论网络政治表达的政府回应机制的构建

管人庆

(吉林大学行政学院,吉林长春 130012)

信息时代网络信息技术和网络政治表达给国家和社会生活的许多方面带来了改变,“信息学领域的高速技术创新保持着强劲的势头,改变着我们的知识基础、政治制度和过程,以及地方的、国家的和国际的经济等诸多方面”[1]。尤其是网络政治表达创造了一个以科技为本,追求民主和自我参与决定的政治生活实践新模型。面对网络政治表达,政府当如何作为?对民主政治而言,如果只有政治信息的社会输入端,而没有政治信息的接受端、政治信息的处理端和政治信息的反馈端,就失去了政治参与的实际意义。国家治理“问题的关键在于如何将公民积极参与的热情和行动有效的公共管理过程有机平衡或结合起来,即如何将有序的公民参与纳入到公共管理过程中来”[2]。因此,政府应当主动应对网络时代政治表达和政治参与的要求,提供开明的制度供给和制度设计,回应公民的网络政治表达,以实现政府与民众的网络良性互动。对于处于社会转型期、相关政府行政机制构建尚未健全的我国,尤其应当重视网络政治表达政府回应机制的构建。

一、 网络政治表达的政府回应

1. 政府回应的内涵和意义

政府回应是公共行政理论中的一个新兴范畴,它是公共行政实践过程的直接产物。美国学者斯塔林在《公共部门管理》一书中提出:“回应(responsiveness)是指一个组织对公众提出的政策变化这一要求做出的迅速反应,也可以说是政府对公众所提要求做出超出一般反应的行为。”[3]也就是说,政府回应是政府在公共管理中,基于社会公众利益最大化原则,针对社会及公众提出的需求和问题,凭借一定的渠道和载体进行的一种积极而敏感的反应和回复的过程,通常包括政府反应和政府回复两个部分。“政府回应是政府对于依靠自身信息、技术和诚信优势,通过与公民之间的对话交流和教导所引领出的公民理性意志和利益反应的回复过程。它不是政府单方面的垄断作为,而是政府与公民之间在一定的社会环境条件下,回应主体即政府组织和回应客体(包括公民等)双方的互动关系。”[4]而政府回应机制则是指“根据政府与民众之间互动关系原理,为了保证政府在民意正当要求基础上运行并实现政府目标,进行的有意识的组织设计和制度安排”[5]。

对网络政治表达而言,政府的回应机制应当是“自省而非抵触”的,其包含两层含义:“其一是政府要对公众的需求和问题具有敏感性,及时作出反应;其二是政府在敏感性的基础上,要作出积极有效的回复,并及时地解决公众提出的问题。”[4]即政府应积极建立对网络焦点政治信息的收集—反馈机制,也可说是诉求—回应机制,在现实公共决策和行政监督体制中反映网络中的民意要求。政府不应成为网络民意被动的接受者和冷漠的旁观者,而应当成为与民众网络互动的积极参与者和网络政治参与制度化的构建者。如果政府能及时、准确地把握网络政治表达的核心诉求,迅速对其反映出的民情民意进行细致分析,总结自身行政过程和执法中的失误和不足,这样的“回应政府”行政运作模式无疑更符合现代社会和民主政治发展的要求。

政府回应是网络时代政治体系的基本要求。美国政治学家戴维·伊斯顿的政治系统理论表明,政治体系是一种输入、转换、输出的政治机构系统,网络时代的政治体系与传统模式相比更是一个前所未有、十分活跃的动态有机的政治体系。网络政治表达和政府回应实质上也是一种政治“输入”与“输出”的互动关系。民众通过网络不断进行政治表达,向政府“输入”政治利益诉求,以期得到政府的政策倾斜与重视;同时,政府为了公共利益的实现,针对相关利益诉求也不断地向民众“输出”政策、措施等予以回应。政治系统的平衡有赖于“输入”与“输出”的协调,当民众与政府的“输入”与“输出”行为呈现良性互动的正向关系时,两者就实现了和谐与促进,出现民众网络政治参与的意愿增加与政府公共政策更符合民众要求之间的良性循环。这其中,民众网络政治信息的“输入”是基础,足够数量的政治信息是政治系统稳定运行的基石。而政府对于网络政治信息的“输出”是关键,它是公众有效政治参与的实现方式与政治系统不断完善更新的动力。

