关于开展环渤海区域合作工作的探索和思考

■天津市合作交流办公室课题组

加强区域合作，是顺应经济全球化发展的必然选择，也是统筹区域全面协调可持续发展的客观要求。区域合作发展理论告诉我们，区域合作的动因在于区域内资源的差异性，区域合作的动力在于实现效益的最大化，区域合作的外部条件在于行政壁垒的打破和消除。环渤海地区，是我国人口聚集最多、创新能力最强、综合实力最强的三大区域之一。这一地区的不同城市资源禀赋各异，沿海省市具有较强的加工制造业和较高水平的现代服务业，在资本、技术、管理、信息、人才等方面具有较大的优势和潜力；内陆省市土地资源、生物资源、矿产资源、旅游资源较为丰富，在能源工业、原材料工业、传统制造业、特色农业等方面具有较好的基础和条件。党中央、国务院历来十分重视环渤海地区发展。在全国主体功能区规划中明确要求，环渤海地区要建设成为我国参与经济全球化的主体区域，有全球影响力的先进制造业基地和现代服务业基地，全国科技创新与技术研发基地，全国经济发展的重要引擎，辐射带动“三北”地区发展的龙头。

“十二五”时期环渤海地区合作新走向

近年来，尤其在世界性金融危机影响尚未消除的背景下，环渤海地区仍然显示出蓬勃的活力，成为我国经济持续稳定发展的重要引擎，继 “珠三角”和 “长三角”之后我国经济增长第三极的地位日渐稳固。 “十一五”期间，环渤海地区发展势头极为强劲。2010年，实现地区生产总值12.07万亿元，是2005年的2.18倍，年均增长16%；实现地方财政收入1.15万亿元，是2005年的3.63倍，年均增长24.1%；社会消费品零售总额达到4.3万亿元，是2005年的2.32倍，年均增长14.84%；全社会固定资产投资完成8.93万亿元，是2005年的3.61倍，年均增长25.7%；实际利用外资504亿美元，是2005的2.73倍，年均增长36.4%；出口总额达到2811亿美元，是2005年的2.01倍，年均增长21.2%。环渤海地区的投资增长明显高于长三角、珠三角等东南沿海地区，产业转移 “北上西进”效果已经显现。

2008年金融危机后，环渤海区域各省市都在重新梳理和调整自己的发展战略，区域发展出现了一些新取向、新特点。各省市以经济发展方式转变为主线，在发展定位、目标、路径及区域合作等方面提出了新概念或对原有概念赋予了新的内涵。尤其国家相继批复了 《辽宁沿海经济开发带振兴规划》（简称 “辽宁沿海规划”）、《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》（简称 “黄河三角洲规划”）、《关于打造山东半岛蓝色经济区的指导意见》（简称 “蓝色经济区意见”）及《沈阳工业化综合配套改革框架方案》（简称“沈阳改革方案”）等多项区域振兴规划，使得 “十二五”期间环渤海地区区域发展格局和竞合关系呈现出一些新的特点。

1.京津冀鲁辽在发展定位、目标、路径等方面提出新概念或对原有概念赋予了新的内涵，转变经济发展方式成为 “十二五”规划的战略性思维和主线

北京市提出，北京已进入了 “国际大都市”的全面建设时期，主要任务是着眼建设 “世界城市”，并继续推进 “人文北京、科技北京、绿色北京”的建设。

山东继 “黄河三角洲规划”获批后，又提出了 “蓝色经济区”新概念，通过黄河三角洲高效生态产业带、胶东半岛沿海高端产业带、鲁南临港产业带的建设打造 “一区三带”的新发展格局。 “蓝色经济区”作为山东“十二五”规划的引领性概念有可能上升为国家战略。

河北把发展开放型经济、提高对外开放水平提升到全新的高度，提出做好壮大沿海经济、主动对接京津、利用沿海优势全方位与京津合作，做好产业、人才、金融、建设、服务等几大对接，并着力于促进京津冀一体化建设。

