流动儿童义务教育阶段入学政策的利益相关者分析

熊和妮

（中央民族大学 教育学院，北京 100081）

自1996年的《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行）》（以下简称《试行办法》）以来，政府陆续出台了一系列政策法规来解决流动儿童入学难的问题，明确规定了“两为主”政策。但是，十年之后回顾该政策，落实情况和执行效果却不容乐观。以北京市为例，2009年，有41．8万非户籍儿童在北京接受义务教育，其中67%在公办学校就读，还有约14万非北京户口的儿童在农民工子女学校或民办学校就读；目前有200多所农民工子女学校，但只有50多所是有办学许可证的学校。［1］本文认为，现行政策执行难、效果不佳的原因之一是政策利益相关主体错综复杂、利益纠葛不清。因此，有必要借用政策利益相关者这一分析工具，凸显现行政策背后的利益分配与利益纠葛，以备今后政策的调整和完善。

一、流动儿童义务教育阶段入学的现行政策

自1996年的《试行办法》颁布以来，国家就陆续颁布相关政策进行规范调整，现已基本形成解决该问题的政策法规体系，为实现“同在蓝天下，平等接受教育”起了重要作用。经过对相关政策文本的考察，基本可以分为四个阶段：（1）1995年之前，政策空白；（2）1995－2001年，提上议事日程，试点并推广；（3）2001－2006年，明确政策目标与原则、“两为主”政策；（4）2006年至今，政策法律化与完善落实阶段。从流动儿童教育政策的演变轨迹，可以总结出现行政策的主要内容。

表1 现行政策主要内容

二、分析的视角：政策利益相关者理论

“利益相关者”一词的英文为“Stakeholders”，最早出现在1963年斯坦福大学研究所（SRI）的内部文稿中，用来指称与企业有密切关系的所有群体。有学者对利益相关者的界定是：对企业来说，存在这样一种利益群体，如果没有他们的支持，企业就无法生存。［2］该理论认为：利益相关者的权益主张都是自维的；不同主体之间的主张有可能一致，也有可能冲突；不同的权益主张的满足是有先后顺序的。［3］

此后，利益相关者分析理论逐步运用到诸如公共政策分析等领域。公共政策理论认为，政策利益相关者是指“由于影响公共决定也被决定影响而与政策有利害关系的个人或群体。”［4］所谓“目标群体”就是指那些受政策作用影响而需要重新调适行为的群体。目标群体会根据自己的利益和价值观对不同的公共政策或配合、或敷衍、或抵制。政策的执行不是一厢情愿的事情，很大程度上取决于目标群体的态度。［5］威廉·N·邓恩在《公共政策分析导论》中提到了利益相关者的多重分析，并认为，“政策利益相关者——例如，市民群体等——对于政策环境的同一信息的反应常常有显著不同。”［4］政策对象是否接受政策取决于其对政策利益的衡量。

教育政策的本质是对教育利益的分配或再分配。教育具有公共属性，义务教育阶段的公共性表现得更加强烈。从人力资本理论视角看，教育背后带有很深的利益问题，因为一个人受教育的多少将决定其以后在社会上的经济状况与社会地位。教育政策作为公共政策中的一种，往往面对的是社会不特定群体的教育利益诉求、解决的是公共问题，必然涉及到不同群体或组织的利益。在教育政策领域，广泛意义上存在三类教育政策的价值主体，其中一种是教育政策利益主体，包括政府——追求国家利益和公共利益，教育组织——追求群体利益，个人——追求个人利益。［6］

流动儿童入学政策涉及到多方利益主体，他们在现行政策中的利益得失情况、他们的态度和看法都将影响到政策的执行与调整。利益主体的博弈不仅仅发生在政策出台阶段，在政策执行过程中会更加激烈。因此，有必要对现行政策进行利益相关分析，以明确其中的利益矛盾，预见政策执行可能遇到的阻力等，更好的解决问题。公共政策正是作为调控利益矛盾与冲突的制度安排而登上了社会历史的舞台。［7］

