康菲溢油事故背后的法律解读——对话中国政法大学王灿发教授

| 文· 本刊实习记者 李钰

我国《海洋环境保护法》第90条规定：对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求

蓬莱19-3油田溢油事故被媒体曝光后，康菲石油在2011年下半年成为众多新闻媒体争相报道的对象，康菲也因此迅速拓展了其在中国的“知名度”。康菲石油公司作为一家跨国能源公司，不仅引发了社会公众对跨国公司社会责任感的大讨论，同时再次揭开了中国环境保护尤其是海洋生态保护法律漏洞上的那层“面纱”。康菲溢油事故给中国海洋生态以及渔民带来了巨大的损失，深深刺痛了中国公众的神经。痛定思痛，既然无法改写历史，只能采取有效措施避免康菲溢油事故再现，希望这次事故能够成为我国环境保护法制完善的催化剂。如何看待康菲溢油事故引发的法律问题，记者采访了中国政法大学民商经济法学院环境资源法研究所所长王灿发教授。

《中国新时代》：康菲溢油的发生，成为迄今为止渤海最大的污染事故。在这场事故中，不仅造成了严重的海洋生态环境损害，而且带来了巨大的财产损失。请问您认为谁有权对康菲石油公司提起损害赔偿诉讼？

王灿发教授：我国《海洋环境保护法》第90条规定：对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。因此国家海洋局有权利也有义务以国家的名义对康菲石油公司提起生态损害赔偿。当前，国家海洋局已经组建了由4家律师事务所组成的律师团为起诉做准备。另外，直接受害的当事人，如海上捕鱼的渔民，因石油污染造成损失可以要求赔偿；在海上进行养殖的渔民，其养殖的贝类、虾等海产品因石油污染造成损失的也可以要求赔偿；还包括因石油污染造成损失的其它海上作业单位。总之，只要是因海洋石油污染造成损失的单位和个人，都有权对康菲石油公司提起诉讼，包括以国家的名义要求赔偿的国家海洋局。目前，比较有争议的是，如果行政机关不提起诉讼或者渔民没有能力提取诉讼，民间环保组织或者个人能否提起诉讼，即环境公益诉讼。目前《民事诉讼法》、《环境保护法》以及《大气污染防治法》的修订都涉及了公益诉讼的内容，如果赋予单位或者个人提起环境公益诉讼的权利，则将更有利于海洋生态的保护和污染受害者的权益的维护。

这里需要澄清的是，国家作为海洋资源所有权的主体有权向康菲石油主张权利，国家海洋局代表国家提起的损害赔偿诉讼属于普通的民事诉讼而非环境公益诉讼，诉讼请求中除了海洋生态损失外，还应当包括为清理、减少海洋石油污染而采取必要措施支出的相关费用。

《中国新时代》：根据我国法律的规定，证据在诉讼中具有举足轻重的地位，能够决定案件的胜败。我国诉讼法对环境损害赔偿案件实行“举证责任倒置”，那么请问这一规则是否意味着康菲溢油事故中的受害人提起诉讼不需要提交证据？如果仍然需要举证，对于弱势的渔民来讲，应该采取哪些措施收集证据？

王灿发教授：充分有力的证据是保证胜诉的关键。“举证责任倒置”在我国是指由被告就排污与损害之间不存在因果关系或者可以依法免责提供证据。如果被告不能提供证据，则推定原告的事实主张成立的一种举证责任分配制度。但是这一规则并不意味着所有的案件事实都“倒置”由被告承担举证责任，而是原告也要就污染实事、污染损害事实及损害大小的事实进行举证。

在康菲石油溢油事故中，渔民要提起损害赔偿诉讼，提交的证据应当包括两个方面：一是关于污染事实的证据，即要证明康菲石油确实到达养殖区域的证据，通常可以通过比对鉴定采样中油污和康菲石油原油的油脂纹，证明死亡的鱼、贝类生长的区域确实有19-3油田的油污存在；另一个是关于损害事实的证据，即能够证明因石油污染确实造成了损失以及损失的鱼虾、贝类数量和价值。这一证据包括但不限于买种苗的票据、物价部门对死亡鱼贝类的价值评估以及市场的平均价格。为了提高证据的证明力，最好请公证部门对损失的数量和价值等证据进行公证。

但是渔民属于弱势群体，没有技术手段采样并化验，更没有能力预测石油污染的发生而固定、保存证据，因此需要借助国家海洋局的常规监测数据来判断海水中是否存在油污。对于监测数据信息，根据国务院发布的《政府信息公开条例》和原国家环保总局发布的《环境信息公开办法（试行）》，行政主管部门有义务主动公开海洋环境质量等相关信息；如果有关行政主管部门不能及时、主动公开，根据《政府信息公开条例》，公民、法人和其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要向环保部门申请获取政府环境信息。这里提起诉讼进行举证就属于“特殊需要”，因此渔民可以申请国家海洋局公开与海洋环境污染有关的信息，如监测数据。国家海洋局经申请仍然不公开相关信息，渔民则可以提起行政诉讼，请求法院判令国家海洋局履行公开义务。