“辽宁沿海规划”上升为国家战略后，辽宁提出了更为清晰的 “一核、一轴、两翼”的沿海发展布局框架。2010年4月 “沈阳改革方案”获批后，以沈阳为轴心的8个城市组成的沈阳经济区提出了企业重组、科技研发、金融创新方面体制创新思路，并启动了人力资源、房地产市场、户籍管理、商贸流通、旅游、金融等方面的一体化发展。

天津已形成3个层面联动和三区统筹联动的新发展思维和发展格局。借助滨海新区开发开放的龙头带动作用，通过大项目、好项目的建设统筹滨海新区、中心城区、涉农区县的全面发展，着力构筑高端产业、自主创新、生态宜居3个高地。全面推动三次产业向着高端化、高质化、高新化发展，在区域发展中的引领和示范作用初显。

区域经济发展正在发生深刻转变。在发展方式上，各省市努力向产业提升、结构优化的 “质量型”转变；在发展驱动上，由要素投入向要素效率和自主创新效率转变；在发展取向上由沿海或 “新区”突破向海陆联动、城乡协调、辐射周边和腹地发展格局转变。

2.区域内经济发展的基本态势是“多元、多极竞争-合作”，而不是 “单极增长”，“渤三角”的内涵有别于长三角、珠三角环渤海地区实际上是一个复合型经济区，区域内呈多极发展格局。京津冀地区、辽东半岛、山东半岛三大板块分别借助于天津、大连、青岛三大航运中心和经济中心的带动作用引领区域发展。

进入工业化中后期的经济发展路径一般要经历由集聚到扩散的发展历程。集聚是资源、要素由边缘区向中心区集聚；扩散是资源、要素由中心区向边缘区转移释放。天津、大连、青岛等中心城市的发展正处于集聚阶段，其对周边省区的集聚功能在强化，同时对临近中小城市的带动和整合作用也在增强。

“十二五”期间天津、大连、青岛的集聚效应会强于扩散效应，这是中心城市发展的基本特征。但它们都在着力避免走传统工业化和城市化的老路，大胆探索新型工业化的科学发展之路，把集聚高端、高新和优质产业、人才、资源作为强市强区的重点。其扩散也不仅仅局限于一般性产业的区际平移，而是制造业的延伸、扩张、协作、合作和大生产网络的构建，是现代服务业的拓展、整合和大市场网络的构建。

环渤海区域三大板块分别以滨海新区开发开放、 “辽宁沿海规划”、“黄河三角洲规划”、 “蓝色经济区”等国家战略为载体，“渤三角”的竞争合作关系不仅为区域经济发展注入活力，而且也为区域合作提出了新要求。区域内的经济增长和经济发展的基本态势呈现为 “多元、多极竞争—合作新格局”，而不是 “单极增长”、“一点突破引领”。

3.区域竞合关系由各城市间 “单点之争”转向城市群 “结网竞争”

区域竞争呈现为城市群间竞争强于城市群内部竞争。在城市群 （港口群）内部 “合作优于竞争”，城市群（港口群）之间 “竞争大于合作”。

区域竞争凸显出两个值得重视的特点。一是沿海城市群之间的竞争程度加剧。由于沿海4省市均依托港口布局重点产业，这使沿海城市项目、产业、所需资源要素集中的问题凸显。同时，由于所选择的战略性新兴产业又多有相近，这使得同类项目、同类产业、同类资源甚至同类人才的竞争加剧，这极有可能引发新一轮的产业趋同和发展模式趋同。二是区域竞合关系由各城市间 “单点”之争转向城市群 “结网”竞争。一方面，京津冀、辽东半岛、山东半岛三大城市群分属3个独立区域或行政区划，城市群内部的经济联系日趋密切，合作共赢日益成为内部共识。另一方面，城市群之间则竞相抢占开放和发展先机，借助港口枢纽释放对周边和腹地的带动。

