政府购买社会组织公共服务的现实困境与未来趋势＊

齐海丽

政府购买社会组织公共服务的现实困境与未来趋势＊

齐海丽

随着新公共管理运动的兴起，公共服务实现了权威治理向合同治理模式的转变。在这一转变过程中，我国地方政府公共服务经历了由政府垄断向政府购买的跨越。政府购买社会组织公共服务既有国际经验的借鉴，也有对国内国情的分析和社会组织自身优势的考量。政府购买服务面临着态度困境、监督困境和能力困境。政府购买社会组织公共服务要坚持市场化导向、规范化操作、专业化管理的原则。

政府购买；公共服务；合同制治理；社会组织

一、问题的提出

作为公共权力的行使者、公共利益的代表者、公共政策的制定者，政府最基本的职能就是供给公共产品和公共服务。为此，如何提升公共服务供给的质量与效率，也是政府一直追求的目标。20世纪70年代的新公共管理运动蕴含着丰富的契约管理思想，在这种运动的影响下，政府的管理模式也实现了从权威治理到合同治理的转变。西方国家的合同制治理以及公私合作伙伴关系已经取得了成效。我国面临的社会环境与西方国家明显不同，必须在分析国情的基础上，探索公共服务供给的新模式。由于我国民间组织的独立性、自主性不强，故而采取政府购买的方式更为适用。政府购买服务是诞生于西方社会的一项政府实行社会公共管理的措施，指政府在社会福利的预算中拿出经费，向各类提供社会公共服务的社会机构，直接拨款资助服务或公开招标购买社会服务，是一种“政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现”的政府公共服务的供给方式。政府购买服务体现了西方新公共管理运动的精神，政府由此达到削减经费、降低成本、增强能力的行政目标[1]。我国自上世纪末引入政府购买公共服务制度，目前对政府购买公共服务已形成广泛共识。北京、福建、河南、广东、湖南等省市都相继开展了政府购买公共服务的工作，而上海、无锡、深圳等地已取得了较好的效果，并总结出了许多值得借鉴的经验。综合看来，我国地方政府购买服务是在多种因素的综合作用下产生的。

（一）新公共管理运动在全球兴起及合同制治理模式推广为政府购买公共服务创设了国际背景

政府购买公共服务，在国外被称为“公共服务合同外包”。20世纪70年代以来，新公共管理运动影响下的西方政府纷纷采取了公私伙伴关系的改革方式，并在实践中取得了显著成效。为公众做个好交易成为各国治理者的共识，从权利走向合同的运动也成了一个不争的事实。公共行政不仅要关注国内形势和需求的变化，同时还要将自身的政策选择放到国际大环境中去考察。“作为全球化过程中的一员，中国也不同程度受到这些因素的影响；但是作为成长中的转型市场经济国家，中国公共服务外部购买的发展更体现了一个系统的经济基础转轨和公共治理秩序变革的过程，从该过程中公私部门的相对发展态势获得最基本的推动力。”[2]合同制治理既有早期契约国家思想的历史积淀，也有新公共管理运动的现实版本，它代表了公共服务治理模式的变迁。国际上通行的做法为中国的政府购买公共服务实践提供了国际经验。

（二）公共服务供给与需求之间的矛盾为政府购买公共服务提供了现实选择

公共供给与公共需求的关系是公共行政的基本关系。政府的功能和目的就是满足社会公共需要。服务的特征就在于对需求的一种持续不断的回应，它包括对服务客体需求的确认、满足和服务质量的一种反馈。政府购买服务供给模式的出现“是因为中国的社会基本矛盾发生了变化：即从改革开放之初的人民群众日益增长的物质文化需要和落后的生产力之间的矛盾转变为公共物品多元需求与如何有效、公平配置之间的矛盾”[3]。这些矛盾也可以扩展为以下几点：第一，计划经济体制形成的政府管理一体化与市场经济条件下公共服务多元化的矛盾；第二，重要的公共服务责任与相对匮乏的行政资源之间的矛盾；第三，严格的政府绩效考核与有限的地方政府财政能力之间的矛盾[4]（P15－17）。