2. 网络政治表达的政府回应性要求

网络政治表达的政府回应性主要是指政府作出的公共政策对网络表达诉求的反馈的迅捷与充分程度,回应性的强弱是衡量网络政治参与效度的重要指标,也是公共行政领域构建责任型、服务型、回应型政府的主要标尺。政府的回应性分为主动回应和被动回应,主动回应表现为政府主动与民众进行沟通,形成统一协调、反应灵敏、高效畅通的网上舆情收集机制,积极了解其利益诉求,并采取解决对策;而被动回应则表现为当民众围绕某些公共议题进行一定范围的政治表达、引发社会关注并形成社会舆论之后,政府才消极地采取应对措施的行为。无疑,对网络政治表达政府应采取主动回应的方式,通过网络平台与民众进行即时的积极的信息沟通,这样不仅能满足民众的合理政治诉求,还改善了政府的形象,增强了其合法性的基础。网络政治表达的政府回应一般包含两种方式,一种是对个别事件和部分社会成员政治诉求的非制度化回应,另一种则是以社会公共政策与法律法规的形式对公众需求进行制度化整合与回应。

网络政治表达的政府回应性要求包含两个方面:

第一,政府回应的反应时间要求,政府应及时迅速地进行回应。反应时间要求体现了政府对于公民网络政治诉求反应的迅捷程度及重视程度,即从标志性网络政治表达或讨论出现到政府作出正式反馈的时间跨度。网络具有极强的时效性,有远超传统媒体的传播速度和规模、影响的范围和表现形式,因此,网络的时效性要求政府在“第一时间”、“第一地点”出现在现场,快速地了解公众的政治需求,解释政策,回答问题,并且对所反映的现实问题尽快予以解决。除此之外,对政府回应性的更高层次的要求是政府以前瞻性的行为来研究和发现问题,即通过定期主动地向社会公众征询意见,保证在公共事务管理中政府与公众间的沟通能够渠道畅通、机制健全和运转有序,并切实解决在沟通过程中所遇到的社会现实难题。如此才能保持保护公共利益与公民个人权利行使之间的平衡,在尊重他人独立意志的同时对独立意志进行整合,通过寻求利益的共同点和分歧的妥协点,形成有明确共识性含义的公共政策。

第二,政府回应的处理结果要求,政府应当妥善处理公众诉求。处理结果,即政府是否对网络政治表达提出的主张和要求作出合情合理合法的处理,处理结果直接体现了政府的责任性、服务性和回应的有效性。网络为执政者问需于民提供了便捷的渠道,面对众多的民生需要和利益诉求执政者更应当找准问题要害,果断、及时采取应对措施,或罢免有关官员,或废除相关法规,或司法介入调查,或者行政妥善处理。此外,政府还应当在保证公共产品与公共服务正常供应的同时,努力满足公众多样化的利益需求和价值期望。诚然,我们也看到,政府对于网络政治表达的回应与维护政府形象、增强政府合法性、维护社会稳定、官员获取政绩等因素有关,它们扮演着更为重要的中间变量的角色,影响着政府回应的处理结果。

