基于公共政策视阈的城市规划决策方法探析

杨 卡

(国际关系学院公共管理系,北京 100091)

从公共政策的角度来开展城市规划研究是一个新兴的学科交叉领域。近年来,逐渐有一些学者开始探讨城市规划在政府决策中的地位与走向,这大大丰富了城市规划学科的理论内容,为规划决策、执行的科学化提供了一种崭新视角,但由于学科交融尚不充分,现行研究更多倾向于宏观层次的理论探讨,还没有真正将公共政策的核心理念与优势内涵应用到广泛的规划领域中来。在城市规划学科方面,学者更关注规划技术方法和方案设计的理念更新,对于其作为政府政策行为的规划决策方法探讨还不够全面和深入,现行的城市规划决策主观意识过浓。本文尝试把政策决策方法引入到城市规划决策中来,探讨城市规划的关键决策点和一些基本决策方法,以促进城市规划决策系统的发展和完善。

一、 城市规划决策科学化的意义与政策途径

公共政策是对全社会的价值所作的权威性的分配[1]。城市规划的公共政策特征日益得到强化[2],规划已从崇尚科学理性的技术性角色,转变到在公共事务中扮演组织群众意见和协调不同利益团体的角色,规划正逐步从一个蓝图变为一个过程[3]。目前我国城市化正处于高速发展的阶段,在城市人口急剧增加、城区面积快速扩张的过程中,城市能否按照既定的规划有序、和谐地发展显得尤为重要[4]。城市规划涉及到城市发展的方方面面,将在很大程度上制约或促进城市经济、社会、环境发展,并对城市居民、投资者以及外来人员的生活产生重大影响,是城市公共政策的重要构成。在地方公共政策系统中,城市规划不仅对城市发展的经济、社会和环境的诸多方面都有重要作用,还对城市拆迁、市政管理等其他城市公共政策具有指导作用,因此,城市规划的正确决策是城市公共权力机关须要十分重视的问题,我国城市规划中所出现的许多问题也恰恰是决策不科学、不正确所带来的,城市规划决策方式方法的科学探索不容忽视。

城市规划程序中有一些关键环节需要进行决策(图1)。根据城市规划的程序来看,在规划的不同阶段,有四个重要的决策环节:(1)规划方案筛选。需要从众多规划候选机构的方案中,选择出适合城市本土实践、利于实现城市发展目标的优秀方案和规划队伍,这一筛选过程或将经过多个轮次、涉及多个角度的考量,最终作出决策。(2)规划评审和审批。规划评审和审批是城市规划中最核心的决策点,政府管理机构和专家需要对规划的人文性、合理性、科学性、可行性和先进性等进行全方位的审查,将规划方案和城市的整体发展目标、城市现有的整体规划设计、管理规定等公共政策进行对比,最终给出通过与否的决策,或者提出修改意见。(3)规划修订。规划执行阶段,政府主管部门还要常规收集规划修订意见,并对意见进行审查,作出修订与否的决策。(4)规划评价。公共政策的评价是政策健康运行和修正的重要信息来源,是公共政策运行的重要环节。城市规划一旦执行,将对城市空间建设形成难以撤销的影响,规划执行中出现的失误也将产生长期的很难纠正的后果。正因为此,决策者常常会将更多的精力放在对城市规划方案的前期审查、论证上,城市规划政策效果评价制度反而存在缺失或不足。

图1 城市规划中的关键决策点

从城市规划的内容来看,城市土地利用规划、城市总体规划、城市详细规划等不同的规划中都有一些特殊的、对社会具有重要影响的决策环节:(1)城市规划首先需要明确城市发展目标,包括确定人口发展目标、经济发展走向、土地利用方向等导向性问题,在此过程中将有来自政府、规划机构等不同团体的谋划思路,同时也有来自政府不同行政单位、不同文件的指导方案,在最终确认发展目标时需要多方权衡并进行决策。(2)交通、绿地、文化场馆、市政工程等城市基础设施和公共服务机构的布局方案选择,决定着城市公共资源在空间、群体间的分配,进行公平、科学的布局决策十分重要。(3)重大项目建设,例如石化、核电、垃圾处理厂等,可能会对城市居民的生活和环境安全带来较大影响,此类决策有必要采用科学合理的方式,为民众提供充分表达意见的途径,然后在权衡多方建议的基础上作出有利于民众、促进公共利益协调的决策。

