中国农地非农化市场化水平地区差异分析

牟 燕，钱忠好,2

（1.南京农业大学中国土地问题研究中心，江苏南京210095；2.扬州大学商学院，江苏扬州225009）

1 前言

经济社会的快速发展，带来了土地利用结构的巨大改变，其中最突出的变化就是农地非农化。农地非农化的过程是农地资源转变为非农建设用地的过程①关于农地，一是指农用地，一是指农村土地。本研究中的农地是指农村土地。。中国自改革开放以来，伴随着城镇化的加速，大量土地从农业部门转移至非农业部门。据统计，1978—2003年间，全国共470.15万hm2耕地转变为非农用地，平均每年就有29.38万hm2农地非农化[1]。应该承认，农地非农化，在过去的几十年里，尤其是20世纪90年代以来，为中国经济的持续稳定增长提供了必要的土地要素投入支撑[2]，但是，农地非农化的主要途径仍然是非市场方式。现行法律规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体土地”。这种以征收或征用为主的农地非农化方式存在政府垄断，市场机制被破坏[3]，潜伏着效率损失。加快农地非农化市场化改革的步伐已成为理论界研究的共识。

要加快中国农地非农化市场化改革的步伐，消除各种非市场因素的限制，充分发挥价格机制、竞争机制和供求机制在土地资源配置中的主导作用，首先需要较为准确地把握中国的农地非农化在多大程度上实现了市场配置，深入分析中国农地非农化市场化的质态。然而，现有研究对中国土地市场化水平的计量结果却存在极大的差异。常修泽和高明华认为，1997年中国土地市场化程度为22.5%[4]；刘金山、胡亦琴认为，目前农业总体市场化程度为60%左右，但要素市场化水平低于农业总体市场化水平15—25个百分点，其中，农业要素中土地的市场化程度最低，市场化程度不足10%，处于非市场化阶段[5-6]；詹海斌和吴群的计算结果显示，长江三角洲地区的上海、杭州、苏州、无锡、嘉兴、舟山、宁波、扬州、泰州、南京、镇江、常州、湖州、南通、绍兴和台州等16个城市2000—2007年土地市场化程度平均值为88.86%，并呈现不断增长的态势[8]；唐鹏、李建强和肖君的研究结果表明，1999—2007年全国土地市场化程度呈增长态势，年均增长率为3.94%，东部地区平均水平为46.12%、中部地区平均水平为36.32%、西部地区平均水平为40.35%、东北地区平均水平为41.15%[7]。

为较为准确地把握现阶段中国农地非农化市场发展的现状，本文试图在对2003—2008年中国农地非农化市场化水平进行科学测算的基础上，利用变异系数和泰尔指数深入分析不同地区农地非农化市场化水平差异的原因，并揭示其中的政策含义，为政府部门把握市场发展动态及相关政策的制定提供可量化的成果。

2 农地非农化市场化水平测度及其地区差异分析的基本思路

市场化就是市场机制在经济活动中对资源配置发挥作用持续增大，经济活动对市场机制的依赖程度不断加深和增强，市场机制逐步发展直至成熟的演变过程[9]。农地非农化市场化，实质就是要通过一系列经济、社会及法律制度的变革为市场机制配置土地资源创造条件，最终实现农地资源向非农建设用地转变的市场配置。农地非农化市场化是一个市场机制逐步建立和完善的动态变迁过程。在这一过程中，由于社会经济发展水平、政策制度等的差异，不同区域或同一区域的不同时期，其农地非农化市场化程度可能表现出一定的不一致性和差异性。

2.1 农地非农化市场化水平测度

中国农村和城市采取两种不同的土地所有制形式。农村土地实行集体所有制，城市土地实行国家所有制。农村集体土地转变为城市国有土地的惟一合法途径是土地征收或征用。现行法律规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地”。尽管城乡之间土地所有权及其使用权之间不准自由交换[10]，极大地限制了农地非农化的市场化配置。但是，土地非农化巨大的土地增值收益为农地自发入市提供了强大的动力之源[11]，并在事实上形成数量庞大的隐形非农建设用地市场[12]。因此，运用科学的方法测度农地非农化市场化水平具有可行性。