（三）社会组织自身优势为政府购买公共服务提供了现实可行性

政府购买公共服务之所以将非营利组织作为重要合作伙伴，是由于非营利组织自身的特征和优势。“非分配约束”是非营利组织区别于营利组织最重要的特征，这一本质区别使得某些特定的活动只能由非营利组织而不是营利组织来承担；非营利组织提供的公共服务能够满足公共需求的多样性与异质性；非营利组织不拘泥于僵化的官僚束缚，在运营上比较灵活；可以获得廉价的、有时是志愿的免费劳动力；对公众的需求有更强的回应性等。正是这些优势使非营利组织能够与政府形成竞争和合作机制，提高政府部门效率[5]。

二、政府购买社会组织公共服务的现状

（一）基本状况

1.从模式看，以民间组织的独立性程度、竞争性程度这两项指标为维度，分为三种组合模式：依赖关系非竞争性购买模式、独立关系非竞争性购买模式、独立关系竞争性购买模式[4]（P20）。

依据独立性和竞争性程度，分为依赖关系非竞争性购买、依赖关系竞争性购买、独立关系非竞争性购买、独立关系竞争性购买四种模式。但由于在实践中较少出现依赖关系竞争性购买，故更多涉及的是另外三种模式。独立关系竞争性购买指的是，购买服务的政府部门与承接服务的民间组织之间是独立的关系，不存在资源、人事等方面的依赖关系，由于存在着公开的竞争，政府可以通过招标的方式来选择服务提供者；独立关系非竞争性购买指的是，购买者与承接者之间是独立关系，通常情况下，这一社会组织已经存在；依赖关系非竞争性购买模式指的是，购买的政府部门与承接服务的组织之间是依赖性关系，购买选择程序是定向、非竞争性的[4]（P20）。见图1。

图1 政府购买公共服务的模式

2.从政策工具角度看，政府购买公共服务的政策工具呈现多样化。

政府与社会组织合作可资运用的工具很多，公民社会研究专家萨拉蒙将其大体分为两类：（1）生产方补助，这种方式给服务生产方提供优惠，再由他们将服务提供给受益人；（2）消费方补助，这种方式将某种形式的支付或报销直接提供给项目受益人，让受益人自行选择提供方。这两种方式都可以采取直接或间接的形式[4]（P211）。见表1。

表1 社会组织服务外包的工具类型

3.从性质来看，政府购买社会组织的公共服务具有体制内和体制外双重属性。

由于当代中国第三部门具有显著的“官民二重性”，所以，作为体制内的组织与作为体制外的组织在提供公共服务的资源占有、方式、社会认同程度和社会影响等方面都存在差异[6]。为此，就要对当代中国的第三部门参与服务供给，区分不同情况，从不同角度加以考察，在此基础上确定社会组织提供公共服务的发展方向。

（二）现实困境

尽管政府与非营利组织的合作伙伴关系有着深厚的历史根源，并有着庞大的规模，在实践中也确实产生了提升公共服务供给效率和质量的作用，但问题也是客观存在的。这种公私合作伙伴关系是以一种特别的方式发展起来的，对合作伙伴的作用和责任很少有系统的理解，也很少有这种关系存在的公众意识。随着互动规模的增加，紧张和困惑随之而来[7]（P204）。

