我国司法公信力建设的现状分析与对策建议＊

曹志瑜

我国司法公信力建设的现状分析与对策建议＊

曹志瑜

司法公信力是一个具有司法权作用与受众心理回馈的双重维度的概念，包括审判公信力和检察公信力。当前，司法体制改革同经济社会发展呈现出不协调、司法功能阙如的症候，暴露出司法公信力不足的一些体制性弊病和社会性因素。在深层次的体制改革尚未展开的条件约束下，建构独立、统一的司法系统，推进司法公开，完善执行机制，加强司法的职业化建设和职业道德建设等对策措施，对提升我国司法公信力或将有所裨益。

司法公信力；体制改革；职业化建设；职业道德

随着经济社会的发展和公民权利意识的觉醒，社会矛盾和纠纷的增多促使人们对司法抱有更加强烈的期待。近年来，司法的公信力问题受到了法学界乃至社会各界的高度关注。司法具有公信力是依法治国的必然要求，是破解司法体制改革阻滞的重要助力。本文将在厘清司法公信力概念、分析我国司法公信力现状、成因的基础上，提出若干改革意见，以求教于各位方家。

一、“司法公信力”的概念梳理

在西方语境中，“公信力”（Accountability）源于拉丁语credere，一般用“信用”（credit）表述，意指为某一件事进行报告、解释和辩护的责任，为自己的行为负责任，并接受质询。从本源看，“公信力”概念是同国家权力的“委托－代理”理论模型一脉相承的，其核心是天赋人权、主权在民。从这个意义上说，“公信力”是西方政治理论中一个独立、完整的概念体系。

中国早期的“信”通常写作“允”。《尚书·尧典》中有“惟明克允”之说，《释诂》解释为“允，信也。”这种以“允”为“信”的用法，最早可以上溯至殷商时期，用来表达预言传达者（神灵与先祖）与从受者（商王或贵族）的互信关系。西周春秋时期，随着“礼乐”制度与“德治”传统的确立，“信”观念的神权色彩日渐消退，但其与“礼”、“德”、“仁”等范畴的结合却日渐紧密，逐渐成为古代礼乐政治传统的一条基本准则[1]（P6）。“信者，国之宝也，民之所庇也”（《左传·僖公二十五年》），“长众使民之道，非精不和，非忠不立，非礼不顺，非信不行”（《国语·周语上》），表明“信”观念的伦理内核已由以往的“敬神事鬼”为主，转变为“立国”“使民”的“为政之本”，成为内在伦理的标准之一。

在中国语境中，由于不同政治历史演进的分疏，“信”的概念古已有之，而“公信力”却是一个不折不扣的舶来品。从古文献的阐释看，“诚”、“信”密不可分，“诚”更多指“内诚于心”，“信”则偏重于“外信于人”，“诚信”成为“立身行己，应事接物”的道德原则和社会践行。在此基础上，从“信”的内涵延展，“公信力”在中国特色的司法国情中实际上被拆解为“‘公’（公众）＋‘信’（信任、信用）＋‘力’（效能）”的合成概念；司法公信力则在公信力概念上附加了司法保障、司法权威的意味。譬如，有学者认为：“公信力是以特定的物质生产条件和思想观念为基础反映社会群体对特定机构或个人的动机、行为所表现出的信心、信任或信赖”[2]（P1）；司法公信力是“既能够引起普遍服从，又能够引起普遍尊重的公共性力量，它表现为司法权所具有的赢得社会公众信任和信赖的能力”[3]；司法公信力是司法对公众的信用和公众对司法的信任，一方面表现为司法机关是否具有值得公众信任的因素及其履行责任的能力，在客观上能为信任方所信任的程度，另一方面表现为司法机关对信任方的责任感以及实际上对公众的期待和信任的回应[4]。

可见，学界的认识逐步趋于一致，即司法公信力是一个具有双重维度概念：既包括社会公众对司法权运作的尊重性、信服力、认同感，也表征司法权在社会生活秩序中的权威性、影响力，是法治建设的重要标志性内容；既是理性博弈的过程，更是互动调协的结果。鉴于我国学界对“司法”外延一直存在争议，且有广义说、中义说、狭义说之分，本文采用中义说界定司法，即司法是人民法院和人民检察院依照法定的职权与程序，具体适用法律处理诉讼案件的专门活动。故此，司法公信力依照主体可分成审判公信力和检察公信力。