农地非农化市场化水平测算模型：

式1中，LW表示当年农地非农化土地中农民自发交易的数量，LN代表当年农地非农化土地数量。

2.2 农地非农化市场化水平地区差异分析：基本思路

目前，学术界主要利用极差、变异系数、泰尔指数等统计指标法分析地区差异[13-15]。为分析农地非农化市场化水平地区差异化的原因，本文采用变异系数和泰尔指数进行分析。

变异系数又称离散系数，是衡量样本观测值变异程度的一个指标，通常记为C·V。其计算公式为：

泰尔指数是从信息量与熵的概念出发考察不平等性和差异性的不平等系数，它能够把总体差异性分解为各部分间差异性和各部分内部的差异性，在分析和分解差异性、不平等性方面有广泛的应用[15]。

农地非农化市场化水平“泰尔指数”计算公式为：

式3中，T表示农地非农化市场化水平“泰尔指数”，Xij表示i区域内j省份的农地非农化市场化水平，X表示农地非农化市场化水平之和。由于本研究重点考察23个省（自治区、直辖市）的农地非农化市场化水平，故N取值为23。

将相关省（自治区、直辖市）划归东部、中部、西部三大经济带①东部地区包括北京、河北、辽宁、上海、浙江、福建、山东、广东等，中部地区包括山西、吉林、安徽、河南、湖北、湖南等，西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、西藏、甘肃、青海、新疆等。，农地非农化水平的泰尔指数可分解为区域间的差异和区域内的差异，分解公式为：

进一步对TW/T进行分解，东、中、西部区域内差异对总体差异的贡献率：

3 农地非农化市场化水平：计算结果及其分析

3.1 农地非农化市场化水平：计算结果

本文采用2003—2008年《全国土地利用变更调查报告》的数据来测度农地非农化市场化水平，主要是基于以下考虑：其一，21世纪以来，中国政府不断深化征地制度的改革，积极推动集体非农建设用地流转市场化改革的实践探索；其二，中国土地市场的演化过程具有路径依赖的特点，2003—2008年距今不太久远，对这一阶段中国农地非农化市场化质态进行深入的分析，无疑对未来中国农地非农化市场化的改革有借鉴意义。

测算农地非农化市场化水平的关键在于确定农民自发交易的农地非农化数量。由于现行统计数据无法提供农地非农化土地中农民自发交易的数量，因此，采用当年实际新增建设用地未批先占耕地的数量来代表LW，相应地，用当年实际新增建设用地占用耕地的数量来代表LN①考虑中国耕地面积减少主要源于建设占用，耕地转变为建设用地是农地非农化的一个重要部分，因此用当年实际新增建设用地占用耕地的数量来代表LN。在当年实际新增建设用地占用耕地中，有一部分为未批先占。之所以未批先占，乃是市场力量、经济利益作用的结果。基于此，笔者用当年实际新增建设用地未批先占耕地的数量来代表LW。。

农地非农化市场化水平计算结果见表1②限于篇幅，研究者未列出2003—2008年当年实际新增建设用地占用耕地量、当年实际新增建设用地未批先占耕地量的数据。全国共有31个省（自治区、直辖市）（不含港、澳、台地区），由于有11个省（自治区、直辖市）农地非农化数据缺失较多，研究者只对23个省（自治区、直辖市）的土地市场化水平进行研究。当年实际新增建设用地占用耕地量是指当年实际发生数，不包含当年获得批准但实际未变更用途的土地数量。此外，2006年的相关报告曾披露2006年批准的往年未批先占耕地的数据，由于无法将这部分数据分解到相关年份，因而在研究时未将这部分未批先占的耕地量计入有关年度，因此，2006年前的农地非农化市场化水平实际值要比笔者的计算结果要高一些。尽管这会影响到农地非农化市场化水平计算准确程度，但并不影响我们对问题的讨论。此外，新增建设用地占用耕地量，上海市缺失2003、2006年数据，笔者分别用2004、2005年的算术平均值及2005、2007年的算术平均值作为代替值；浙江省缺失2003年数据，用2004、2005年的算术平均值作为代替值；福建省缺失2008年数据，用2006、2007年的算术平均值作为代替值。新增建设用地未批先占耕地量，上海市缺失2003、2006年数据，分别用2004、2005年的算术平均值和2005、2007年的算术平均值作为代替值；福建省缺失2008年数据，用2006、2007年的算术平均值作为代替值。若有读者对这些数据感兴趣，可与笔者联系。。