三、现行政策的利益相关者分析

基于对现行政策文本的分析，流动儿童接受义务教育的相关政策文本中多次涉及到以下主体：流入地政府、流出地政府、公办中小学、民办打工子弟学校等。本文界定了现行政策的7大核心利益相关者：政府，包括中央政府、流入地政府、流出地政府；学校，包括公立中小学、民办打工子弟学校；儿童及家长，包括城市儿童及家长、流动儿童及家长。

（一）政府

1．中央政府：希望解决问题，但是经费投入有限

中央政府是国家的代表，享有最高权威，具有统筹各地区各部委的能力，也背负着最大的责任和舆论压力。因此，中央政府最早对入学难的问题作出回应，纳入议事日程，并颁布一系列的政策法规，以期彻底解决该问题，进而改善民生，为政绩加分，巩固执政地位。

从中央——地方教育分权角度看，我国教育管理权高度集中于中央政府，中央政府制定相关政策，通常是以“行政命令”的方式进行责任的分配。中央政府倾向于将更多的责任强制派分给地方政府，自身则往往处于监督者的地位，利用自己的科层权力强制地方政府执行。这显著地体现在经费投入的问题上。

2006年，《关于解决农民工问题的若干意见》规定：“输入地政府要承担起农民工同住子女义务教育的责任……以全日制公办中小学为主接收农民工子女入学，并按照实际在校人数拨付学校公用经费。”在2008年颁布的《国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》中规定：“中央财政将对较好地解决该问题的省份予以适当的奖励。”

作为政策的制定者、监督者，中央政府显然希望政策能够顺畅的执行。但是，中央政府的强制执行可能会引起流入地政府的反弹，歪曲或变相执行该政策，最终流于形式。为了解决问题，中央政府也必须妥协，投入新的政策执行资源。这也是政策不断进行调整的动力，是博弈的过程。

2．流入地政府：有解决问题的动力，而无政策执行资源

流入地政府是政策最关键的目标群体，责任最大。地方政府既要受中央利益的影响，又要受到地方民众利益的制约。一方面，地方教育部门作为国家在地方的教育行政组织，代表国家行使教育管理权，必须体现国家整体教育利益；另一方面，地方教育部门又作为地方教育管理者，代表的是地方局部的教育利益。双重角色的冲突，决定了地方政府在政策目标实现过程中必然会受到双方利益的影响和制约。［8］

依据现行政策，流入地政府独自承担教育经费投入的责任，这给流入地政府带来了很大的压力。广东省2000年到2006年每年平均增加流动儿童23．5万，如果按照23万的量增加，就意味着全省每年必须建立230所1000人规模的义务教育九年一贯制学校，全省每年要投入46亿元。此外，还要增加设备、师资、公用经费等，流入地政府财力上是不堪重负的。［9］

由于政策执行资源的短缺，面对中央与地方双重压力的地方政府不得不有选择性的执行中央政策，致使上级政策的内容残缺不全，无法完整落实到实处。如进行隐形的门槛限制。北京市教委负责人在接受《中国教育报》的专访时说道：“30多万人已经吃不消，无限制接纳是不可能的，只能量力而行……北京现在实行的是 ‘五证’准入制度。”［10］

3．流出地政府：理清责任，充当局外人

从相关政策的历史轨迹来看，由于户籍制度与义务教育管理体制等原因，1996年之前，原则上由流动儿童的户籍所在地政府（也就是流出地政府）来负责流动儿童的义务教育问题。显然，由于流动儿童不在流出地政府辖区内，这是不现实的。

以“两为主”为核心的现行政策实际上理清了流出地政府的责任，规定了其对流入地政府管理行为的配合义务以及不得乱收费的责任。因此，流出地政府对现行政策应该是拥护的。某种程度上说，它成为了流动儿童义务教育阶段入学政策的“局外人”。