1.态度困境。这种态度集中在三方面：政府对社会组织的态度、政府对购买公共服务的态度以及政府对自身角色定位的态度。政府对社会组织的态度直接决定政府对社会组织采取何种行动。俞可平总结和分析了部分党政干部对民间组织的四种消极态度：一是轻视和藐视民间组织，认为民间组织在中国的社会政治生活中无足轻重；二是不信任民间组织，认为民间组织不正式、不可靠；三是害怕民间组织，认为民间组织的强大会脱离政府的监管，导致政府的社会控制能力下降；四是敌视民间组织，认为民间组织总是跟政府不合作，甚至跟政府唱对台戏，必须坚决予以遏制[8]（P36）。政府购买服务的热情过高并缺乏对其理性认识，体现在地方政府一窝蜂似的将很多本应由政府承担的公共服务都以购买的方式转嫁给社会组织，并没有考虑到购买服务的适用条件。在政府购买公共服务问题上又热情过度，因为我们不但缺乏经验数据证实政府购买“提高效率和节省成本”的承诺，而且对这一模式中隐藏的风险知之甚少[9]（P3）。在政府的角色定位方面，还没有充分意识到政府如何才能加强合同管理能力，做一个精明的购买者。对于政府自身在购买服务过程中应该发挥的沟通、协调、管理、监控等责任尚没有清晰的认识。

2.监督困境。依靠社会组织提供公共服务会导致公共机构的控制力减弱，如何加强对这些组织的监督，也成为摆在决策者面前的又一道难题。许多政府错误地将公私伙伴关系看成是解决服务管理头痛问题的途径，忽略了对其进行充分的监督与管理，后果往往是成本超支，服务失败，甚至是丑闻。反过来，政府官员也可能滥用自己手中的权力，无论是否有效力都会坚持要求社会组织完成合同供应中的每一个细节。但是，对产出或成果的监督权力往往会导致政府合同监管人员干涉网络成员的工作程序，而这种干涉经常会出现在州政府办理执照、执行法律、质疑供应商技术合理性或其他许多用来难为非营利组织的机制中[10]（P39）。尽管在直接拨款和服务购买项目中，还可以利用更为有效的控制方法，但由于实践中缺少一些签署有成本效益合同的重要先决条件——例如，提供者之间更有意义的竞争、对绩效的有效测量、符合绩效标准的政府决策等，关于是否把服务外包、外包给谁的决定，经常是在毫无理由的项目期限的压力下做出的，结果政府不得不接受当前的供应者网络提供的服务，而不是寻求目标人群的需要所要求的服务。更为重要的是，由于很难形成并使用绩效标准，政府经常求助于核算控制、申请和汇报程序，这就增加了非营利机构的负担，同时也没有给政府提供有效的监督手段[7]（P115）。虽然社会组织以公益为宗旨，但在当下的中国，社会组织面临资源瓶颈，举步维艰，市场化运作成为很多社会组织的选择。而如果政府一旦签订了服务购买合同，认为自己的工作已经完成，不深入监测公共服务的具体操作环节，就会导致公共服务质量不高、结构不合理等问题。

3.合法性困境。政府因其公共政策制定者和公共权力行使者的身份而具有权威性，这种权威供给模式是市场和社会组织无法取代的。契约论者认为，政府的权力是公民让渡的结果，获取公众的支持是政府增强自身合法性的重要举措，提供公共服务、满足公民需求也成了稳固合法性基础的应然之举。在我国的传统观念中，公共服务供给是政府的基本职责。随着治理理念的深入和社会治理模式的变迁，社会组织在经济与社会发展中发挥了重要作用。公民通过社会组织而不是政府来获取自己需要的公共产品和公共服务，这种间接的服务供给模式将会使公民对公共服务的来源产生混淆，也会使公民对政府提供公共物品职责的认同感逐渐减弱，从而最终危害政府的合法性基础。