由表1可以发现，总体上，中国农地非农化市场化水平不高，2003—2008年平均值仅为18.50%，而且还呈现下降趋势。23个省（自治区、直辖市）2003年农地非农化市场化水平为20.69%，2008年农地非农化市场化水平为11.45%，下降了近10个百分点。这与所观察到的经验事实相吻合。中国政府在着力推进城市化建设的同时，不断强化对农地非农化的管制。这种土地政策不仅没有控制农地非农化，相反，土地财政的指挥棒极大地刺激了地方政府利用分割的城乡土地市场政策与民争利，最大限度地谋求土地非农化的增值收益。不仅如此，一个更重要的发现在于：从表1中可以看出，中国各地区之间农地非农化市场化发展水平存在很大的不平衡性，农地非农化市场化水平平均值最高的地区与最低的地区相差35.18%。2008年与2003年相比，多数省份呈现了下降的变化态势，辽宁、浙江、安徽、重庆、甘肃、新疆呈现了上升的变化趋势。在全国土地政策基本一致的情况下，为什么各地区农地非农化市场化水平呈现如此大的差异？对之进行深入地分析，分析各地农地非农化市场化水平差异产生的原因，无疑具有极为重要的现实意义。

3.2 农地非农化市场化水平的地区差异分析

第一，东部、中部、西部三大区域农地非农化市场化水平差异的描述性分析。

根据表1中的数据，可以计算出三大区域农地非农化市场化水平（表2）。从表2中可以看出，三大区域之间农地非农化市场化水平地区差异明显且呈现先扩大后缩小的变化趋势。东部地区农地非农化市场化水平除2006年略高于西部地区外，其余年份都低于中、西部地区。三大区域2003—2008年平均值由低到高依次是：东部、西部、中部。不仅如此，三大区域农地非农化市场化水平下降幅度也存在差异性。2003—2008年东部地区农地非农化市场化水平由17.81%下降到9.84%，下降了近8个百分点；中部地区由26.69%下降到12.99%，下降了近14个百分点；西部地区由18.85%下降到12.55%，下降不足7个百分点。由此可见，三大区域农地非农化市场化进程存在较明显的差异性。

产生这些差异的主要原因在于：三大区域农地非农化市场化水平取决于区域内部各省农地非农化市场化改革的力度。虽然现行法律规定，农地非农化的惟一合法途径是土地征收或征用，但是现行政策规定也保留了例外，为农民进行制度创新提供了可能性。这意味着各省之间农地非农化市场化水平既取决于各地受到的征地制度约束程度，又取决于各地突破现行征地制度约束的努力程度，因此，各省农地非农化市场化水平会表现出有高有低的现象。各省之间农地非农化市场化改革进程的差异必然会使三大区域间农地非农化市场化水平呈现一定的差异性。

表1 农地非农化市场化水平计算结果表 单位：%Tab.1 Calculation results of the marketing level of farmland conversionunit：%

表2 三大区域农地非农化市场化水平计算结果表 单位：%Tab.2 Calculation results of the marketing level of farmland conversion in the three regionsunit：%

