构建投入机制 夯实工作基础全力实现云南水利跨越发展

周运龙

（云南省水利厅，650021，昆明）

2011年中央1号文件发布后，云南省委、省政府高度重视，采取切实有效的措施贯彻落实中央决策部署，出台了含金量高、操作性强的相关政策，特别是“按土地出让收入的5%计提专项水利资金”等措施和做法，拓宽了投融资渠道，构建起了适应云南发展的水利投入稳定增长机制。一年来，云南加快水利改革发展的这些政策措施发挥了巨大成效，水利投入力度加大后云南水利基础设施建设的速度和质量有了显著变化，云南正在按照“兴水强滇”的战略部署，朝着水利跨越发展的目标迈进。

一、出台实施“兴水强滇”战略决定，建立水利投入稳定增长机制

2011年中央1号文件下发后，中共云南省委、云南省人民政府高度重视，于2011年4月15日以 “云发〔2011〕7 号”文件作出了《中共云南省委云南省人民政府关于加快实施“兴水强滇”战略的决定》，开启了云南加快水利改革发展的新航程。

云南是水资源大省，全省水资源总量2222亿m3，居全国第三位。但目前全省水资源开发利用率仅为7.1%；而且云南水资源时空分布极不均匀，占全省土地面积6%的坝区集中了全省2/3的人口和1/3的耕地，但水资源量却只有全省的5%。云南地处南方多降水地区，有效灌溉面积却只占耕地面积的38.6%，比全国的49.2%还低10多个百分点。云南全省水利设施年供水量仅为153亿m3，人均工程供水能力仅为340 m3，比全国的人均440m3少100m3。2010年云南遭遇的百年大旱充分暴露出全省工程性缺水成为突出“瓶颈”，暴露出洪旱灾害频繁、水土流失和水污染严重等突出的“水”问题，正在严重制约云南省的经济社会发展。从长远看，随着全省农业产业化、新型工业化、城镇化的深入推进，全球气候变化影响加大，云南水利面临的形势更趋严峻，“水”已成为全省经济社会发展最突出的薄弱环节、最大的瓶颈制约。因此，云南省委、省政府出台决定，把加快水利改革发展提升到事关全省经济社会发展全局的战略高度，提出并实施“兴水强滇”战略。

云南“兴水强滇”战略决定中确定的近期目标是：到2015年，全省蓄水库容达到138亿m3以上，年供水能力达到188亿m3以上，水资源开发利用率提高到9%，农田有效灌溉面积占耕地总面积的50%左右，接近或达到全国平均水平。要实现这个目标，最大的问题是要解决水利投入问题，建立投入保障机制。因此，《决定》将强化增加水利投入作为水利工作重中之重，明确提出今后10年云南省要确保全社会水利年平均投入比2010年高出一倍，即云南省今后10年水利的投入总量要达到3 000亿元以上，其中“十二五”期间要达到1 400亿元以上，平均年投入300亿元左右。

《决定》提出通过“加大财政预算对水利的投入，足额提取征收财政专项水利资金，加强对水利建设的金融和税费支持，广泛吸引社会资金投资水利”这四大措施，来保证云南水利改革发展的投入。四大措施中，首先强调建立健全各级财政对水利投入稳定增长的长效机制，做到水利投入增长与财政收入增长同步。通过这一刚性要求，为加快实施“兴水强滇”战略的资金需求提供机制保证。

为确保落实中央“从土地出让收益中提取10%的资金用于农田水利建设”的要求，云南省采用按土地出让总收入的5%计提专项资金的方法，由省级统筹用于水源工程、“五小水利”等农田水利建设。将“收益”改为“收入”，确保从土地出让收入中提取的专项水利建设资金不低于土地出让收益的10%。

为保证计提工作落到实处，云南省还制定出台了《云南省国有土地出让收入计提水利建设专项资金征收和使用管理规定》，对国有土地出让收入计提专项水利资金的计提、留成、预算管理、使用范围及监督检查工作进行了细化实化。

