构架

基于X维度的基本政策工具和Y维度体育强国价值判断标准，体育政策二维空间分析模式如下:

图2 体育政策二维分析框架图Figure 2.Sports Policy on 2DAnalysis Framework

3 基于政策工具的体育政策分析

3.1 《体育法》政策文本内容编码

根据体育政策分析框架，本研究的样本分析类目主要包括分属于供给型的体育资金投入、体育人才培养、体育场（馆）地设施建设、体育科技支持、体育资讯服务，属于环境型的体育目标规划、体育法规管理、税收优惠、策略性措施、金融服务，属于需求型的政府体育采购、服务外包、贸易管制、体育海外交流等，而分析单元则是《体育法》政策文本的有关条款内容。

本研究对《体育法》的每条政策内容所包含的政策单元进行分类、编码，最终形成政策文本内容分析单元编码表（表1），限于篇幅并未完全显示文本内容编码。

3.2 对《体育法》X维度分析

根据X维度，即基本政策工具模式，《体育法》中基本政策工具分布结果如表2。

表2显示，从整体来看，《体育法》政策兼顾了供给型、需求型和环境型政策工具的运用，为体育事业的发展提供了多方面的促进与激励，但是，这3种政策工具在具体运用上却呈现出明显的差异与分化，环境型政策工具占政策工具整体的81.82%，而供给型政策工具为13.64%，需求型政策工具最低，仅为4.54%，这从某一种角度说明，当前在体育政策工具选择上政府主要还是以环境型政策工具作为主体，表现出一定的偏爱性。

表1 本研究体育政策文本内容分析单元编码一览表Table 1 Unit Encoding List of Sports Policy Text Content Analysis

表2 本研究《体育法》X维度基本政策工具分布情况一览表Table 2 Sports Law of X-Dimension on Basic Policy Tools Distribution Table

图3 《体育法》中基本政策工具使用百分比示意图Figure 3.Percentage Schematic Diagram on Basic Policy Tools

3.2.1 环境型政策工具过溢

在环境型政策工具中，策略性措施占据了一半江山，达到55.56%，其后依次为法规管理26.39%，目标规划16.67%，金融服务为1.38%，而税收优惠政策没有体现。这说明，在政策工具的延伸利用上，税收优惠是一个空白。实际上，这与对体育的认识有很大关联性，体育事业的发展不仅需要发挥政府的主导力量，也需要其他社会组织的参与，而税收政策则是一个有力措施，通过税收调控从侧面引导，激发各类组织对体育事业的参与和关注。

《体育法》之所以涉及的政策工具绝大多数是环境型政策工具，是由于长期以来，对体育内、外部环境缺乏足够的重视，导致在政策倾向上更多的是采取策略性措施，从而造成策略性措施频频运用，较为集中。事实上，策略性措施频现一方面反映了加强体育环境建设和维护的迫切性与重要性，政府急于从政策上引导对体育发展大环境的构建，暗含了体育在国家战略发展中的位置；另一方面，策略性措施实际上是一种短期行为，对于像国家法规这样的文件来说并不太适宜，体育法诞生于“有比没有好”、“宜粗不宜细”等立法观念和模式的特定历史阶段，正如于善旭教授认为:“现有的许多内容规定还是过于原则和模糊，有的体育法律制度缺少具体方法和程序而操作性不强，无法落实，一般体育纠纷很少能够依据《体育法》提起相关诉讼”。正是由于《体育法》本身的缺位造成了在政策运用上的偏差，这也是造成当前对《体育法》修正呼声强烈的一个原因。对此，在今后《体育法》的政策完善过程中，需要采取适当方式进行纠正，从战略视角和宏观层面，综合考虑体育法规体系的建立，尤其是在政策工具的选择利用上更要注意综合运用。