二、我国司法公信力问题分析

数十年的司法改革取得了不少有目共睹的成绩。但必须承认，在缺少多方体制联动的境况下，已有的改革举措大多停留在工作机制层面上，较为敏感的深层次的体制改革尚未展开、步履维艰，因而在司法公信力上有很多问题。

我国司法公信力上的问题主要体现在四方面。一是司法的排除力、约束力不强。其他公权力对司法权依法独立行使的不法侵害和不当干扰未能得到有效的抑除。二是司法的自律性欠佳，司法腐败依然严重。司法腐败从根本上腐蚀和冲击了社会公平正义的底线，极大损害了司法权威和司法公信力。与此同时，涉案官员的级别越来越高，其中包括司法系统高官。三是涉诉信访人次居高不下，服判、息诉率不高。仅2009年，各级法院共接待群众信访一百多万人次。此后，通过信访评估预防、约期接谈、责任通报、多元化解等方法，近两年的情况有所好转，但仍不容乐观。涉诉信访是司法公信力的一个风向标，反映了对司法工作的满意程度。因对裁决、执行不服引发的暴力抗法事件呈现恶化态势，轻则车辆、人员受围，重则车毁人伤，甚至出现大规模群体性事件。四是司法（裁判）的执行力有限。裁判是否需要经过强制执行程序才得以履行是衡量司法公信力的标准之一，“执行难”反映了整个社会对于法律、规则的蔑视和不尊重。不少债务人到了执行阶段能逃就逃、能躲就躲、能转移则转移，甚至能对抗就对抗，使得当事人实现权利的成本畸高，案件执行越来越难，执行不力又使权利人对于司法的公正、权威丧失了信心，转而祈求私力救济，甚至出现了出卖判决书的情况。

在建设社会主义法治国家进程中，司法体制改革同经济社会发展呈现出不协调、司法功能阙如的症候，并暴露出司法公信力不足的一些体制性弊病和社会性因素。一是司法权囿于地方化、行政化及功利化，司法体制设置不尽合理。受以块管理为主的体制决定，司法权的运行基础——人、财、物受控于地方党政，地方司法机关受制于地方利益，“就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权”[5]（P396），难免可能会屈从于地方党政的意志而放弃职守。人大对司法的监督关系界限不清，在实施个案监督时往往表现出一定的情绪化、实体性过重的不当倾向。此外，这种行政性还表现在上下级法院之间的实际领导关系、司法机关的内部管理机制以及裁判救济方式等方面，导致司法运行成本高昂，绩效偏低。二是司法陷入职业化困境，尚未形成法律职业共同体。司法公信力不仅得益于政治、经济、文化等社会条件，还需要高素质的法律职业群体来执行法律制度，“就司法官员应当具有高素质的要求这一点上，现在人们并没有多少分歧”[6]。一直以来，我国司法职业准入不严，选任、晋升机制不健全，加之近年来国家司法考试的“放水”式的通过率以至“内部司考”出现①司法考试（2002年前是“律师资格考试”）曾经是中国最难的考试，被誉为“中国第一考”。2002年其通过率只有6.68%，以后逐年提高，到2008年，通过率达27%，此后每年的通过率都在25%以上。2008年～2010年这3年全国通过司法考试的人员超过25万，相当于过去20多年（1986年～2007年）的总和。参见陈世幸：《尽快恢复司法考试的“高门槛”》，《中国大学生就业》2011年第19期。，司法身份中三大标志性的自我认知（归属感、荣誉感、责任感）始终未能很好地树立。法官法第十二条第二款规定：人民法院的院长、副院长应当从法官或者其他具备法官条件的人员中择优提出人选。检察官法第十三条第二款之规定与此相同。基于保证法律实施的统一性、司法的规律性、严谨性以及职业化要求，“其他具备条件”的规定容易产生规避司法考试的漏洞①比如，在某些地方，上级院欲提拔使用一名干部却受制于其尚未通过司考，“聪明”的做法是先将其下派基层院挂职副院长、副检察长（符合“其他具备条件”），以此自然获得审判员、检察员的身份资格，待短期挂职结束后再调回予以任命法律职务。笔者在百度输入“基层院、挂职、规避司考”等关键词搜索，显示的新闻有：“怀化市中级人民法院违法，司法人员基层镀金后成为法官”、“中国特色：到基层法院挂职担任副院长，就有了别人需要司法考试才能取得的法官资格”等。。就四级两审制的角色、分工而言，省级以上司法机关的领导人员借用该例外规定偶尔为之，勉强能找出一些理由：有利于高层法律政策的政治掌控性，一定程度上缓解司法同政治的紧张关系，保持适度的间离效应，疏通法律同政策之间的协调关系及其灵活性。然而，对于没有宏观指导职责的担负着80%以上办案任务的县、市两级司法机关来说，恐怕只能产生“通过司考的做法官，没过司考的当院长”的心理，应当戒用该条款。三是司法公信力先天不足，司法供给不能很好地满足现实需求。传统社会里的很多矛盾、纠纷是通过私人间协商乃至宗族、血缘、习惯得以化解的，而工业化、现代化使传统的人格信任逐步转为制度信任，社会转型、社会治理对司法的依赖空前加重。在“去魅”的陌生人社会中，人们对以制度化为基础的司法运作表现出难以把握和预期的焦虑。道德失范早已蔓延至司法领域，唯利是图、急功近利的社会心态给司法不公、司法腐败预留了漏洞，司法公信力的构建基础比较薄弱。继而，在一个即使形式上制度完备的社会，司法者、法律人如果没有深沉的法治动机和信仰，“然若受外界之引诱，物欲之蒙蔽，舞文弄墨，徇私枉法，则反而以其法学知识为其作奸犯科之工具，有如为虎附翼、助纣为虐”[7]（P336）。

