论大中型灌区改革用水管理的方向

王艳

（陕西省宝鸡峡管理局宝鸡总站 陕西 宝鸡 721000）

农业的基础在水利，水利的基础在灌区；灌区是水利的脊梁、农业的保障，而用水管理又是灌区的基础性工作。用水管理不善，不仅所控制面积的灌溉难以保证，灌区管理单位自身经济效益也无从着落。现以宝鸡峡等大中型灌区为例，就灌区改革用水管理问题作以探讨。

1 目前大中型灌区用水量逐年减少

我省现有大中型灌区，大多运行四、五十年以上。由于耕地面积逐年减少，水资源日趋短缺，加上工程失修、设施普遍老化等原因，实际有效灌溉面积逐年锐减。据有关统计资料显示，多数大中型灌区年用水量较过去减少三分之一以上，有的减少一半甚至更多。用水减少所带来的面积萎缩现象日趋严重。

如宝鸡峡灌区，历年灌溉引水量递减趋势为：

1972年～1980年，年均5.26亿m3；

1981年～1990年，年均4.59亿m3；

1991年～2000年，年均3.39亿m3；

2001年～2010年，年均2.04亿m3。

宝鸡峡与塬上开灌前9年相比，之后每10年年均分别减少0.67、1.87和3.22亿m3；其近10年年均灌溉引水量仅占开灌前9年平均值的38.8%。用水减少导致灌溉面积锐减参见表1。

2 用水量减少所带来的突出问题

（1）农业比较效益降低。近年来，灌区农村随着农业现代化程度的提高，以及种子革命、施肥增加、政府补贴等措施的推行，粮食产量稳中有升，但灌与未灌的差距依然很大。据笔者最近赴宝鸡峡灌区实际调查，一般灌过一水的小麦亩产在550kg左右，而未灌的亩产仅为350kg左右；凡冬春各灌一水的小麦，亩产高达650kg左右，足见灌溉的重要性。

（2）灌区管理单位自身效益下降，连年亏损经营。据调查，受用水量锐减、面积萎缩等主客观因素影响，陕西大中型灌区农业供水长期处于亏损状态。2010年全省13个大中型灌区水管单位农业供水实际平均成本费用每立方米0.72元，加上按正常经营管理水平缺欠的费用开支，平均成本费用每立方米达到0.96元，扣除财政补助及固定资产折旧以后平均每立方米为0.61元，水费收入平均每立方米0.18元。按13个水管单位农业供水总量8.39亿m3计算，2010年水费总收入1.49亿元，收入占成本费用支出比重24.6%。水费收入仅够水管单位向在职职工每人每月发放1236.20元工资，实际亏损额达4.55亿元。加上按正常经营管理水平要求所缺欠的费用开支2.02亿元，亏损额达到6.57亿元。如将灌区供水最终环节末级渠系经营者亏损也计算进去，2010年13个大中型灌区农业供水亏损总额达到7.26亿元，长期累计亏损额约在30亿元左右。

表1 宝鸡峡灌区历年实灌面积变化表 单位：万亩

3 灌区农灌用水量锐减原因分析

以宝鸡峡灌区为例，可将其主要原因归纳为七个方面。

（1）水源严重不足，制约灌溉用水。近几年渭河河源来水急剧减少，以林家村断面为例，多年平均径流量20.4亿m3,目前仅有多年均值的二分之一。河源来水量大幅度减少，且时空分布不均，灌溉期平均流量仅为多年同期平均流量的10%～30%，使得用水关键期供水能力不足，灌溉保证率显著降低，导致灌区下游及支、斗渠末梢区域无水可用，从而制约灌区经济发展，影响管理单位自我生存。这是导致灌区用水量下滑的主要原因之一。

（2）有效面积减少，影响用水效益。随着经济社会的迅猛发展，城市化进程加快，各种建设性占地增加。从1991年～2007年15年间，因招商引资、开发区建设、城镇建设、公路铁路等交通设施及农村庄基地建设，使宝鸡峡灌区有效灌溉面积减少20.86万亩。这是造成用水量滑坡的另一重要原因。