在这些政策举措中，云南还针对省情、水情和云南水利工程建设项目的特点，强调加大省级统筹力度，让来之不易的政策性水利建设资金发挥“四两拨千斤”的作用，合理有效地用到全省水利建设发展的刀刃上，并吸引更多的社会资金投入水利。

二、云南水利投入加大后，基础设施建设质量和速度显著提高

云南省建立水利投入稳定增长机制的政策举措出台后，2011年当年就落实省级水利建设资金57.6亿元，州市县级落实水利投资48亿元，分别比2010年增长44%和60%，全省水利投资规模继2009年突破100亿元后，2011年又突破200亿元，达到201.2亿元。2012年上半年全省水利建设累计完成投资134.33亿元，占全年目标任务240亿元的 55.97%，与2011年同期86.9亿元相比，增加47.43亿元，增幅达54.58%。目前，各项水利建设进展顺利。

1.重点骨干水源工程建设大为提速

牛栏江—滇池补水工程前期工作全面完成，力争2012年年底前实现隧洞全线贯通并具备试通水条件。2008年开工的10项工程，已有3项工程完工，下闸蓄水发挥效益，其余7项工程大坝封顶；2009年开工的11项工程，已有6项实现大坝封顶，5项年内可实现大坝封顶；2010年开工的42项工程，已有7项工程完工，7项工程大坝封顶，其余28项项目正抓紧主体工程施工；2011年开工的41项工程，已有8项中型、15项小（1）型工程导流隧洞贯通，其余7项中型、11项小（1）型工程正加紧导流隧洞的施工，2012年年底大部分项目可实现截流，进入主体工程施工。2012年拟开工重点水源工程正积极加快水、电、路、通信等“三通一平”和导流洞等临时建筑物开工准备，已有22座中小型水库动工，其余项目正抓紧开工准备。

2.民生水利取得长足进步

2011年全省共建成集中式供水工程8 424项，分散式供水工程14 194项，解决了299万多农村人口饮水安全问题，认真组织实施了46个重点县、25个专项工程和3个重点县奖励工程建设项目，完成了22.1万亩（1.47万hm2）中低产田地的改造任务；建成45万多项山区“五小水利”工程。12个大型灌区续建配套和节水改造项目继续推进，全省治理水土流失面积3250km2，新实施生态修复面积6 000 km2，新增农村水电装机95万kW，中小水电装机容量达到了1465万kW，27个电气化县全面启动，5个国家新批准的小水电代燃料项目全面实施，农村水电增效扩容项目稳步推进。

在建的牛栏江—滇池补水德泽水库枢纽工程 平璐 摄

3.病险水库除险加固进展顺利

251座小（1）型病险水库除险加固工程已全部完成主体工程施工，预计年底前可全部完成竣工验收或投入使用验收。2011年安排的708项小（2）型病险水库除险加固工程已全部完工，2012年小 （2）型项目已有267项重点小（2）型和 72 项一般小（2）型项目开标，232项重点小（2）型和59项一般小（2）型项目开工，并已完成473项重点小（2）型和343项一般小（2）型项目储备工作。

4.水利改革管理工作进一步强化

持续推进农村小型水利工程管理体制改革，已基本完成全省123个县（市、区）改革任务，占 129个县（市、区）的95%。加快推进水务一体化改革，全省有9个州（市）和103个县（市、区）组建了水务局，2个州（市）和4个县（市、区）由水利局承担水务统一管理职能，实行水务体制改革的县级以上行政区已占全省县级以上行政区总数的81%，以落实“两项经费”为重点不断深化水管体制改革，水价改革也在稳步推进。扎实开展水利规划和前期工作，不断加快依法治水管水进程，切实加大对重大水事违法案件的查处力度，认真组织开展水事纠纷预防、排查和调处工作，确保了在连续三年干旱和大规模水利建设的情况下没有发生一起因水事纠纷引发的重大群体性事件。抓紧研究起草了省政府关于实施最严格水资源管理制度的意见，将于近期上报省政府。加大水资源费征收力度，大中型水电站水资源综合利用工作取得突破。严格执行水利工程建设管理“三项制度”，进一步强化了水利建设市场主体信用、质量监督和资质监管，深入开展了水利安全生产月及安全生产隐患排查治理督促检查活动。