三、提升我国司法公信力的对策建议

（一）司法体制改革是提升司法公信力的根本出路

1.依法建构独立、统一的司法组织系统。宪法规定上级法院监督下级法院的审判工作，上下级检察机关为领导关系：分别蕴涵着审判机关一定的“地方性”与对检察系统一体化管理的制度预判。从长远看，欲达法院之独立审判这一现代法治国家的基本要求，不仅要有效抗制地方之不当干扰，同时也要免受上级组织的变相“侵犯”，实行省级以下垂直管理则是改革立足当前政权架构的过渡性之次优选择。有关司法系统的“条块结合，以块为主”的体制模式逐步向“以条为主”过渡，建议先予试行“部分垂直制”。以检察系统为例（审判机关可以参照），省市（地）县（区）三级检察机关内的党组之间改为逐级垂直的领导关系，必要时可在省市（地）两级院实行党委制，省级院仍受最高检察院和省级党委的双重领导。市县两级党委与同级检察院党组的关系由领导变为监督，并建立工作报告制度。

2.改革司法系统的人事、财政制度。一方面，各省级行政区划内的上级司法机关分别管理所辖司法系统的工资、经费、机构编制和人事调配（有关人员的任免应履行法律程序）。上下级司法机关之间应建立相关的备案或审核制度。对重要司法人员的使用，应当征求同级党委的意见。另一方面，创立两级司法专项经费。中央级是由“两高”根据工作需要与财政部会审后提出年度预算方案，报全国人大审议决定后按期专项给付；地方级由各省级院根据所辖司法系统的需要，在与财政部门会审后提出年度预算方案，报该省级人大审议决定后按期专项给付。“两高”和省级司法机关应定期就经费的使用情况向同级人大作出汇报并接受其监督、审查。

3.界定司法机关与同级权力机关之间的关系。个案监督作为人大对司法机关的一种领导方式应予严格限制，即体现在个案监督的范围及原则上。具体来说，监督的“个案”可以限定为下列几种：一是社会影响较大；二是案涉一定级别以上的领导干部或当地有一定影响的人物；三是久拖不决，影响社会稳定的；四是上级人大交办的。同时，应当明确监督过程中的整体行使职权原则、不直接处理实体问题原则、后置式监督原则等。

（二）加强司法公开是提升司法公信力的直接渠道

程序公开是现代司法的基本原则之一，是司法公正的内在要求。司法公开能使当事人及其他公众知悉诉讼进程，将司法活动置于媒体和社会的监督下，增强司法人员的责任心和司法公信力。

1.完善人民陪审员制度。首先，放宽陪审员的资格要求。根据《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》（简称《决定》），担任陪审员须具备大专以上学历，而国外的陪审制度对陪审员的学历大多无要求。结合我国实际，建议改为高中文化较为合适。其次，加强陪审员的流动性。《决定》规定陪审员任期5年，但未对连任做出规定，建议缩短为3年并对连任期限做出规定，以夯实民意基础、扩大选任范围。最后，细化陪审员的权利，确保陪审员有权查阅案卷材料、参与庭审等，并增加其申诉权和控告权。