（二）学校

目前流动儿童接受义务教育的途径主要有以下三类：公立中小学、合法的打工子弟学校、不正规的打工子弟学校。有关调查显示：

表2 流动儿童在各类学校就读比例［11］（节选）

1．公立中小学校：压力与利益失衡，困难多

根据现行“两为主”政策，公立中小学校是政策执行的最终落脚点；流入地政府的压力也会通过“教育行政管理关系”而转嫁到他们身上。

首当其冲的是公立中小学校的办学经费不足的问题。现行政策要求公办学校积极接收流动儿童，同时还不能收借读费和学杂费。而现实困难是，政府在原有对义务教育学校的财政支持非常有限的情况下，并没有因学校接收流动儿童，而有财政上的补贴。以北京市朝阳区为例，2000年秋季以来，区教委按目前流动儿童借读费标准等额补贴给学校，每学期补贴1200，即使这样，也仍然杯水车薪，为此，接收学校的校长是叫苦连天。［5］

另外，流动儿童对学校日常教学管理产生冲击。由于农民工在城市以打工为主，流动性比较强，流动儿童形成了随到随走的特点，有随时插班和转学的需要，打破了公立中小学正常的教学秩序。由于流动儿童长期生活在农村，乡土气息浓厚，生活习惯不同，他们的加入给班级管理、师生关系以及生生关系带来挑战。

此外，学校之间日益增长的竞争压力使得公立中小学不得不考虑教学质量与升学率的问题。基于对利益最大化的追求，学校会倾向于录取更多优秀的学生，以免“拖了学校后腿”。有公立学校校长就反映：“流动儿童的比例过大，会影响公立学校的教学质量，给老师的教学工作带来困难。”［5］

2．民办打工子弟学校：欢迎加大扶持力度，降低设立条件

打工子弟学校是农民家庭因“高额的赞助费及借读费”门槛而采取的“自力救济”的无奈尝试。现行政策中对民办打工子弟学校也作了规定，称为“社会力量办学”。2003年《意见》对其的规定是：降低设立标准，加大扶持力度和管理力度。

首先，政府表态要对合法打工子弟学校加强扶持力度。然而，由于办学经费的严重匮乏，大部分农民工子弟学校教学质量不达标，无法真正满足孩子们的学习需要，对这些孩子的成长也会产生不良的影响。

其次，打工子弟学校办学条件的放宽也是个好消息。对大部分农民工子弟学校而言，由于资金所限，无法达到现行法律规定的设立条件，也就得不到政府的财政拨款。它们的经费来源就主要依靠学生的学费以及小数额的公益性民间捐款。

目前，在实施过程中，对民办打工子弟学校的扶持力度是微乎其微的，而设立条件虽然降低了，但仍然有许多“不合格”打工子弟学校存在。实际上，加大扶持力度一定程度上就能使得打工子弟学校更容易满足设立学校的各种条件。

（三）家长

1．城市儿童及家长：担心挤占优质教育资源，造成不良影响

现行政策并没有提及城市儿童及家长，但是，他们是现行政策间接约束的群体，可能要承受一定的经济、心理的压力。

首先，城市是优质教育资源的集中地，由于户籍制度限制，只有本地户口才能享受。现行政策实际上允许流动儿童分享这些优质教育资源，意味着流动儿童占有了部分优质教育资源。流动儿童的涌入使得公立中小学校的学校规模、班额过大，校园环境、教学设备以及师资力量等都会陷入紧缺的困境，这就间接影响到城市儿童的受教育质量。有校长就说，多收一个流动儿童，学校支出就会增加，生源质量下降，学校教学环境无法改善，留不住好老师，学校办学质量难以保证。［5］