《中国新时代》：康菲石油溢油事故引起了社会各界的广泛关注，相关单位和个人积极采取法律手段维护自身合法权益。截至目前，包括受害渔民、律师个人和国家海洋局等已经提起或者正在准备提起损害赔偿诉讼。但是，至今尚未有立案的起诉结果发生。请问您如何看待这一现象？

王灿发教授：我国《民事诉讼法》规定，只要符合起诉条件就应当予以立案。《民事诉讼法》在第108条中规定了起诉的4个要件，即有利害关系的原告；明确的被告；具体的诉讼请求和事实、理由；符合民事诉讼范围和法院管辖。因此，溢油事故中受损失的渔民都有权利向相关的海事法院提起损害赔偿诉讼，法院应当立案。

就律师个人提起的赔偿诉讼来看，应该属于环境公益诉讼。虽然我国法律中尚未明确规定环境公益诉讼，但是我认为现行环境保护法中已经涉及到了环境公益诉讼的内容。《环境保护法》第6条规定：一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。这里的控告权是不是包含诉权？目前立法机关和最高人民法院都未就这一问题作出解释。我认为控告包含了诉权，任何单位和个人都有权对环境污染损害提起公益诉讼。也就是说，我国《环境保护法》从1989年就已经确立了环境公益诉讼，只是一直没有人按照这个法条规定提起而已。因此律师以个人名义提起的公益诉讼也是符合法律规定的，法院应当立案。如果法院对环境公益诉讼难以把握，应该提请最高人民法院就此问题作出解释，而非一直予以回避。

就目前起诉不被法院立案的现状，需要人民代表大会及其常务委员会发挥其监督职能，督促相关法院对符合起诉要件的起诉予以立案，从而进入审判程序。

《中国新时代》：您认为诉讼是不是解决康菲溢油事故造成损失的最好手段？除已经提起的民事诉讼、环境公益诉讼外，有没有其他更好的办法有效解决康菲石油溢油事故？

王灿发教授：之所以要采取诉讼的方式追究康菲石油的法律责任，是因为惟有诉讼才能给康菲石油增加压力，迫使其积极采取措施排除危害并赔偿损失。然而，由于我国相应法律制度不完善，使得这一效果并不是很明显。

除了提起民事诉讼、环境公益诉讼外，我认为最有效的办法是追究康菲石油公司的刑事责任。我国《刑法》中规定了污染环境罪，只要违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的，就应该追究刑事责任。石油属于“其他有害物质”，康菲溢油造成“劣四类”海水面积870平方公里，足以构成严重污染环境的情形，应当追究康菲石油中国的刑事责任。国家海洋局应该向公安部门或者人民检察院移送其调查、掌握的污染损害的证据，公安部门或者人民检察院也应该主动介入调查，这是他们的职责所在。美国政府在解决墨西哥湾漏油一案中，曾以追究BP公司主管的刑事责任为威慑，迫使其更换公司总裁，并加大赔偿损害的力度。可见，在这类案件中，刑事制裁手段可以有效地发挥作用。

《中国新时代》：您认为中海油公司在康菲石油溢油事故中是否要承担相应的损害赔偿责任？

王灿发教授：康菲石油中国是一个独立的法人公司，与中海油具有合同关系，二者共同开发渤海油田，中海油负责监管，具体作业由康菲公司负责。因此海上钻井平台属于康菲石油，事故由其引起，它既是“作业者”又是引起海洋污染的企业。根据我国法律规定，作业者违反《海洋环境保护法》应当承担法律责任，而对作业者的定义则为“实施海洋石油勘探开发作业的实体”。因此康菲石油理应为其严重污染海洋生态环境的行为承担法律责任，也要对渔民造成的财产损失承担赔偿责任。因此，中国海洋行政主管部门对其处罚或者遭受损害的单位和个人要求其赔偿都是正当的。中海油不是这一钻井平台的作业者，行政主管部门和受害者难以直接要求中海油承担污染责任。

至于康菲石油承担责任以后是否会要求中海油分担责任，那是另一个法律关系，他们可以依据双方之间的合同解决责任分担问题。如果合同中存在风险共担的条款，或者中海油对此次漏油事件的发生存在违反合同规定的情形，则中海油可能会在康菲石油公司向受损害的养殖户和政府部门承担相应民事、行政责任后，向康菲公司承担违反合同义务的责任。