2.完善裁判文书制度。裁判文书是审判程序的载体和审判公开的重要表现形式，是司法权运作的终端公共产品。要增强裁判文书的公开性、充分的说理性，展示司法透明理念。同时，注重事理、法理、情理的有机结合。裁判的合理性不能仅凭其司法权的威慑力获得，而必须用说理的方式去论证，才能使得公众心悦诚服，尤其是败诉方能够接受，至少不至于无端攻击裁判。

3.建立司法信息化管理制度，健全信息公开机制。“阳光是最好的反腐剂，也是最好的清新剂。”司法机关应当主动拓宽公开渠道，创新公开形式，积极建设信息公开平台、网络平台。除涉密、个人隐私及未成年人案件外，把强制措施、起诉、立案、庭审、证据交换、证据采信、事实认定、裁判理由、裁判结果和执行过程等司法流程纳入信息公开范围予以公布，方便公众了解、查询案件的相关信息。

（三）完善执行机制是提升司法既判力的落实手段

司法既判力是司法裁判一经做出即具有不可更改的终极权威的体现，它意味着法院的个案裁判在上诉期满当事人放弃上诉权后即具有终极的效力。一个高效的司法制度的关键因素就是裁判的确定性、终局性。

现有的执行工作可从几个方面改进：第一，加大扶持力度，包括经费、装备保障、执行人员的增派等；第二，构建执行联动机制，加强执行机构与相关部门的信息畅通及其交流、配合；第三，提高执法队伍的司法素质，通过教育培训总结执行的经验和技术；第四，建立执行结案工作的考评机制，改变以执结率作为考评的单一标准，实行以执行申请人和被执行人的反馈意见和执行出勤率、执结率等相结合的考评标准；第五，完善相关立法，制定更为严厉、可行的民事执行制裁措施，如监督被执行人的财产变动，限制其高消费，直至对被执行人采取特定限制人身自由的手段。

（四）司法职业化建设是提升司法公信力的人力保障

1.提高法官、检察官的选任标准，规范国家司法考试制度。随着我国法学教育事业的不断发展，应当逐步提高初任法官、检察官的学历资格，除去极少数老少边穷地区，基层司法机关的初任法官、检察官必须具有本科以上学历；并且司法机关级别越高，对法官、检察官的学历、资历、政治、业务素质、品德操守的要求也越高。不无遗憾的是，一方面我们指责司法人员素质不高，另一方面司考过高的通过率不能有效地保证法律职业群体和法律服务产品的质量，“因为，在社会大众看来，司法考试所需要的法律从业者都具有令人羡慕的教育背景，所有的法律职业者都是通过‘残酷’、‘摧残人性’的司法考试的人，这些足以使得人们对通过司法考试才能从事相关法律职业的法律家产生深深的敬佩感”[8]，增加公众对司法过程和结果的信心。晚清的维新人士针砭时弊、抨击科举的时论，主要是考试的内容而非程序、机制；反之，一九七七年恢复高考前，人们反思的是以出身、家庭、政治表现而非（经由考试表现出的）真才实学的中高等教育的准入资格的不公正程序，而对于高考恢复前后的考试内容并无非议，尽管数学科目接近于零分的考生比比皆是。两相较之，对于所有（资格性）考试及其功能而言，程序比内容更重要；内容自当与时俱进，而程序只能且必须日臻完善、严缜。司法考试亦然。

2.完善司法人员待遇保障与分类管理制度。确立真正意义上的“终身制”，即法官、检察官一经任命，非经法定程序和理由不得随意被撤职或调换工作，并享有一定的民事司法豁免权。法官、检察官应实行高薪制，这是司法职业特征的必然要求。司法职业道德准则决定了法官、检察官要尽量避免以营利为目的的活动，薪金几乎是其唯一的收入来源。因此，国家必须保证法官、检察官享有相对优厚的待遇。这是法治国家的共同经验。改革司法机关内部的人事多元化体制，分化科层管理的行政性结构。具体做法是将司法人员区分为法官（检察官）、书记官、执行官、事务官和司法警官五大系列；成立书记官处，集中、统一管理书记官，明确书记官的工作规程和任职条件。法官（检察官）、书记官、执行官在招录、培养方面同事务官、司法警官有所不同：前者应适用国家司法考试制度，而后者适用国家公务员考试制度。