在环境型政策工具中，税收优惠缺乏具体而实际的专门政策，形成一个真空状态。当前，我国税收优惠政策并没有在体育方面有所体现，这就难以吸引、激励各类组织、团体、企事业单位、社会资本对体育的投入，就难以产生对体育的共鸣。金融服务作为体育事业发展的“促化剂”，是体育事业良性发展的保障，金融服务不仅体现在资金的直接扶持，更是国家政策的体现，涉及到资金的借贷、信用的担保等内容，有利于构建体育发展宏观氛围，目前，其作用并没有得到充分重视。在法规管制方面，虽然措施较多，但对一些体育的无形资产保护、体育明星的商业化操作并没有所涉及。体育明星的价值定位、产权所属这类问题随着社会主义市场经济体制的逐步建立与完善，已变得非常突出，由于我国的体育明星绝大多数可以说是国家投资的产物，按照投入产出理论，国家肯定是要有所收益，但如何界定呢？虽然《体育法》不可能界定的非常清晰明确，但也应该随时代发展有所体现，不能因滞后性而有所耽误。

3.2.2 供给型政策工具弱势

在供给型政策工具中，除体育资讯服务外，其余各政策的运用相对比较均衡。体育场（馆）地设施建设略显优势，其之所以得到重视，一方面，得益于《体育法》形成的背景，这与当时体育基础设施整体缺乏很有关联，民众对场（馆）地设施较为关注，呼声较高；另一方面，国家也正是看到了这种呼声，加大了体育场（馆）地设施的重视程度，况且它也是体现政府重视体育、关注体育最直接、最有效的方式，两者形成了的契合点，因而，在政策上会有所偏重。按照《全民健身计划（2011—2015）》提出的“形成覆盖城乡比较健全的全民健身公共服务体系”的要求，当前的重点就是向农村地区和城市社区倾斜，这是政策先前的反应和延续，体现了时代性。而体育资金投入政策则处于相对劣势，虽然政府将体育纳入公共服务的领域和范畴，政策运用上也有所体现，但是，在资金投入上却明显不足，这说明，在一定程度上政策之间存在冲突。事实上，体育作为一种特殊的公共产品，既有私人产品的特性，又含有公共产品的特征，但是，对于体育事业总体而言，它更多的是公共性在发挥主体作用，这与政府的职能与职责完全吻合。自1949年新中国建立以来，一直将体育作为增强民众体质的终极目标而努力，但资金作为体育发展的重要基础，政府必须在政策上要有所体现，加大资金扶持的力度，多角度、多层次扩大资金来源，保证体育资金对体育的支持。体育资讯作为体育发展的催化剂，是普及推广科学健身知识、提高竞技水平、提升产业发展能力的重要平台，谁掌握体育信息谁就掌握体育发展的主动权，谁就有发言权，由于体育资讯本身作为新兴理论，因此，难免认识上存在不足。

事实上，正是由于体育资金投入、体育人才培养、体育场（馆）地设施建设、体育科技支持、体育资讯服务等政策工具未得到充分有效的运用与发挥，从而制约了体育发展的后劲，阻碍了全社会对体育大氛围形成的热情，这往往也是单个组织、部门所不能应对的难题，需要政府的关注与统一行动。

3.2.3 需求型政策工具缺位

需求型政策工具借助政府体育采购、服务外包、贸易管制、体育海外交流等形式从某种程度上减少了体育发展的不稳定性，开拓并稳定了体育发展的各种场（馆）合和范围，有效地推动了体育产业的规模化、产业化，它对体育的促进作用要比环境型政策工具来得更直接、更快捷。然而，在《体育法》政策工具中，需求型政策工具严重不足，而且政府采购、服务外包政策工具并未涉及，这两种政策的效用具有直观的导向性，是发展体育事业最直接的方式和手段，其政策的缺失造成与实际操作层面的断层，弱化了政策的引领作用。这为后续出台相关政策提供了空间和发展的余地。事实上，未来政策的优化调整中，应有针对性地关注于缺失政策工具的利用，均衡各种政策工具利弊。因此，加强需求型体育政策的制定应该是未来政府工作的侧重点。

总之，体育发展具有自身的特点，它伴随着人类的出现而出现，与人类的生活息息相关，这种内在的规律和特征在制定政策时要有所考虑，要多元化运用各类政策工具使体育政策体现时代性、科学性、前瞻性。