三、抢抓机遇，扎实作好“兴水”文章

云南要抢抓机遇，认真贯彻落实中央和省委、省政府关于水利的重大决策部署，扎实作好“兴水”文章，全力推进云南水利科学发展，实现新的跨越。

1.明确一条主线，解决好工程性缺水问题

在新形势下推进云南治水事业新发展，需要正确认识云南的基本省情和水情，紧紧扭住云南工程性缺水严重这个最主要、最根本的矛盾不放，大中小型水库并举，蓄、引、提、调结合，加快实施一批事关全省发展大局、促进区域经济社会发展的重大水源工程建设项目，全面提高水资源调控配置水平和城乡供水保障能力，力争到2020年基本解决云南省供水安全保障问题。主要抓好五方面工作：

一是全面加快重点骨干水源工程建设。“十二五”期间力争开工200件以上重点水源工程，到2020年力争列入西南五省重点水源工程近期建设规划的项目基本建成，新增供水能力 41亿 m3。

二是大力推进重点跨流域引调水工程建设。2012年建成牛栏江—滇池补水工程，实现向滇池补水；“十二五”期间全面完成清水海调水工程建设，提高昆明供水保障能力。

三是积极实施大中型水电站综合利用工程建设。将大中型水电站建设纳入全省水资源统一配置管理，统筹兼顾防洪、灌溉、供水、发电、航运、水产养殖等功能，到2020年全面发挥大中型水电站水资源综合利用效益，新增供水量17.4亿m3。

四是切实加强农村饮水安全工程建设。积极推进自来水村村通建设、农村集中供水工程建设，加强农村饮水安全工程运行管理，力争“十二五”期间解决国家规划的1 240万人农村人口、110万农村学校师生饮水不安全问题。

五是加强城市供水能力建设。积极开展城市正常备用水源、应急供水水源建设，推进非常规水源利用，完善干旱年份城市饮水安全战略储备体系，提高供水能力建设，确保供水系统的安全。

2.抓住两个关键，着力推动科学治水和依法管水

在云南省水资源条件发生了新变化，涉水利益格局发生了深刻调整，水利发展模式发生了深刻转变的背景下，尤其需要更加注重科学治水，更加注重依法管水，不断提高水利工作科学化、法制化水平。

一是着力推动科学治水。“十二五”期间逐步建立科学完整的水利规划体系，使水资源开发利用和水工程建设有据可依、有规可循。新增水土流失综合治理面积1.5万km2，水土保持生态修复保护面积3万km2，力争主要江河湖库和九大高原湖泊功能区水质明显改善，水功能区主要水质达标率提高到65%以上。

二是着力推动依法管水。深入推行水利综合执法，建立权责明确、行为规范、监督有效的水行政执法体系，完善预防为主、预防与调处相结合的水事纠纷调处机制，进一步提升水利社会管理能力，维护和谐有序的水事秩序。

3.实现三个突破，全面推进水利建设管理改革领域新跨越

一是努力在加强水利薄弱环节建设上实现新突破。继续推进12个大型和90个重点中型灌区续建配套和节水改造；启动实施中型灌排泵站改造工程，完善灌排体系；在骨干水利工程难以覆盖、农田水利设施严重匮乏的山区半山区建成200万项以上“五小水利”工程；加大高效节水灌溉技术推广力度，不断创新节水机制和节水模式，着力夯实粮食安全基础。用5年左右时间，完成210条重要中小河流重点河段集中治理，基本完成25条大江大河、57个重要河段治理建设，完成14项病险中型水库、251 项小（1）型水库、3 420 项小型水库和95座病险水闸除险加固，完成125条山洪沟治理，加强城市地下排洪排涝设施建设，进一步增强防洪排涝减灾能力。