4.区域经济合作被赋予新的内涵并提升到前所未有的高度，但合作领域待拓宽，合作交流亟待培育新的着力点

各省市的重新定位对区域经济合作赋予了新的内涵并提升到前所未有的高度，区域合作备受重视和强调，并正在成为发展的内在要求。各省市对交通、产业、科技、人才等分规划思路普遍放置于区域格局中定位审视。

从合作主体看，区域间合作已由政府拓展到市场主体，企业、商会、民间组织间跨地区合作日益密切。合作促进了市场的扩展、畅通了要素流动、延长了优势产业链条、加快了产业集群的形成。

“十二五”时期环渤海区域合作的新思路

按照国家 “十二五”规划的要求，环渤海地区要实现协调发展，必须不断调整产业分工，转变发展方式，提升核心城市辐射带动能力，提高综合经济实力、创新能力、服务能力和国际竞争力。面对新形势、新要求，环渤海地区应牢牢把握国家支持东部地区率先发展的重大历史机遇，努力开创合作发展的新局面。重点应在这样几个方面加强合作：

1.加快大交通体系建设

构筑现代化交通网络，是促进区域合作发展的基础环节。要从整体上规划区域交通设施建设的战略布局，进一步完善区域交通网络；要促进区域内海港、空港、公路、铁路等多种运输能力之间的协作与分工，逐步推进建设一体化的综合物流运输体系。一是构筑陆路交通网络。加快津保、京张、京唐等城际快速轨道建设和京沪、京石、京沈等区域内高速铁路干线建设，加快区域内高速公路建设，推进省市陆路交通网络的有效衔接，形成区域快速路网，积极打造1小时通勤圈、3小时经济圈，促进区域内要素流动，增强经济活力。二是构筑港口合作网络。推进区域港口间互为集装箱喂给港和船舶挂靠港，建设专业化港口，共同打造区域港口产业群。鼓励港口企业联合投资、相互参股，开展专业码头联建联营，推进港口资源有效整合。以天津、青岛、大连三港为中心组成集合体，打造建设面向东北亚的国际主要枢纽港和中转港，与韩国釜山、日本东京、横滨、神户等港口展开国际竞争。三是构筑航运合作网络。加强环渤海区域各城市机场间的合作，发挥天津滨海国际机场东北亚地区进出口贸易中转的集散地的作用，争取比照浦东国际机场设立综合保税区。

2.发挥重点功能区的服务辐射带动作用

目前天津滨海新区、河北曹妃甸示范区、山东半岛蓝色经济区、辽宁沿海经济带等又好又快发展，呈现出蓬勃发展的势头，应该加快这些功能区的建设，形成多点支撑、共同发展的格局，充分发挥带动北方地区发展的龙头作用。各省市政府应该这些重点功能区的带动示范作用，用足用好国家赋予的先行先试政策；充分发挥天津港、大连港、秦皇岛港、青岛港的集群优势，积极推动实施钢铁产业、石化产业、现代装备制造产业、电子信息产业、生物医药产业等向这些重点功能区和港口集中配置，形成一批拥有自主知识产权和知名品牌、有市场竞争力的优势企业，建成一批科技含量高、竞争优势明显的特色产业集群。统筹规划、合理布局，大力推进京津塘、济青烟、沈大三大制造业带的建设，使之成为我国重要的高新技术产业和先进制造业带。