二、 城市规划政策决策的关键参数

因目标群体和所针对政策问题的不同,公共政策决策所需分析的参数也有差异,参数选择的恰当与否将决定着公共政策决策的优劣。城市规划公共政策重点要解决城市发展秩序问题,包括空间秩序、时间秩序和经济类型的秩序,因此和一般的公共政策相比,影响其决策的关键参数具有特殊性。

1. 效用

效益和效率是政策决策的一般参数。效益是政策实施所带来的经济、社会和生态等方面目标的实现,体现政策所带来的利益的增加;效率考察政策在实现效益时所需消耗的能源、资源水平。效用指人们在消费物品或劳务过程中所带来的满足程度,政策效用则是政策给目标群体所带来的这种主观感受。对于效用的考察,更多地体现了政策目标群体、目标地区的特殊的主客观条件情况与政策效益的对应状况。因此,采用效用作为城市规划决策的关键参数,更能适应城市规划和目标群体的密切联系,也能更全面地反映城市规划带来的社会总效果。城市规划的效用不仅局限于规划对于当地居民、企业等群体所带来的主观感受,还应包括规划政策对当地自然地理环境、经济特征、周边联系等特殊条件的回应性上。城市规划政策具有典型的地方性特点,空间资源必须根据城市的特殊条件进行针对性地部署,才能利于城市自身的发展,任何照搬照抄都将带来效用的极大损失。例如“世界城市”的定位、文化街区的设计等都是难以复制的,否则定位失误不利于城市各项目标的实事求是的设定,街区特色的照搬也会失去它原来所具有的特殊含义和地方性特征。

2. 风险

城市规划对于城市建设和居民生活的影响是长期的,而且空间影响范围巨大,例如一些规划项目可能带来环境恶化、资源枯竭、生物损害和社会不良影响。因此,对于规划可能造成的负面影响和不良后果必须进行充分、全面、科学地评估,将规划可能带来的风险和效益放在同等重要的地位上进行衡量,对于风险较大的规划方案和项目,即便能带来短暂的经济效益,也必须采取审慎的决策。

3. 灵敏性

城市规划政策的实施年限较长,许多中长期的规划都要经历十年至二十年甚至更长的规划实施阶段,在此过程中,必然面临各种各样的环境变化:经济转型、人口膨胀、交通拥堵、人们生活方式的改变等都难以预料且影响巨大,这要求城市规划政策应拥有较强的灵敏性,能在环境变化时灵敏、有序地应变,最大限度地降低环境变化所带来的负面影响。

4. 回应性

优秀的政策不应只是政策制定和分析者的偏好,而应该更多体现民众的政策意向,城市规划政策应体现城市不同团体对于城市建设的需求,对于民众的要求和建议要给予充分关注。在对民众意见进行搜集归纳的过程中,还需要通过恰当的方法,对政策建议进行甄别、分类、梳理,并探讨不同群体建议的共性与冲突,给协调各方利益的规划政策的制定、运行提供重要参考。

以上参数是城市规划决策的一般参数,对于城市规划体系自身来说,因规划类型、规划层次、规划目标的差异而会涉及到不同的目标群体,所要解决的城市关键问题也有差异,所涉及到的政策决策参数也应做更具针对性的选择。

三、 几种典型的政策决策方式选择

在政策决策方法选择时,需要首先分析城市规划的项目特征,根据性质的不同来选择不同的分析方法。政策决策常常可以划分成确定型决策、风险型决策和不确定型决策这三种模式,分别适用于不同的政策环境,并需采取不同的决策方法。时下,我国城市规划现行决策中已经较多运用因子分析、外推、层次分析等方法进行确定型决策,对于风险型和不确定型决策方法运用很少。鉴于不确定型决策随机性因素过多,在一般的城市规划项目中应尽量避免,因此本文在此主要探索几种风险型决策方法在城市规划中的应用。城市规划项目常常面临着多目标的追求,需要实现经济、社会和生态的多方面效益,涉及人口、土地、交通、产业等多方面因素。此外,城市规划具有较强的预见性,需要估计未来可能出现的情况,一些规划项目的未来前景中有大量不确定因素存在,而这些因素又非常重要,需要权衡其发生概率和可能影响,然后据此来进行决策。这体现了显著的风险决策特征,需要采取风险决策模式。

