地方行政编制总量影响因素实证研究——以安徽省县级政府为例

杨兴红，梁昌勇，朱 龙

（1.合肥工业大学 管理学院，安徽 合肥 230009；2.安徽省机构编制委员会办公室，安徽 合肥 230001）

一、问题的提出

行政编制是指国家各级权力机关、国家行政机关、国家审判机关、国家检察机关、各党派机关、政协机关和人民团体机关使用的人员编制[1]。目前，我国地方政府行政编制实行国家总量控制，由省、自治区、直辖市人民政府提出，经国务院机构编制管理机关审核后报国务院批准，统一分配下达使用。在同一个行政区域不同层级之间调配使用行政编制应当由省、自治区、直辖市人民政府机构编制管理机关报中央机构编制委员会办公室审批。省级机构编制管理部门主要依据行政区域人口、面积、国内生产总值、财政收入等因素对各市、县级地方政府进行行政编制分配和管理，核定各区域行政编制总量。无论是过去还是现在，县级人民政府一直是我国最重要和最基本的地方政府单位，县级体制具有较强的稳定性，因此县级地方政府的行政编制规模更能准确反映省级机构编制管理部门对编制的核定标准。

国内关于政府编制管理、编制法制建设等定性化研究成果较多。如岳云龙早在1987年就比较全面的介绍编制管理的概念、内容和方法。钱其智等人在此基础上从操作层面上进行研究，取得较大进步[2]。还有学者从理论基础、历史发展、管理体制、管理手段及法制建设等方面对编制管理进行全面阐述。但有关政府编制总量调控、编制数量核定等定量化管理方面研究成果还很少。马树才等学者利用多变量统计分析方法，建立了一套编制配置与总量调控模型[3]。邓群钊等学者从分析事业编制总量与经济社会发展的关系入手，运用DEA模型结合区域编制现状，建立了区域编制配置模型[4]。国外学者曾对中国90年代两次机构改革进行过研究，认为虽然核心政府部门的人数有所下降，但实际财政供养人员并没有实质下调[5]。还有国外学者对美国的人口规模与政府雇员进行定量分析，指出人口规模较大的州比人口规模较小的州拥有更小的政府雇员规模[6]。

在关于地方政府行政编制影响因素研究方面，学者们各持己见。朱光磊教授、张光教授提出经济、政治和社会是其中三个最主要因素。经济因素包括经济体制选择、经济发展水平、市场成熟度以及市场的监管程度等；政治因素有政体结构、政府职能定位、政府能力等；社会因素包括人口结构、就业结构、城市化水平、第三部门发育及社会自我组织能力等[7]。王玉明则认为是：环境因素，如政治因素、经济环境和行政客体的基本状况等；组织因素，如组织结构和组织运作等；人员因素，包括行政人员的数量和素质等[8]。

二、研究设计

（一）研究假设

1.人口规模对行政编制的影响

人口是地方行政编制核定最主要的客观依据。一般而言，人口与地方行政编制成正比。但还要考虑区分不同的情况：一是城市人口与农村人口行政编制之间的关联度是不同的，这是因为由城乡二元结构形成的公共服务不均等造成的，城市人口对行政编制的需要量大一些[9]；二是要突破现行户籍制度造成的思维定式，考虑户籍人口与实际常住人口的差异，充分考虑流动人口的因素[10]；三是要考虑民族问题，行政区域内的少数民族比重对地方行政编制也有影响，民族成分多的地方会增加一定的社会事务，相应对行政编制的需求也大一些[11]。综合考虑上述情况本文假设：

H1：人口规模与行政编制显著正相关。

2.经济发展水平对行政编制的影响

经济发展会拓展地方政府管理工作的幅度和深度，从而导致政府行政人员规模不断扩大。最早对此进行研究的是德国经济学家瓦格纳，他提出在随着经济发展，政府部门的规模呈现不断扩大的趋势。但由于经济发展导致政府管理能力提高，以前需要很多人做的事情，现在只需要很少的人就可以完成[12]。另外随着公民自我意识的觉醒和NGO等社会组织快速发展，使得公民自我管理能力大大提升。以前需要政府管理的事务现在可以交由社会组织进行协调，从而减少政府行政人员的规模[13]。因此也有学者认为经济增长会导致政府规模缩小[14]。综合考虑上述情况本文假设：

H2：经济发展水平与行政编制显著正相关。

3.地域面积对行政编制的影响

在设定其他变量一定的情况下，面积越大，所需行政编制越多，反之越小，即地域面积与行政编制正相关。但单纯依据面积核定行政编制是不科学的，还要考虑以下几个变量：一是适合人类居住生活生产的国土在整个面积中所占的比例；二是地形地貌状况，山区、平原、水面的人口密度、交通状况、通讯状况不同，对行政编制的需要程度也有差异；三是地理位置和资源禀赋，具有特殊地理位置如边防战略要塞、通商口岸或者特殊资源禀赋如风景名胜区和矿产资源丰富的地方，也会需要相应的行政管理人员。综合考虑上述情况本文假设：