3.促进产业融合发展

要发挥区域内各省区市的产业优势，加快产业结构调整步伐，实现产业链条延伸与推进。一是要建立区域统一大市场。制定符合要素流动需要的产业政策和保障政策，提高生产要素在地区间、产业间的配置效率，避免不必要的要素资源耗损，提升区域竞争力。在环渤海中心城市建设一批集批发、零售、仓储、运输为一体的配货中心、商业中心和商品集散地，形成快捷通畅的现代物流网络体系。要加强开放、规范市场环境的制度建设。进一步健全市场规则，规范交易行为，加强市场监管，建立完善知名商标共保、信用体系共认、执法信息共享、公平竞争体系共建等监管模式，共同营造公开的市场准入环境和法制环境。二是要推动优势产业链的延伸与对接。充分利用好天津、沈阳、大连、青岛、石家庄、济南、唐山等城市工业基础雄厚的有利条件，抓好优势产业的对外扩散，实现优势互补，带动周边城市的快速发展。建立区域内自主创新体系，以高新技术及产业化开发为主，逐步建立区域科技项目合作机制和成果转化平台，推进区域内高新技术产业的发展。要加快京津冀、胶东半岛、辽东半岛三大板块的开发建设，坚持轻、重工业并重，重点发展装备制造、海洋化工、石油化工基地和家电、食品、轻纺生产基地。要充分挖掘山西、内蒙古的资源、能源优势，大力发展以冶金、能源工业为重点的重化工业，促进环渤海区域不同省市在各自优势产业发展中获得更多的经济利益，在延伸产业链条中寻求更多的合作机会。三是要加强环渤海区域金融合作。充分发挥渤海银行、天津银行、大连银行等区域性金融机构和各类产业基金、股权基金作用，积极推进 “银园”、 “银企” 合作，建立重点项目的融资担保制度。进一步整合区域各地产权交易市场，为企业开展产权交易及投融资活动创造条件。推动建立各省市区政府、监管部门、金融机构的联系和信息沟通机制，激励金融机构开展金融创新和跨区域经营活动，推动金融机构间开展相互持股、业务合作、人才交流，共同营造环渤海地区良好的金融生态环境。要大力发展现代服务业，着力提高传统服务业的质量和水平。

4.加大生态环境保护的力度

树立区域大系统生态保护观念，以 “整体大于局部之和”的系统优势，实施区域内环境的综合管理，形成区域合作、共同治理与保护的格局，实现资源节约型、环境友好型的区域可持续发展。加强区域水资源保护和生态环境的治理合作，联合推进区域防风固沙工程，建立健全区域大气污染联防联控机制，加强渤海领域和海洋生物制药保护，积极促成建立统一的区域环境监测网络，研究建立生态资源补偿机制，改善区域整体生态环境。大力发展区域特色生态经济，以生态经济增量消化高污染、高能耗工业存量，推进区域生态环境与经济社会的协调发展。共同谋划建设重大能源项目，促进区域内资源优势与市场需求的有机结合，实现可持续发展。要建立健全法律体系，以法律责任约束个体行为，实现生态环境保护的目标。

5.完善立体会商机制

构建政府协商体系。该体系包括以下3方面制度。一是高层协商决策制度。现阶段，要建立高层领导定期会晤制度，促成五省 （区）二市主要领导每年定期会谈一次，就共同关心的问题进行沟通、扩大共识，并步调一致采取措施。随着条件成熟，成立轮执主席制度，轮流坐庄，共同商讨、确定、研究问题，共同制度合作发展规则。二是职能部门协调落实制度。充分发挥环渤海区域合作市长联席会的统筹协调作用，按照市长联席会议确定的合作专题，建立健全政府职能部门间的协调落实机制，制定议事规则和例会制度，形成良好的协作与分工机制，推动落实高层会谈成果，合力改善区域内的政策、制度和服务环境，建设相互衔接、规范协调、高效运转的市场管理和服务体系，引导、推动三地企业和行业组织开展区域合作。三是中央支持协调制度。因为中央政府具有高于参与协商的地方政府的行政权力，具有经济合作大原则与制度框架的制定者和监督者的双重角色，因此，完全有必要以五省 （区）二市发改委、合作交流部门为依托，成立联盟组织，积极争取中央政策支持，逐步统一区域内发展政策。