1. 交叉影响分析用于前景预测

交叉影响分析是风险型政策决策的常用方法之一。对于规划前景中有若干因素影响的情况,可借助交叉影响分析的方法来进行决策。交叉影响分析的基本思路是:考察一系列新状况或者方案的发生概率,以及它们相互作用的情况,从而对政策的前景进行预测,以助于进行决策。这种方法弥补了一般决策方法中对于方案和情景之间相互影响的忽视,对决策中的相关事件作了更全面的分析。

例如,为了促进新城区的有序开发、增进人气和活力,需要从三个方面作出努力:一是完善新城区的基础设施,包括道路、管线和医疗、教育等市民生活的基本保障设施;二是积极促进新建住房的入住,提高社区的入住率;三是构建多元商服网络,促进购物、邮政、金融、餐饮、休闲等多样化空间的建设。在制定规划时,政府需要预测三个方面的呈现概率和发展前景,由于这三个方面是相互联系的,某一方面的发展会影响到另外两方面的发展情况:基础设施的完善、商服网络的建设有利于居民入住率的快速提高,入住率的提高也会促进商业的入驻。在此类情况下,可以通过交叉影响分析来更准确地预测三者相互作用之后的发生概率。

假设这三个事件分别为A1、A2、A3,单独预测的出现概率为P1、P2、P3,则可建立如表1的影响矩阵,上升的箭头符号代表正向的影响。

表1 交叉影响方向矩阵

具体影响的强弱可以通过咨询专家意见获得,评判标准一般建立无、弱、强、很强四级,用0～1之间的数字(0,0.5,0.8,1)S值来表示,用K(+1、-1)来表示影响的方向,正向影响为+1,负向影响为-1。建立交叉影响的KS值,如表2。

表2 交叉影响KS值矩阵

2. 决策树用于规划方案选择

如图2所示,运用决策树分析某市城中村的改造的规划,则需要对不同方案进行细致探讨,按照以下步骤完成决策:(1)建立自上而下的决策树模型;(2)逐步估计每个决策点的分支方案的前景如何和成本大小;(3)分析每个方案在改造中遇到的拆迁阻力大小,拆迁顺利和不顺利的概率分别为多少;(4)核算每个方案在拆迁顺利和拆迁阻滞两种情况下的效益;(5)衡量每条分支的效益、成本,找到最优的建设方案。

图2 城中村改造的决策树决策模型

3. 灵敏度分析用于城市规划方案的转换

城市规划需要在对前景条件预测的基础上进行,例如土地利用规划需要结合人口、产业、环境等的发展前景来进行,而对于前景的预测基本来源于两个方面:依据历史数据所作的外推预测,依据社会发展规律所作的灵通判断。而预测往往会出现不准确的情况,规划已经完成却尚未建设的时候,如果发现预测信息的改变和某些事件发生概率的转换,有可能需要改变原有的某些决策以适应这种变化。那么,当信息和概率发生什么样的变化,变化到何种程度时需要改变决策呢?采用灵敏度分析的方法可以有效解决这一问题。

例如,某市拟规划建设一个自来水处理项目,有两个优秀的设计方案,但是该市面临着本市水资源的不足和丰富两种前景,各自出现的概率为P、(1-P),据此可以衡量两个方案的效益情况,见表3。

表3 不同水资源前景下方案预期收益表

计算两个方案的预期收益:

E(1)=1100×P+800×(1-P)

E(2)=1600×P+400×(1-P)