3.完善法官、检察官遴选机制。截至当前，有限的遴选尝试还处于零星摸索阶段，尚未形成常态机制。法官、检察官应该从基层做起，逐级晋升；同时，增强法官、检察官选任的广泛性，继续推行选调科研院校、律师界的法律专家、人才赴司法系统任职的做法。这有利于实现理论与实务的快速衔接，充分发挥这些专家、人才的智力优势，形成科学、合理的法律人力资源的流动机制，促使法律人在职业知识、职业语言、职业思维、职业伦理等方面的统一，最终形成法律职业共同体。

（五）司法职业道德建设是提升司法公信力的内心确证

司法职业道德就是司法职业活动中的道德准则和规范，一般由成文法、法律职业内部规范、习惯和经验等构成，包含经济利益方面的准则、司法礼仪方面的准则、退休后的行为准则、私人活动方面的准则等，其功能是用以调整那些法律上没有规定、无法规定、不能规定、不宜规定或者不应规定的事项，约束司法人员的行为。没有良好的司法能力，司法人员就无法准确地理解和把握法律的意旨、精神；而没有良好的司法职业道德，司法活动将蜕变成私利追逐的工具，破坏和侵蚀法律的公意性及公益性。长期以来，由于过于强调“政治素质”，我国司法人员的业务素质整体不高。虽然《法官法》、《检察官法》对于司法人员的任职条件有明确规定，但在选任人员的思想素质、道德情操、法律信仰等方面重视不够，实践中如何评价品德修养无具体可操作的标准。这导致我国司法职业道德教育的长期缺位和滞后，直接制约着政治坚定、业务精通、作风优良的司法职业队伍建设。

1.提高对司法职业道德教育的重视程度。目前，根据《中华人民共和国学科分类与代码国家标准GBT13745－2009（人文社科类）》，“法学”及其下属二级学科中尚无司法职业道德教育内容的一席之地。因此，从完善法学学科体系开始，有必要在“法学其他学科”（二级学科）之下增设“司法职业道德教育”（三级学科）。同时，组织一部分司法、伦理、教育专家，就司法职业道德教育学科建设问题进行研究，编写可操作性强的司法职业道德教育教材。

2.树立司法职业道德教育在当前法学教育中的重要地位。现代发达国家都把司法职业道德教育列为法学学生的必修课，这有助于学生在成为法官、检察官、律师之前就对职业道德有着良好的理解和信仰。而我国绝大多数法学院系从本科到硕士、博士均无这一课程的设置，尽管统开政治课（“两课”），但毕竟不能代替职业道德课程，司法道德品质的形成需要多年的教育熏陶，只有通过专业训练才能获得，也只有通过法学教育才能统一。所以，要扩大司法职业道德教育的范围、强化培养体系建设，使司法职业道德教育贯穿于法学教育和在职教育的全过程。

3.改变法官、检察官教育中重业务培训、轻思想教育的做法，牢固树立司法职业道德教育观念。着力改变过去司法职业道德教育中的教育手段和形式的单调性，采取报刊、杂志、影视等叙事方式以及教育主客体平等互动、网络化、多样化的教育形式，注重榜样引导和典型案例剖析相结合的方法，提高教育效果。同时，注重增强受教育者和教育过程的层次性、针对性，将隐性灌输融入日常司法行政管理和司法文化活动之中。

4.以探索建立“司法职业道德考评委员会”为基础，谋划科学的司法职业道德监督、评议和奖惩体系，严格执行司法职业道德规范。要尽快建立全国司法机关统一的职业道德问责机制，针对不同类型的违反行为确立相应的责任和程序：对于轻微违反行为，通过诫勉谈话、通报批评等方式进行问责；对造成较大经济损失或较坏社会影响的严重违反行为，调离现任岗位，或启动引咎辞职乃至罢免程序。按照机构精简、权责明确原则与宪法规定的司法机关向权力机关负责的原则，此项工作交由人大内务司法委员会组织实施为宜。况且内司委现行工作职责中就包括对法律和有关法律问题的决议、决定贯彻实施的情况，开展执法检查，进行监督，将之细化、落实是题中应有之义。

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责任编辑：何敬文

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1008－410X（2012）06－0073－05

2012－06－23

曹志瑜（1981－），男，江西景德镇人，首都师范大学政法学院博士生；北京 100048

＊本文系2011年国家社会科学基金重大项目”我国社会诚信制度体系建设研究“（批准号11＆ZD030）的阶段性成果之一。