另外，有些市民可能认为，农民工素质较差，其子女基础较差，生活习惯不一样。流动儿童大量进入公办学校就读，城市儿童家长会担心孩子受到他们的不良影响。

现阶段，优质教育资源的有限性和“排他性”以及城市儿童家长对农民工及其子女的“偏见”，使得他们对现行政策抱抵触态度。

2．流动儿童及家长：入学条件繁多，隐性收费多，希望继续完善

相关政策正是为了解决流动儿童接受义务教育的问题而出台的。流动儿童及其家长当然是现行政策的最大受益人。但现行政策带来的利益也无法完全满足他们的期待。

首先，现行政策仍然无法让流动儿童很容易地选择公办中小学就读，地方设置的一些入学条件成为无形的门槛。据介绍，上海流动儿童就读需要“五证”：孩子的原户籍证明、出生证、监护人的身份证；暂住证、居住证或者房屋租赁合同等固定场所证明；外来从业人员劳动手册和社会综合保险单据；计划生育证；计划免疫接种证、非起始年级学籍证明。繁琐的入学程序，难以达到的入学条件使得流动儿童进入公办学校就读难以实现。有调查就发现，31．9%的流动儿童的家长认为读公办学校很难，38．7%的认为比较难，有17．4%的认为不太难，11．9%的认为不难。［11］

其次，虽然现行政策明确禁止公立中小学收取借读费，但现实情况中公立中小学的变相借读费以及隐形收费也令农民工望而却步。

最后，城乡长期分隔带来的文化差异和适应难问题使得农民工多了一层忧虑。如何让这些孩子尽快地适应城市学校，并融入都市生活，也成为流动儿童教育面临的一大难题。

对于现行政策，流动儿童及家长是持欢迎和肯定态度的，但入学条件和程序的繁多、各种费用带来的压力无形中违背了现行政策的宗旨，而流动儿童适应性问题还不在现行政策考虑范围之内。

（四）政策利益相关者分析总结

现实中，各种教育资源是有限的，在明确利益诉求后，必须对其进行优先度的衡量和评价。在这方面，Mitchell提出了评分法（score based approach），以“权力性、合法性和紧迫性”为标准进行划分。权力性（Power），某一主体是否有能力、有手段足够影响企业的决策；合法性（Legitimacy），各主体的利益诉求是否符合法律的固定、符合主流意见，是否合情合理；紧迫性（Urgency），紧迫性是指该主体是否急于实现自己的利益诉求。这与Francis·C·Fowler在其Policy Studies for the School Leaders——an Introduction中提到用来分析利益主体影响决策的PRINCE法则相似。每个利益主体的利益诉求在三个维度上的得分高低是不一样的，值得注意的是，三个维度评价的是利益诉求，而不是利益主体。

四、超越利益之争：强调政府责任，平等保障受教育权利，实现教育公平

社会是利益多元的，个人、群体和利益集团共同构成了一个多元化的社会利益体系。政策主体的多元化、利益的多元化不可避免地会出现利益的矛盾甚至冲突。“在公共事务活动和公共决策中，活动主体追求各自利益的活动同样会使他们陷入价值和利益冲突的关系之中。”［6］对于流动儿童接受义务教育相关政策来说，前文的利益相关者分析已经充分地暴露了各利益相关主体利益“得”与“失”（或不足）的情况。

利益相关者分析只能给我们呈现利益的一致与矛盾，并不能为我们提供进行利益分配的最终依据或标准。公共教育政策的本质是对教育利益的权威性分配。政府作为公共教育政策的制定者也就是教育利益分配的“操刀手”。在考虑各个政策利益相关者的利益得失的情况下，必须有超于利益纷争的、更高的价值选择存在，这样才不至于完全由“利益强势集团”主导政策的制定和调整，也才能实现社会和谐。本文认为，流动儿童义务教育相关政策的调整，政府进行教育利益的权威分配时，必须遵循以下三个原则：强调政府责任，平等保障学生接受义务教育的权利，实现教育公平。

（一）强调政府责任

2006年的《义务教育法》第一条明确指出：“为了保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利，保障义务教育的实施，提高全民素质，根据宪法和教育法，制定本法。”由此可知，政府有当然的法律义务确保适龄儿童接受义务教育。“凡是公民没有接受九年义务教育的，首先应当承担补救责任的是国家，而不是学校和家庭。”［12］流动儿童也属于我国公民，当然有权利要求政府提供各种条件，让其能平等接受义务教育。