确定本市水资源丰富或者不足的概率后,就能根据期望收益值计算出两种方案的预期收益,选择收益大的方案进行决策。但现实中,水资源丰富与否并不是一个固定的预期概率:随着城市经济社会的发展和气候环境的变化,水资源不足的可能性往往会增加;城市从外区域引水项目的成败或效果,也可能会增加水资源丰富的概率。当水资源丰富的概率变化达到一定程度时,需要转换决策方案,令E(1)=E(2),计算转换的概率临界:

1100×P+800×(1-P)=

1600×P+400×(1-P);

P=4/9≈0.44

也即,当水资源丰富的概率大于0.44时,方案2的预期效益更好;当水资源丰富的概率小于0.44时,方案1的预期效益更好。如果在城市规划初期确定水资源丰富的概率为0.6,则应该选择方案2,但是在若干年后即将实施规划时,发现随着城市人口和产业聚集,水资源不足的概率逐渐增加,再次预测是水资源丰富的概率只有0.3,那么应该把具体建设方案改为方案1。在规划实践中,往往涉及复杂的多因素影响,需要在此基础上探讨多因素敏感性分析的应用。

四、 城市规划决策方法多元化前景

我国现行的城市规划决策的主观性和随意性现象仍一定程度地存在,政府机关、规划机构及相应的领导在作出决策时较少采用系统的方法进行权衡和考虑,讨论相关方案之后进行决策时,经常凭借经验、见识、灵感、直觉等灵通判断来确定,或者进行简单的投票来判决。显然,在城市规划中引入多元决策机制,有利于增强城市规划决策的科学性、民主性、合法性和公平、公正性,但这将是一个长期而复杂的进程,需要规划学者、规划实践者、决策学者和政府相关单位的共同支持与努力。

在公共政策决策中,已经有大量关于决策方法的研究和实践,城市规划可以结合公共政策决策的方法和决策学的相关理论,促进本领域的决策方法科学化、多元化。本文仅仅引介了几种决策方法在城市规划中的初步应用,在城市规划的其他决策中,还有很多可以尝试的方法,从前景展望看,大致可以从以下几个方面进行探索和尝试。

(1) 不作为分析法。在方案筛选时可以运用该方法,把原有规划作为对比方案之一。

(2) 头脑风暴分析法。专家意见搜集时,可组织规划师、专家、市民等构成的团队,运用该方法来提高评审讨论的创造性和有效性,避免专家之间意见的干扰。

(3) 优序图分析法。在分析总结专家意见时运用优序图来分析,利用这种量化的方法来提高意见综合的客观性。

(4) 前后对比、有无对比分析法。在规划评估中可广泛运用这种方法,以更科学地评价城市规划的效果和效益。

(5) 博弈分析法。梳理规划制定和实施等一系列程序中的利益团体构成,并分析利益团体之间的权力、利益博弈模式,从而完善城市规划的政策程序,促进规划公平。

城市规划法规的制定也属于重要的规划决策。规划法规可以看做城市规划政策的元政策,法规中对规划的程序、准则、要求等进行规定,从而影响着众多规划的建立和运行,成为各类规划建立的基本依据和合法化基础。

在规划决策过程中,规划部门周围存在种种同类事项的决策者,他们与规划部门的目标常常发生冲突,同时也包含着基于自身利益的潜在合作因素,他们与规划部门相互影响并最终决定博弈结果[5]。因此,在规划法规等法律、条例的制定时可引入博弈论的分析方法,利用“博弈树”和“逆推归纳法”等博弈分析方法对相关利益团体的决策进行详细分析,以助于建立促进各团体利益协调,增进部门之间合作的规划法规体系。

参考文献:

[1]Easton D. The Politiical System: An Inquiry into the State of Political Science[M]. New York: Knopf, 1953:129.

[2]欧阳鹏. 公共政策视角下城市规划评估模式与方法初探[J]. 城市规划, 2008,32(12):22-28.

[3]柏兰芝. 反思规划专业在社会变革中的角色----跨学科的知识和实践[J]. 城市规划, 2000,24(4):56.

[4]邹兵. 探索城市总体规划的实施机制----深圳市城市总体规划检讨与对策[J]. 城市规划汇刊, 2003(2):21-27.

[5]文超祥,马武定. 博弈论对城市规划决策的若干启示[J]. 规划师, 2008(10):52.