H3：地域面积与行政编制显著正相关。

（二）样本选择、数据来源与变量定义

1.样本选择与数据来源

本文选择安徽省56个县级政府为研究样本，通过收集2009年安徽省56个县级政府的数据实证检验各影响因素与行政编制的关系。在数据收集过程中通过剔除数据不完整的样本最终确定55个研究样本。样本数据分别来自于《安徽省统计年鉴（2010）》和安徽省机构编制委员会办公室提供的内部资料。

2.变量定义

（1）被解释变量

本文选择县级地方政府截止到2009年12月31日在编行政编制数（bz）作为被解释变量。

（2）解释变量

在关于地方政府行政编制影响因素，学者们各持己见。本文在综合学者们研究的基础上，主要选择人口规模(rk)、经济发展水平(cz)与地域面积(mj)作为解释变量。

人口规模：在人口规模指标选取上，有些学者使用户籍人口，也有部分学者使用常住人口[15]。本文以行政编制数量为纵坐标，以安徽省各县户籍人口规模和常住人口规模为横坐标分别做散点图（见图1和图2）。从图1和图2的对比来看，各模型中户籍人口与行政编制的拟合度普遍高于常住人口与行政编制的拟合度。这说明上级编制管理部门是按照户籍人口的数量来核定各地区的行政编制。换句话说上级编制管理部门还没有将流动人口作为各地区编制核定的一个重要参考因素。因此，本文选择户籍人口作为人口规模的指标。

图1 户籍人口与行政编制散点图

图2 常住人口与行政编制散点图

图3 财政支出与行政编制散点图

图4 GDP与行政编制散点图

经济发展水平：在经济发展水平指标选取上，大部分学者采用的GDP或者人均GDP，但也有部分学者采用人均财力指标来反映经济发展水平[16]。本文以安徽省各县行政编制为纵坐标，2009年GDP和财政支出作为横坐标分别做出散点图（见图3和图4）。从图3可以看出，三种模型的拟合程度比较接近，但二次曲线模型的拟合程度稍高于直线型和对数型模型。从图3和图4的对比可以很明显的看出，财政支出与行政编制之间拟合程度远高于GDP与行政编制之间的拟合程度。这说明财政支出能更好的解释经济发展水平与行政编制之间的关系。因此，本文选择财政支出作为经济发展水平的指标。

地域面积：以安徽省各县地域面积作为横坐标，以行政编制作为纵坐标做出散点图（见图5）。从图5中可以看出，二次曲线模型的拟合程度为0.478，要高于直线模型0.405和对数模型0.448，说明二次曲线模型能更好的解释地域面积与行政编制的关系。

图5 地域面积与行政编制散点图

3.模型的构建

从图1～图5中模型拟合度上看，在人口规模与行政编制的关系上，对数模型能更好的解释二者之间的关系；在经济发展水平与行政编制的关系上，二次模型能够更好的解释二者之间的关系；在地域面积与行政编制的关系上，二次模型能够更好的解释二者之间的关系。通过比较各自拟合度本文构建以下模型，检验模型能否有效反映变量之间的关系（见表1），并对模型进行取舍。

其中：c(0)表示常数项，c(i)表示相关系数，（i=1,2,…,n），§表示随机扰动项，即除上述因素外，其他影响行政编制的因素。

表1 变量说明

三、实证分析及讨论

（一）运用EVIEWS6.0软件对模型进行回归

如表2，纵向来看，在四个模型中，F值都达到了拒斥零假设的水平，且t检验值非常高。这四个模型的拟合效果都不错，且调整后的R值也很接近，说明每个模型对因变量都具有较强的解释能力，即人口、财政支出和地域面积对行政编制的影响都非常显著。这也部分的验证了假设H1，H2，H3；模型（1）和模型（2）中的三个影响因素全部通过显著性检验，其中户籍人口、财政支出通过了5%水平下的显著性检验，地域面积通过了1%水平下的显著性检验。模型（3）中的人口因素没有通过显著性检验，模型（4）中的财政支出没有通过显著性检验。

表2 模型的回归结果

横向来看，各影响因素的回归方向都与本文之前做的相关性分析相吻合。户籍人口规模在模型（1）（2）（4）中都通过了5%水平下的显著性检验，且相关性系数全部为正，但在模型（3）中没有通过显著性检验。财政支出在模型（1）（2）（3）中通过了显著性检验，但在模型（4）中没有通过。财政支出在模型（3）中呈现出一种U型的关系，说明财政支出对行政编制的影响先减后增，即行政编制规模随着财政支出的扩大先减小后增加。地域面积在模型（1）～（4）中全部通过1%水平下的显著性检验。这说明地域面积是各级编制管理部门核定地方编制的一个最主要的参考因素。综合比较来看，模型（1）和模型（2）比模型（3）和模型（4）要略优一些。