二是努力在落实最严格水资源管理制度上实现新突破。抓紧确立水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污三条“红线”。加快制定区域水量分配方案，建立区域取水许可总量控制指标体系。着力建设节水型社会，加快实施节水技术改造，大力推广农业高效节水技术，加强企业节水管理，建设节水示范工程，全面推进农业、工业和城市生活等各个领域的节约用水。严格控制入河湖排污总量，分解拟定滇池、星云湖、南盘江等重点地区重点河段入河限制排污总量。

三是努力在创新水利科学发展体制机制上实现新突破。深化水资源管理、水价、水利工程管理、水利投融资等方面的改革，着力构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的水利体制机制。“十二五”期间全省县级水务一体化管理改革完成率达到80%以上。

4.建成四大体系，形成与全面建设小康社会相适应的水利发展格局

通过5年到10年的努力，云南将从根本上扭转水利建设明显滞后的局面，到2020年基本建成四大体系：

一是基本建成水资源合理配置和高效利用体系。到2015年，蓄水库容达到138亿m3以上，年供水能力达到188亿m3以上，水资源开发利用率提高到9%；水库干支渠配套基本完善，重点地区、重要城镇供水保障和应急供水能力得到提高，农村饮水安全问题基本解决；万元地区生产总值和万元工业增加值用水量明显降低；农田有效灌溉面积占耕地总面积的50%左右，农业灌溉水利用系数明显提高，到2020年提高到0.55以上。

二是基本建成防洪抗旱减灾体系。重点城市和防洪保护区防洪能力明显提高，抗旱能力显著增强，“十二五”时期基本完成重点中小河流、大江大河主要支流、重要河段治理，全面完成病险水库水闸除险加固，建成一批抗旱应急水源工程，完成山洪灾害易发区和干旱易发区预警预报系统建设，人民群众生命财产安全得到更加可靠的保障。

三是基本建成水资源保护和河湖健康保障体系。坚持在开发中保护，在保护中开发，全面加强水功能区管理、点源面源污染控制、水土流失综合治理和水生态环境修复，使主要江河湖泊水功能区水质明显改善，重点区域水土流失得到有效治理，地下水超采现象得到全面遏制，形成良好的城乡水生态环境。

四是基本建成有利于水利科学发展的体制机制和制度体系。最严格水资源管理制度基本建立，水利投入稳定增长机制基本完善，有利于水资源节约和合理配置的水价形成机制基本建立，水利工程良性运行体制机制基本形成，水利发展生机活力不断增强。

5.强化五个支撑，着力做好打基础、利长远的各项水利工作

一是强化水利规划支撑。统筹兼顾流域与区域、城市与农村、坝区与山区水利发展需求，协调好上下游、左右岸、干支流关系，加快完善流域、区域水利规划体系，强化规划的权威性、指导性和约束性。

二是强化水利科技支撑。建立健全水利科技推广、应用体系，强化基础条件平台建设，加强防汛抗旱、水资源调控、水利管理和工程运行信息化建设，加快利用信息技术对水利行业进行改造提升，以水利信息化带动水利现代化。

三是强化水文基础支撑。加强水文气象基础设施建设，优化站网布局，扩大覆盖范围和监测预报预警领域，着力增强重点地区、重要城市、地下水禁采限采区水文测报能力，加快应急机动监测能力建设，进一步提高水文服务经济社会发展能力和水平。

四是强化服务体系支撑。加大对防汛专业抢险队、抗旱服务队、水利科技推广服务、农民用水合作组织的扶持力度，强化乡镇水利站的公益性职能，按政策落实编制和经费，全面提高基层水利服务能力和管理水平。

五是强化人才队伍支撑。适应水利发展改革新要求，全面提升水利干部职工队伍素质。支持大专院校、中等职业学校水利类专业建设。突出加强基层水利人才队伍建设，对各类水利管理人才、专业技术人才和高技能人才的选拔和引进给予政策支持，完善人才评价、流动和激励机制。采取政策措施稳定一线农田水利人才队伍。加大基层水利干部职工在职教育和继续培训力度，不断提高业务能力和技术水平。