二、 网络政治表达的政府回应的方式

1. 通过网络进行政府回应

网络政治表达的政府回应可以同样借助网络进行,网络的特有结构有利于政府回应机制的发挥。

其一,建立部门反馈的在线回复机制。政府在官方网络上或在其建立的专门网站受理公民有关政府公共政策和政府行为的咨询和投诉,并在一定工作日后必须予以解答或回复。政府还应当设立监督机构,对回复情况和办理情况进行检查,对不予答复或者敷衍答复的行为进行修正。在各级政府部门网站设立信息反馈和留言板等交互模块,增强互动交流。其二,建立民意征集的在线谋划机制。政府机构应安排人员定期浏览收集网络政治信息,整理归类,对有参考价值的意见、建议,应责成有关人员或部门予以答复、落实,并将结果在网上公布;此外,一些法律文件的出台也应在网络上发布草案征求社会各界的意见,并对网络表达的意见进行认真研究参考,以利于集思广益,提高公共政策和法律的合理性和可操作性。因为“在当今世界上,什么都无法逃脱公众意见的砂轮。……这是一个取悦公众的时代。离开了公众的支持,没有任何个人或机构能够长期兴旺发达”[6]。其三,建立直接沟通的在线访谈机制。政府回应的重要方式是政府官员与民众的即时、零距离接触,通过网络进行在线即时交流,现场回答网民的提问。在线访谈不预设问题,不限定内容,对网民提出的问题直接进行网上答复。我国的国家领导人已经不止一次与网民进行面对面交流的在线访谈,取得了很好的政治沟通效果,让民众看到了政府关注民意民生的决心,笔者认为这一制度应当推广至更多的政府机构和部门,并实现常态化。其四,建立多层覆盖的媒体联动机制。政府对于一些公共议题可以采用网络、报刊、电视、广播、移动媒体等多层覆盖的方式面向社会提供互动平台,开辟专栏、专版,吸引更多的民众参与到与政府的互动中来,扩大政府回应的公共影响力。

2. 建立与体制内制度对接的回应机制

网络政治表达的政府回应机制应当与既有的政治制度相结合,建立回应机制的现实制度化保证,完善对网络政治表达政府回应的流程设计,使其成为政治体系中合法和制度化的力量来源和行动方式,实现与体制内制度的现实对接。

首先,与公共政策决策制度的现实对接。公共政策是“政治系统对全社会价值的权威性分配”[7],政府借助公共政策工具提供公共产品和服务以适应不断变化的社会发展需要。公共政策的决策机制不应当是完全内生性的决策模式,即交由政府内的权力精英完成,而应当将多元化的社会主体作为决策制定的主要力量,开放公共政策决策体系,克服公共政策决策者自利性所带来的有限理性。网络政治表达的政府回应与公共政策决策机制的现实对接主要表现在:一方面,网络政治表达的政府回应可以助力政府在公共决策中引入公众参与,利于社会各利益群体的公平性博弈和公共政策的科学性;另一方面,政府对公众政治诉求的及时反应,可以完成公共政策决策执行过程中的情况反馈,把握政策实施中的偏差并作出政策调整,进而形成动态循环的政府回应流程。

其次,与监督制度的现实对接。通过网络政治表达进行的网络监督扮演了监督信息提供者和监督意见表达者的角色,这种监督没有司法机关的法律强制性,也没有行政机关的行政强制性,网络监督效果的真正实现必须与现实监督制度相衔接,由现实的法律监督、民主监督主体去完成。这种体制内的监督制度是网络监督的基础,而网络监督是对体制内监督制度的有益补充,可以扩大其监督的范围,但是没有体制内监督制度的积极跟进和对接,网络监督便没有任何实效与震慑力量。体制内的监督制度应当把网络监督模式作为民主监督的有效载体,通过其建立高效的舆情搜集和反应机制,查清事实,追究责任,这样不仅使网络监督能够切实发挥实效,也提升了体制内监督制度的效率和监督力量。

三、 网络政治表达的政府回应机制的构建路径

众所周知,“政治参与的有序发展和民主化进程的顺利推进,既离不开社会层面的组织建构和发展,也离不开国家层面的制度创新和供给”[8]。制度供给的来源一方面是来自社会,另一方面来自政府。网络政治表达有效性的获得,最根本的在于政府能否提供一个开明、开放的长效制度设计,在制度的框架中来调整制度本身。对网络政治表达,公权力必须建立表达诉求解决的长效机制,形成具有行政或法律效力的意见,完善相关政策和管理制度,以对表达进行反馈。即在决策中广泛而充分地采纳社会公众的真知灼见,了解真实、全面的社会情况,掌握网络公共舆论对各项政策的看法和态度,与社会公众形成广泛的沟通网络和迅速、有效的意见反馈途径;同时将以上制度设计纳入制度化运作范畴,为扩宽公权力与公众间的沟通途径、完善政府回应机制提供制度安排。正如科恩所言:政府应当“提供信息,使社会公民能根据这些信息采取明智的行动;教育公民,使之能有效地使用所提供的信息;发展协商的艺术,使智力能以合作的方式运用于解决社会问题”[9]。