《中国新时代》：自事故发生已经过去了半年时间，但是在这期间一直没有看到康菲石油公司采取比较有效的措施。联系墨西哥湾溢油事故，您认为造成这种现象的原因是什么呢？

王灿发教授：首先，相关政府机构对此次污染事故不够重视。墨西哥湾溢油事故发生当天，奥巴马亲自发表讲话强调要追究法律责任，司法部很快就介入司法调查，环境保护署尽全力对污染情况进行监测、收集证据，使得BP公司不得不低头，在事发一个月后马上设立了200亿美元基金用于赔偿因墨西哥湾漏油事件而生计受损的民众。但是康菲溢油事故发生后，我国相关政府部门却迟迟没有披露相关信息和及时采取有效的措施。虽然不排除国家政府机关慎重采集证据准备对康菲中国提起诉讼，但是一定程度上也反映了国家对康菲石油中国这一大型跨国公司前期监管不力。

其次，社会公众对此次污染的关注度也不够。这与我国公众环境保护意识较低有关。美国发生石油污染后，美国公众和民间环保组织都会发动起来，对污染者施压，迫使其积极采取赔偿措施。但是我国没有太多民间环保组织，公众的关注度也不高，仅仅依靠弱势的受害者渔民难以给康菲石油公司造成压力。尽管康菲曾在9月份提出要设立生态基金，但是具体规模、设立时间、以何种方式设立等一系列问题并未浮出水面。该生态基金并不属于损害赔偿基金，难以弥补我国所遭受的生态、经济损失。

另外，跟我国立法不完善有关系。我国尚未有专门的海洋污染损害赔偿法律，惩罚机制不健全。现存法律中对污染行为的处罚仅仅采用一次性处罚，而美国行政罚款数额很高，按日计罚，对于污染企业具有很高的威慑力。目前有人认为我国法律对污染行为的行政罚款最高是20万元，我认为这个理解是有问题的。对康菲石油公司应该区分不同违法行为分别处以罚款，每个违法行为的罚款额度有所不同，但是总体罚款应该远远高于20万元。

《中国新时代》：在康菲石油溢油损害赔偿诉讼中，对于损害的鉴定评估至关重要。请您谈谈我国环境污染损害鉴定评估的现状。

王灿发教授：我国尚未建立专门的环境损害鉴定评估机构，甚至在司法鉴定中也未专门设置环境司法鉴定种类，因此近十年来我们一直在呼吁建立环境损害鉴定机制，包括建立环境损害鉴定机构、鉴定规范及鉴定机构管理办法，解决评估鉴定机构的资质问题、鉴定程序要求以及违法鉴定应当承担的法律责任。我国有关部门已经开始研究环境损害鉴定评估机制的建立。

目前存在的鉴定机构都是关于某一个方面的鉴定，如对毒物的检测鉴定。对于环境损害因果关系的鉴定基本上没有，除了农业部认定了60多个渔业环境监测站对渔业污染事故进行鉴定外，其他的机构都没有。

在具体的案件中，对于同一个污染损害事实可能会出现不同的专家意见。但是这些专家意见只能算作一家之言，在法庭上相互质证后，到底采纳哪一方的专家意见，最后由法官予以裁量。

《中国新时代》：康菲石油对渤海湾造成严重的生态、经济损失已经成为不可逆转的事实。我国在责令康菲中国彻底封堵溢油点、追究其损害赔偿法律责任的同时，必须以此为鉴进行改革。请您从法律的角度谈谈如何避免康菲溢油事故再现？

王灿发教授：我国对海洋污染损害的立法不健全，突出表现在对造成海洋污染事故的行为处罚太轻。我国原来的环境保护立法都是按照保护国有企业的目的制定的，对国有企业罚款等于政府自掏腰包，因此当时规定的处罚额度很低。但是改革开放三十多年来，我国的经济成份已经发生了巨大变化，很多私营企业突起，大型跨国公司也涌入中国，而我国立法仍然沿用原有的思维，即并未根据“不得使污染者从其违法行为中得到好处”的原则进行处罚，而是象征性地给予一些警告式罚款，立法已经不适应当前多种经济成分并存的现状，并且许多企业为了自己的利益不顾社会公共利益，环境污染行为频现。因此，我国立法应该从维护社会公共利益出发进行修订和完善，通过法律的威慑力使各种类型的企业都能积极承担企业社会责任。

其次，我国法律没有明确规定公益诉讼，致使只有直接受到损害的单位和个人才能提起诉讼，这样不利于生态环境保护。因此有必要将《环境保护法》中的控告权明确为起诉权，建立环境公益诉讼。当行政机关不履行法定职责、污染者破坏环境后无人提起诉讼的时候，公益组织和所谓的“爱管闲事”的公民都可以提起诉讼。

当务之急的是我国应该制定包括海洋环境损害在内的环境损害赔偿法律，对赔偿范围、赔偿程序作出规定，特别要建立环境损害鉴定评估制度，明确鉴定评估的程序。这是我国立法亟需完善的内容。