4.能力困境。社会组织的能力建设是第三部门实现自身宗旨、有效解决社会问题的唯一方式，当前我国社会组织的能力建设已经成为制约其功效发挥的瓶颈。社会组织管理的能力困境，集中体现在目前我国的社会组织管理能力难以满足公共事务治理的需要。长期以来，政府主要通过直接举办事业单位的方式来提供公共服务，广泛挤占了社会组织的发展空间。改革开放以来，我国的社会组织发展迅速，布局不断得到调整，功能作用进一步得到发挥，群众有序参与、有效覆盖城乡、门类齐全的社会组织体系初步形成，日益发展成为经济、社会领域的一支重要力量。但规模小、力量薄、管理散，人才匮乏，自主性差，公信力不足，仍然是我国社会组织发展的痼疾。一是有关社会组织、非政府组织的法律依然不完善，缺乏权威性，约束有余、扶助不足。从组织结构上说，党的机构与社团不分，政府机构与社团不分，企业与社团不分，事业单位与社团不分，社会组织相对依附于政府，政府及社会对其作用的认知程度较低。二是社会组织发展空间受限、覆盖面较窄。政府主办的事业单位范围广泛、规模庞大，挤压了社会组织的成长空间。事业单位通常隶属于某一级政府主管机关，和政府主管机关有着千丝万缕的联系，往往是行政权力的延伸。一些从原来的事业单位转化而来的行业协会等社会组织，对党政机关依赖性严重，独立性不强，缺乏内在活力。三是从社会组织本身看，其内部的治理和制度建设也没有跟上，组织不健全、功能不完善、运行不规范，资源动员能力有限，缺乏竞争的动力，既没有赋予充分的自主权，也没有形成自身运行的有效机制。同时，社会组织发展所必不可少的志愿精神、公益精神和公信力相对不足。

三、政府购买社会组织公共服务的发展趋势

“政府购买服务”变政府主办为政府主导，调动各方面的积极性，导入市场机制，形成开放系统，培育社会组织，降低服务成本，拓展服务功能，提高服务效率，代表着公共服务的一种发展趋势。

（一）政府购买公共服务的市场化导向

公共服务市场化和社会化浪潮的推动，促使政府明确自身的职能定位，政府要做精明的“购买者”，一定要知道政府想买什么，从哪儿购买，到底买到了什么[11]（P145）。在政府购买服务的行动中，通过实现“政府提供”与“政府生产”相分离，政府角色主要定位为决策者、购买者和监督者[12]。政府为主的公益性服务自然应该以政府为主导，但又不限于政府部门内部，也可以通过授权、委托、购买、外包等各种形式，引入市场机制，按照企业化的方式来运作。政府机构内部可以通过人才派遣、聘用制等方式，招聘社会专业人员或辅助人员，探索一种特殊的政府机构人事的混合管理机制，通过市场化运作方式和契约化的合同雇佣，协助政府机构不断为社会公众提供高品质的“三公服务”（公共产品、公共服务和公共秩序），以更好地满足社会和公众诉求。在发挥行政优势和组织优势的基础上，结合市场力量和社会力量，构建公平竞争、合作信任的平台，引导和利用好社会上各类服务资源，实现与社会需求的链接，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。虽然公共服务提供实现了由垄断到购买的转变，但是政府的权力和职责并没有削减。在强化服务责任、确立评估机制、制定契约规则、促进合作伙伴关系持续发展等方面，社会对政府的要求越来越高，政府自身也要保持足够的敏感性以应对复杂变化[13]。