1. 畅通公民利益表达渠道,拓展政治参与向度

在理想的民主社会中,民众与政府间应当有无障碍的沟通与协商平台,因为民主制度的基础在于保障公民的知情权和参与权。倾听民意、保证政治信息的传递是政府执政为民的重要表现,政府应该畅通公民政治利益和诉求的表达渠道,拓展政治参与的向度,解决人民最关心、最直接、最现实的社会和政治问题。

首先,实现网络政治表达渠道的制度化畅通。应当建立完善的网络政治表达和回应机制,以形成网络民意收集和处理的长效机制,使网络民意的征集制度化、常态化。一方面,要完善政府网站的建设,使网络政治表达有规范的渠道。“政府网站作为具有较高信息保真度的政治参与渠道,能满足最大范围的社会群体利益表达需求,同时能增强政府与公众的信息沟通能力,实现更具效率的公众参与。”[10]另一方面,关注网络公共论坛和新型网络传播工具的发展和运用。政府应当关注网络论坛和新型传播工具(如微博)中所表达的政治信息和民生意见,以政府力量构建有效、通畅的沟通网络,架设政府与公众之间的沟通桥梁。因为从政治的角度看,听取民意并进行科学决策需要长期性支持,更需要通过多种渠道和方式听取各方面的意见。

其次,完善既有的公民利益表达渠道和政治参与机制。英国海德公园的公开演讲、美国递交国会的请愿书和政府大楼前的游行或静坐示威、我国所特有的信访办的人头攒动……,民主政治的社会里,人类创造了如此多的政治利益表达方式,有语言的,也有行为的。公民的表达权是一项宪法性的权利,是现代民主的基本要素。只要公民的利益表达在合法的渠道内进行,无论其表达的内容对错与否,政府都不应剥夺这种政治意见的表达权,因为“假如那意见是对的,那么他们是被剥夺了以错误换真理的机会;假如那意见是错的,那么他们是失掉了一个差不多同样大的利益,那就是从真理与错误冲突中产生出来的对于真理的更加清楚的认识和更加生动的印象”[11]。政府应当鼓励并重视公民的政治参与,将不同利益群体的政治诉求以多种方式直接传递给政府,为公民直接和广泛的民主实现创造条件,从而有效地缓解各种政治矛盾,有利于政治系统稳定健康地发展。

2. 改进信息公开制度,树立政府信息源权威

“信息公开制度是指政府主动或被动地将其掌握的财权、人事权等方面的政府信息予以公开的相关法律规定。信息公开制度的有效实施,是民主化的重要标志,不仅有利于公众对政府信息的了解和把握,增加政府的透明度,更有利于民众进行监督,从而可以有效地防治腐败。”[12]西方许多国家建立了完备的政府信息公开制度,将政府机关的职权、办事程序、办事结果、监督方式以及政策法规等等进行公布,为群众知晓公共信息、参与公共事务并监督公权力提供了平台。“政府信息是公共财产,人人享有平等获取的权利。如果能将这些资源开放给社会,让社会充分利用,将会产生巨大的效果。”[13]

首先,信息公开是公民政治参与的基本条件和前提。网络时代不同于传统农业社会和工业社会的重要特征之一,就是信息成为促进社会发展的重要资源,信息也是网络政治参与的基础。“在民主社会,公民获得参政的权利。如果公民没有获得充分、正确全面的信息,也就没有‘充分知情的民主’,向公众提供信息是参与过程的必要组成部分。”[14]政府的信息公开有利于公民及时了解国家各项政策、方针的制定和实施情况,抑制虚假信息的影响和泛滥,确保公众掌握信息的客观广泛性,也有利于公民更好地对政府行为及政府官员进行监督,这也是网络政治表达“诉求”—“回应”机制的必然要求。

其次,信息公开应是保护公民知情权的“权利型”公开。政府机构的信息公开要依赖法律制度来实现,避免权力型的公开方式,而应当将信息公开与公众知情权的保障结合起来。权力型的公开方式中,政府处于绝对主导地位,公众对于信息公开的内容、时间、渠道等无法知晓,处于被动状态,反映了行政公开浓厚的政策型特征,信息公开的出发点变成政府改善自身形象和自身管理的需要,这与建设透明政府的理念是不相符合的。因此,应当在国家层面制定信息公开的法律,赋予公众请求政府公开信息的权利,使政府负有公开信息的法定义务,唯有如此的“权利型”公开才能真正保护公众知情权的实现。