现行政策中，中央政府解决流动儿童“入学难”问题的决心与其教育专项经费的投入之间存在严重失衡，过多地将 责任划拨给流入地政府。因此，必须强调中央政府在解决流动儿童接受义务教育问题方面的责任，不仅仅是关注或“耍嘴皮子”，更要有“真刀真枪”的财政支持。

（二）平等保障学生接受义务教育的权利

受教育权是人的一项基本权利，这一点已被现代国际法以及大多数国家的宪法和教育法所确认。受教育权中接受义务教育的权利更是应该受到更多的保护。所谓教育平等就是指公民受教育权利的相同性、一致性，受教育机会的相同性、一致性。［13］法理学上看，受教育权既有自由权的属性又有社会权的属性。受教育权的社会权属性要求国家积极的作为，提供合理的教育制度、平等的教育机会和适当的教育设施和条件。法律面前人人平等，平等是权利的要素之一，除了特殊情况之外，法律并不允许“特权”的存在。与城市儿童一样，流动儿童享有同样的接受义务教育的权利，必须得到平等的保护。

（三）实现教育公平

实施全民教育，推进教育公平是中国教育改革的重要目标，全民教育思想坚持人人都有受教育权利的原则，主张满足所有人的基本受教育需求，保证所有人都有平等的受教育的机会。从公共政策领域来看，教育公平也是教育政策的基本追求。公平，指的是以合理性作为评判标准来对各主体的得失进行评价。公平就是应得。教育政策是对利益的权威性分配，教育政策能否达到公平的标准，主要就要看该政策对利益的分配是否合理。研究认为，教育公平包含教育资源配置的三种合理性原则，即平等原则、差异原则和补偿原则。［14］对于流动儿童接受义务教育来说，平等原则与补偿原则最能体现教育公平是否真正实现。平等原则主要体现在受教育权利的平等保障上。而根据补偿原则，教育资源要向弱势地区、弱势学校和弱势群体倾斜。流动儿童无疑是弱势群体的一部分，理应得到政策的倾斜。

［1］http：／／www．scio．gov．cn／xwfbh／gssxwfbh／xwfbh／beijing／200909／t402884．htm．

［2］尹晓敏．利益相关者参与逻辑下的大学治理研究［M］．杭州：浙江大学出版社，2010．

［3］江若玫．企业利益相关者理论与应用研究［M］．北京：北京大学出版社，2009．

［4］威廉·N·邓恩．公共政策分析导论［M］．北京：中国人民大学出版社，2010．

［5］周佳．教育政策执行研究——以进城就业农民工子女义务教育政策执行为例［M］．北京：教育科学出版社，2007．

［6］刘复兴．教育政策的价值分析［M］．北京：教育科学出版社，2003．

［7］祁型雨．利益表达与整合——教育政策的决策模式研究［M］．北京：人民出版社，2006．

［8］李晓燕．农民工子女义务教育政策执行研究——以广东省汕头市为例［D］．汕头大学，2008．

［9］田慧生，吴霓．农民工子女教育问题研究：基于12城市调研的现状、问题与对策分析［M］．北京：教育科学出版社，2010．

［10］翟凡．打工子弟学校必须纳入规范管理［N］．中国教育报，2006－09－14（2）．

［11］中国进城务工农民子女教育研究及数据库建设课题组．中国进城务工农民流动儿童教育研究［M］．北京：教育科学出版社，2010．

［12］申素平．教育法学：原理、规范与应用［M］．北京：教育科学出版社，2009．

［13］褚洪启．关于教育公平的几个基本理论问题［J］．中国教育学刊，2006，（12）．

［14］褚洪启，李晓燕．教育公平的原则及其政策含义［J］．教育研究，2008，（1）．