（二）异方差性检验

估算出模型后，利用White检验判断模型是否存在异方差，利用EVIEWS6.0软件对模型（1）～（4）进行White检验，结果见表3。

从检验结果可见：

表3 模型的White检验结果

（三）结论

综合上述分析，我们认为模型（1）是最优的。这不仅因为模型（1）具有拟合程度高，不存在异方差等优点。更重要的是模型（1）形式简洁，可解释能力强，符合编制管理部门的实际工作特点。在模型（1）中，人口规模、经济发展水平和地域面积三个影响因素系数全部为正，这也正好证实了假设H1，H2，H3。

四、结论与建议

（1）近年来，地方政府“机构臃肿、人浮于事”问题日趋成为社会各界高度关注的重大现实问题。从社会层面看，这是公众对地方政府规模及其履职情况的一种批判和质疑，但从机构编制管理角度看，这是对地方政府行政编制管理提出的一系列需要深入研究的深层次问题。要尽力避免人为因素干扰，就要摆脱过去靠经验进行管理的方法，这需要依据科学合理且可以量化的方法去衡量各地政府行政编制规模是否适度[17]。为此，需要从多个学科、不同角度分析影响地方政府行政编制的主要因素，发现它们之间的内在逻辑，提出一套科学合理、可量化、可操作的适度政府行政编制核定方法，以期为各级编制管理部门的决策提供理论参考。

（2）根据影响地方政府行政编制的三个最重要因素，选取合适的指标，构建四个不同类型的模型，并通过比较分析最终得出一个最优模型。模型显示户籍人口、财政支出和地域面积均与县级政府行政编制呈显著线性正相关关系。县级政府行政编制随着人口、财政支出和地域面积的扩大而增加。但就安徽省某县级政府来说，地域面积一般情况下是不变的，户籍人口的变化幅度也很小。这意味着就某县级政府而言，其政府行政编制的变化主要原因是该地财政支出发生变化，财政支出与行政编制呈正相关关系。目前，中国人口流动呈逐年扩大的趋势，省级机构编制管理部门在核定地方政府行政编制总量时应充分考虑各地的人口流动情况，根据各地的常住人口而不是户籍人口来核定行政编制数量。

（3）行政编制是一种十分珍贵的稀缺资源，特别是在地方政府行政编制总量不可能增加的大背景下，最大化地发挥现有机构编制资源效益，更需要深入研究影响地方行政编制动态调整的相关因素，科学处理好控制总量、盘活存量、动态调整之间的关系。从理论层面上，人口、面积、国内生产总值、财政收入等均属于同一地方行政区域内的共性因素，它们对地方政府各层级之间、同级政府各部门之间的行政编制动态调整具有共同的影响力。除了上述影响因素外，政府职能、政府管理幅度和组织架构、民间非政府组织发育状况、政府公务员素质，都是影响地方政府行政编制动态调整不容忽视的重要因素。随着我国社会主义市场经济发展，政府正从包办一切的“无限”政府逐渐向“有限”政府转变，政府职能也由管理型转向服务型，地方政府行政编制需要向加强社会管理和提供基本公益服务方向调整。地方政府行政人员素质越高、能力越强、人力资源状况越好，则行政效率越高，相应的行政编制总量也就越少；根据公务员职位性质、特点和管理需要，动态调整地方政府行政编制，有利于整体激活编制资源的内在活力。

（4）随着经济社会发展的持续发展，公众必然要求政府提供数量更多、质量更好的公共服务。为了满足这个需求，地方政府最简单的方式就是要增加行政编制，这样势必造成行政编制总量规模不断扩大。随着消费安全、医疗卫生安全、食品安全和环境安全等各类社会风险因素上升，政府必须配备更多的行政编制，保证有能力维持安全监管职责。因此，我们既不能一味强调政府职能变化，要求无限制的增加行政编制总量，也不能泛泛地谈论中国官民比过大、削减政府规模，而是要创新管理方法，切实做好机构编制总量控制下的动态调整工作，充分发挥编制资源作用，提高行政效率。

（5）做好总量控制下的动态调整工作，从操作层面上，需要加强机构编制法制化建设，对现有机构编制管理标准进行跟踪修订完善的同时，注重围绕社会热点难点问题，研究制定各类机构编制标准，逐步完善业务规范体系。大力推进机构编制运行评估制度，适时掌握机构、职能、编制运行状况，对职能、机构效益等变化的单位，相应进行机构编制的调整，通过评估促使部门单位按规定设置机构、配备人员，推动部门依法履行职能，提升履职状态。实行机构编制预警制度，通过建立和完善机构编制台帐和信息数据库，掌握和分析机构编制状况，对可能发生和正在发生的一些不良倾向，及时提出机构编制预警信息，从而正确引导决策，及时制止问题的出现或蔓延。推进实名制管理，坚持做到凡按规定设立的机构都要实行定编定员，确保具体机构设置与按规定审批的机构相一致，实有人员与批准的编制和领导职数相一致。大力推进机构编制监督检查，切实加大机构编制违规违纪行为的查处力度。

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