第二，基于变异系数和泰尔指数的农地非农化市场化水平地区差异分析。

依据表1中的数据和式2和式3，可以计算出2003—2008年间三大区域农地非农化市场化水平的变异系数和泰尔指数。计算结果见表3。

从表3中可以清楚地发现，2003—2008年间，23个省（自治区、直辖市）农地非农化市场化水平的变异系数和泰尔指数均呈现上升趋势，这表明农地非农化市场化水平省际间的差异有扩大的趋势。其中，23个省（自治区、直辖市）之间的变异系数由0.6968上升为0.7793，年均上升2.26%；泰尔指数由0.2383上升为0.2969，年均上升4.50%。但从三大区域的比较看，各区域内部差异变化有所不同，东部地区内部差异呈现下降趋势，中部和西部地区内部差异却呈现上升趋势。2008年与2003年相比，东部地区的农地非农化市场化变异系数由0.9230下降为0.6695，年均下降6.22%；泰尔指数由0.3322下降为0.1867，年均下降10.89%。中部地区的农地非农化市场化水平变异系数由0.5451上升为0.9059，年均上升10.69%；泰尔指数由0.1627上升为0.3770，年均上升18.30%。西部地区的农地非农化市场化水平变异系数由0.6593上升为0.8082，年均上升4.16%；泰尔指数由0.2028上升为0.3083，年均上升8.74%。这表明三大区域农地非农化市场化改革的进程差距较大，东部地区内部农地非农化市场化改革表现出加速趋同化的特点，而中、西部地区内部农地非农化市场化进程有快有慢，差距较大。

进一步运用泰尔指数分解方法分析三大区域间差异和区域内差异对总体差异的贡献。运用表1中数据和式4、式5，可以得到2003—2008年间三大区域间差异和区域内差异对总体差异的贡献份额。计算结果见表4。

从表4中可以发现，2003年以来，农地非农化市场化水平区域差异的变化始终受区域内差异和区域间差异变化的共同影响，区域间差异对总体差异的贡献率始终小于区域内差异的贡献率。中国农地非农化市场化水平差异主要源于区域内的差异，对总体差异起决定性影响作用的是三类地区内部的差异。

在西部地区，贵州省农地非农化市场化水平平均值为35.41%，与重庆市相比，高30.89%；中部地区的山西省农地非农化市场化水平平均值为39.69%，与湖南省相比，高34.29%；东部地区的北京市农地非农化市场化水平平均值为36.30%，与浙江省相比，高28.37%。在同样的政策环境下，同一区域内部不同省份之间农地非农化市场化改革的力度和进程存在很大的差异。因此，要提升中国农地非农化市场化水平，必须采取有效措施，加大区域内农地非农化市场化水平较低地区的改革力度，以尽可能降低区域内农地非农化市场化水平的差异。

表3 三大区域农地非农化市场化水平变异系数和泰尔指数表Tab.3 Variation coefficient and Theil index of the marketing level of farmland conversion in the three regions

表4 三大区域农地非农化市场化水平差异对总体差异贡献分析表Tab.4 Contribution of the marketing level of farmland conversion to the whole differentia in the three regions

4 研究结论及政策建议

土地资源是任何经济活动必须依赖和利用的经济资源之一。法律虽没有给予农村集体建设用地直接入市合法的地位，但是各地纷纷探索农地非农化市场改革的新途径。为准确把握中国农地非农化市场化的发展态势，本研究对农地非农化市场化水平进行测度，并运用变异系数和泰尔指数对地区差异分析，并提出相应的政策建议。

研究结果表明，中国农地非农化市场化水平不高且呈现下降趋势。各地区间市场化发展水平存在很大的不平衡性，省际间差异有所扩大。从三大区域的比较来看，中部地区农地非农化市场化水平高于西部和东部地区；东部地区内部差异呈现下降趋势，而中、西部地区内部差异呈现上升趋势。中国农地非农化市场化水平区域差异的变化受区域内差异和区域间差异变化的共同影响，区域间差异对总体差异的贡献率小于区域内差异对总体差异的贡献率。农地非农化市场化水平差异主要源于区域内的差异，对总体差异起决定性影响作用的是三大区域内部的差异。

因此，应加大农地非农化市场化改革力度，不断放松对农地非农化的行政管制，进而促进中国土地市场化进程的加速发展；加大区域内农地非农化市场化水平较低地区的改革力度，以尽可能降低区域内农地非农化市场化水平的差异。

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