3.3 对《体育法》Y维度分析

在X维度分析的基础上，加入Y维度的指标因素，得到《体育法》二维分析结果（图4）。

图4 政策工具二维分布图Figure 4.Policy Tools 2DMaps

通过对政策本身的归类，自1995年《体育法》颁布，政府在体育发展理念上已经非常明确，是竞技体育与大众体育统筹考虑，完全符合20世纪90年代中期提出的“竞技体育与群众体育协调发展”方针。虽然大众体育略显劣势，但是，如果将学校体育也纳入大众体育范畴来综合考虑，大众体育实际上还是具有一定优势。《体育法》也清晰体现了全民健身的身影。与此同时，在体育职能发挥上，政府作为体育事业发展的主导者和引领者当之无愧，在《体育法》中，涉及政府的就达47条，占53.41%，这与西方社会20世纪80年代提出的“公共服务理念”以及当前我国提出的构建“服务型政府”具有异曲同工之妙。政府在体育职能的规划上具有深邃的视角，敏锐的眼光，担负着为民众谋健康，构和谐生活的历史使命，而且表现的也是相当突出。这种思想与意识的体现完全可以说是新中国成立以来重视体育的延续，是体育回归本源的表现，是国家利益与人民利益的整合与协调。按照构建服务型政府的框架而言，政府在体育事务上表现的较为突出，既是政府职能与公共服务的体现，更是以人为本、为民服务思想的升华，是政府将公共管理职能向社会转移，与各种组织和公民共同承担公共物品和公共服务的社会主义本质的完美表现。按照“小政府、大社会”的构思，政府在体育发展中将更多扮演的是思想者、领路人，是一种对宏观的、整体的把握，而社会组织则将成为参与的主体、活动的主体，两者的定位差异决定了在体育事务中的分化。事实上，正是由于社会异质性程度的提高导致了社会大众对于体育公共服务需求的进一步分化，这在客观上就会要求管理主体的多元化，同时，要求在多元管理主体之间形成制度化的分工与合作，以满足差异化的公共服务需求。作为核心管理主体的政府，选取什么途径、方式、机制，与其他管理主体进行分工合作，是政府体育公共管理社会化的精髓所在。从长远来看，随着社会能力的提升，也意味着政府在体育公共管理中可以将更多的职能让渡于社会，拓宽和加强政府与社会之间的伙伴合作关系，从而使各类组织与公民可以在社会公共事务中发挥更多的作用，承担更多的职责。

此外，图4显示，学校体育、大众体育、竞技体育在政策工具的选择、利用上并不完善；体育产业作为21世纪的朝阳产业，是未来社会经济发展的主要支柱之一，而体育文化作为民众精神食粮，是健康、和谐社会的必然要素。但两者在政策工具运用上同样呈现出缺失，图4中的一些空白实际上证实了这些问题，这提示我们，在未来相关政策的制定过程中，应有针对性地完善体育政策，尤其是各种政策工具的选择、分配上，要注重相互衬托，使若干政策互为补充，相得益彰，形成布局合理、体系完善的体育事业发展政策体系与平台。

4 结论与建议

本研究基于扎根理论对《体育法》政策文本进行定性分析，研究认为:

1.从基本政策工具X维度而言，《体育法》中环境型政策工具使用过于频繁，其中，环境型政策工具中的策略性措施和法规管理尤为凸显，而需求型政策工具和供给型政策工具应用上明显处于弱势地位。其中，体育资讯服务、政府体育采购和服务外包等处于空缺状态，这些都不利于其发挥体育政策的拉动和牵引作用。政策分析工具作为一个系统，应综合考虑，均衡、有效地利用各政策工具，发挥各政策工具的优势和作用。

2.从体育强国价值判断Y维度而言，政府的体育职能发挥较为充分，体现了政府在公共体育服务上的主导性。但是，这并不意味着其他体育社会组织的空缺，相反，应积极发挥他们的社会参与度，拓宽和加强与他们之间的协作，以“奥运争光计划”赢得国际声誉，以“全民健身计划”增强民众体质，以“阳光体育”建强国之本，以体育文化、体育产业为两基点，统筹考虑，各要素相互配合以期实现体育强国目标。

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