再次,信息公开是建立政府公信力的重要途径和必然需要。网络的无中心性彻底打破了传统媒体的信息垄断瓶颈,使得信息可以通过各种途径和方式进行传播,而在众多的信息源中,政府应当成为其中的权威。政府权威性的来源就是政府的公信力,也是政治权力合法性程度的直观表现,而政府公信力的获取则依赖于是否以公共利益为执政最终目标的执政的公共性。因此,政府应本着社会公共利益最大化的原则,准确、及时、详细地公布其所掌握的信息,成为信息的权威发布机构,建立深入民心的强大政府公信力。此外,提高政府公信力还要求政府提高其所发布之公共信息的可信度,保障所发布之公共信息的真实性,并对已发布的公共信息进行及时的更新。

3. 完善政府决策机制,建设参与回应型政府

政治是社会价值的权威性分配,政治系统和政治权力的运行效率,主要体现在社会公共政策制定、社会资源的高效及时分配、对社会成员现实需求的满足等方面。如果将公民社会看做政治系统的外在环境,而政治权力系统本身是一个整体,那么,政治的决策过程就可以看做是政治系统和外部环境间资源和信息的输入与输出的过程。因此,政治的决策过程离不开公众的政治参与。“公共参与不只是分解政府的权力,最重要的是公共参与可以分担政府的责任。公民参与是民主政治的基础。”[15]因此,在作出政治决策之前,政治系统必须充分听取民众的利益表达,完整而准确地吸纳民众的利益要求和政治偏好。这一过程的实质是公民与政府之间的政治利益博弈,公民通过政治表达和参与希望改变自身因政策分配而产生的利益不均衡状态。然后,政府根据民众的要求制定出资源分配政策,并以政策执行的方式向社会输出。而后在政策执行的过程中,政治系统又收集利益相关者的政策反映和政策执行的实际效果,并形成政策反馈,对政策进行不断调整。这一过程的核心就是政治系统与公众间的信息流循环,它要求两者之间有充分的政治沟通,否则政治决策者会形成对政治形势或社会需求的误判,制定的公共政策亦无法满足宏观的社会要求和民众的内在需要,影响政治权力系统的有效运转。

在促进政治系统与公众间的信息流循环的形成过程中,互联网无疑发挥了重要的工具性作用,它构筑起政府与民众直接沟通的技术平台,使政治信息可以在二者之间高速而真实地循环,改变过去政治信息传递从高层到低层逐级传达的“正金字塔”状态,降低信息的失真和损失,确保社会和民众的需求能够准确地传递至决策系统,并被纳入决策过程,建构具有合法化、解释力的政策矛盾化解机制和利益分配机制,从而增强政治决策的科学合理性。因此,从政治政策目标的设定、政策方案的选择到政策的执行过程、实施效果评价等,政府都应当广泛吸收网络公众参与,保证公众现实利益表达渠道的畅通。因为民众才是公共政策的直接消费者与准确评估者,政策关乎其切身的利益关系,且其更清楚自身的利益需求。广泛的公众参与还可以提高社会对公共政策的接受程度,增强政策的执行力。

完善政府决策机制,建设开放性的政策制定系统,也是建设参与回应型政府和实现善治的客观要求。“与作为行为过程的政府回应不同,回应型政府作为一种治理模式,是以公共治理为理念,以解决公共问题、社会问题为责任,具有稳定、可靠、可持续发展的回应性和回应机制以及有效回应社会所需回应力的政府。”[16]政府的回应性是善治构成的基本要素之一,也是衡量善治程度的重要指标,参与回应型政府模式的建立与良好运行更是实现善治的必然路径。

综上,网络政治表达的政府回应机制的构建首先应完善政治利益表达渠道,确保更多的公众有表达政治意愿的条件和机会,改变传统媒介公民政治参与的“瓶颈”状态;其次,要完善公共政策的决策程序和机制,以之作为政府回应机制的重要工具,同时,以社会各群体和阶层的利益整合作为政府回应机制的着眼点,提升公众网络政治参与的效能感,鼓励更广泛地民主参与和民主决策。对网络政治表达而言,唯有借助积极主动的政府回应机制,才能脱离“纸上谈兵”的虚无,获得实际的政治效果和社会价值。

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