（二）政府购买公共服务的规范化操作

规范化是保障政府购买服务工作有效开展的重要途径。要制定相关的制度、管理办法和实施细则，规范政府购买服务行为。一是准确界定政府购买服务的范围和内容。考虑我国政府购买服务刚起步，可先从政府购买岗位开始，即在政府提供公共服务的机构中，设置由政府购买的岗位，再逐步过渡到通过招标投标方式购买公共服务；条件成熟的，可直接招投标。二是规定政府购买服务的方式和程序。从动态角度看，我国的政府购买服务包括四个流程：明确需求、制定规划；公开招聘、签订合同；项目实施、监督管理；评估服务、后续跟进[12]。以上海市政府购买岗位为例。第一步，明确需求，制定规划。在参照整体的社会发展规划和财政计划的基础上，制订出可操作性的整体规划，明确政府购买服务的范围和水平，确定需要向社会购买的岗位质量和岗位数量并制定相应的财政收支方案，确保服务岗位的有效供给。第二步，公开招聘、签订合同。首先，政府部门通过多种渠道向社会公开政府岗位需求的信息和购买服务的资金预算，向社会公开招聘，鼓励公众积极报名。其次，政府部门秉承公开、公正、平等的原则，组织招录考试。以政府人才中介机构的名义，以“凡进必考”为原则，面向社会公开招考招聘人员，报考人员应符合岗位所需的政治条件、学历条件、任职资格条件和身体素质条件，依照招聘操作流程录用。考录合格的人员，按照劳动合同法的规定签订聘用合同，依据合同进行管理。第三步，人员到岗、监督考核。购买岗位人员应按照合同约定的服务条款及合同指定的要求进行服务的提供。必须依照有关法律法规，由用人单位与本人签订雇用合同，明确规定雇用期限、雇用期间甲乙双方的权利、义务以及违反雇用合同所应承担的法律责任。在岗工作期间由用人单位依据雇用合同进行日常管理和考核，年度考核合格者经双方同意，可以续聘。对于考核不合格、违纪违规以及符合其他合同终止和解除条件的文职雇员，由公安机关退回人事代理机构办理相关手续。对已解除雇佣关系的文职雇员，公安机关没有义务安排工作。第四步，评估服务、后续跟进。当购买合同约定的服务期限到期时，该契约合同宣告结束。作为出资方的政府应邀请第三方对服务项目及实施过程、影响等进行评估。评估结束不意味着岗位服务的全部结束，还要后续跟进、制定后续计划。后续跟进有助于评估结果产生更大的影响，有助于评估建议的贯彻落实。

（三）政府购买公共服务的专业化管理

这种专业化体现在两方面：一是作为行为主体的政府要提高自身的专业化管理水平；二是作为行为客体的岗位人员加强自身的专业素养。能够自我指导又具有多方面知识和多种技能的管理者在公共部门非常稀缺。许多政府组织本身就缺乏有效的合同管理能力，更谈不上网络管理所要求的更为奥妙复杂的各种能力。建立这样的能力不仅要求范围广泛的培训和人员录用策略，还要有一个成熟的文化变革：要求改变“公共雇员”的真正定义[10]（P136）。从政府自身看，2008 年 3月，静安区政府在上海市率先拟定了《政府购买社会组织公共服务项目合同示范文本》，统一了政府购买服务的流程和标准，强调对社会组织的资质审核和项目的绩效评估。大力推进社会工作者和文职人员等相关人才的专业培养，组建专业培训机构，加强对工作实务的培训、督导、评估等工作，提升服务岗位各类专业人才的专业水平，确保应有的专业权威和职业品质。目前，无论是文职人员还是社区工作人员，都没有建立与自身职业发展相适应的等级制度和具体行为规范，使得购买岗位人员对自己的未来发展感到迷茫与无知，缺乏工作的安全感，不利于专业化管理的推进。从某种程度讲，没有建立相应的等级发展结构，就不能形成真正意义上的专业化管理。作为购买对象的社会组织，应从健全社会组织的内部治理结构和鼓励其参与公共事务管理两个方面着手，提升社会组织的内外治理能力，尤其应着重建设社会组织的民主决策机制、内外结合的监督机制以及信息公开机制[14]。创新社会组织管理体制机制表现在：双重管理体制的改革、民间组织的去行政化改革、社会组织的扶持与培育改革、社会组织的税收制度改革、社会组织的公开透明化改革、社会组织的评估制度改革、社会工作制度改革[15]。

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责任编辑：陈文杰

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1008－410X（2012）06－0045－05

2012－05－11

齐海丽（1981－），女，内蒙古通辽人，济宁学院经济与管理系讲师，上海交通大学国际与公共事务学院博士生；山东曲阜 273155

＊本文为上海市科技发展基金软科学“上海城市管理中政府购买服务新模式研究”（批准号09692106800）和济宁学院人文社科课题“我国地方政府购买公共服务模式研究”（批准号2011QNSK03）的阶段性研究成果。