（3）产业结构调整，灌溉次数减少。随着农业产业结构的调整，灌区农作物种植结构比例发生了重大变化，粮经面积种植比例由过去的9∶1变为现在的7∶3。灌溉制度也相应发生变化，用水次数减少，致使用水量下降，农灌效益下滑。

（4）井灌发展较快，井渠争地矛盾突出。宝鸡峡灌区纯井灌面积已从1991年的26万亩增加到2007年的73万亩，对渠灌市场冲击力很大。

（5）资金投入不足，渠道输水能力降低。目前宝鸡峡干支渠输水能力降低20%～30%，退水渠退水能力降低40%以上，部分机电设备老化，带病运行。斗以下末级渠系工程老化失修，过水能力下降严重，不能正常发挥效益。

（6）管理体制不顺，水价成本不到位。末级管水组织缺位，终端水价操作难度加大，用水管理无人组织，故而形成渠灌面积减少，效益下滑。

（7）自身管理粗放。用水管理缺乏创新精神，经营观念落后，服务意识不强，工作不细、不实，与现代水利管理不相适应。

4 灌区用水管理改革的方向

目前我省国有灌区体制改革基本完成，推行管养分离政策后，灌区的经营状况虽有所改善，但用水管理仍然是大头，是灌区的重要支撑。只有把用水量促上去，灌区这步棋才会满盘皆活。

（1）加大灌区节水改造力度，努力提高各级渠道输水能力。加大灌区节水改造力度，对实现灌区节水，保证渠道运行安全，提高输水能力，扩大灌溉面积，减轻农民负担，提高自身效益有重要作用。因此，一定要制定科学的节水改造规划，积极争取财政资金予以改造，通过提升工程完好率来恢复输水能力。

（2）重视末级渠系工程建设，加大末级渠系管理力度。末级渠系工程状况差，管理人员不固定，业务素质低，是造成农灌效益下滑的不可忽视的重要原因。如何解决这一瓶颈，笔者认为：首先要建立起农灌末级服务组织，积极组建和完善以农民用水者协会为主要形式的专业化群管队伍，填补末级渠系管理主体缺位，解决无人管的问题。二是公开、公平、公正地聘用有一定组织协调能力、水利专业技能，群众信任、办事干练，热爱水利事业、年富力强的农民代表，参与协会管理，以完善自建自用自管的民主管水形式。三是建立由地方政府部门主抓、灌区专管机构业务指导的分区负责管理关系，有效实施对农民用水者协会组织及末级渠系管理，做到管得住、管得好，让群众满意，让管理顺畅，让政府放心。四是加大对末级渠系的改造力度，努力提高灌区末级渠系完好率，并把灌区末级渠系管理作为社会主义新农村建设、村民自治，村务公开、民主管理的重要内容，使灌区末级渠系管理体制走向长效化、制度化、规范化轨道。

（3）完善农灌水价管理机制，努力解决水价难题。浇地水费居高不下，一直困扰灌区，影响农民用水积极性。鉴于目前农村外出务工人员大量增加，灌区农村只有老弱孤寡留守田园，存在诸多实际问题，为此提出改革用水管理的重点。一是要通过地方行政手段，在每村组建数个浇地专业队，定人员、定报酬、定职责，切实担负起各家各户的浇地责任。二是实现淡旺季浮动水价，鼓励农民避开用水高峰，自觉浇增产水。三是在斗以下普遍推广便携式量水器，保证用水公平，让农民用上“放心水”。四是分地区执行最高限价，凡亩次用水费用奇高的，要追究相关人员责任，可撤罚并重，绝不姑息迁就。五是通过明察暗访等形式，不断强化斗口和田间地头的监督检查，发现用水作弊、借机捞钱的，要一追到底、从重打击。

（4）改革配水方式，加强内部管理。一是要制定各种行之有效的管理办法，完善各项规章制度，做到有章可循，有法可依。二是要制定科学的用水计划，要结合灌区不断变化的产业结构调整，研究不同作物的灌溉制度和配水方法，做好地表水和地下水的统筹运用，以提高灌区抗御干旱的能力。三是制定用水激励政策，充分调动各级管理人员的积极性。

（5）积极争取财政扶持，不断加大对工程的维护和管理力度。通过增加投资、强化管理，切切实实提高工程完好率，提高各级渠道的输水能力，提高水的利用率。陕西水利