县委书记岗位风险及防范化解对策研究

姚巧华

（中共河南省委党校科学社会主义教研部，河南郑州 450002）

一、县委书记岗位风险识别与分析

岗位风险信息的收集是进行岗位风险管理的前提性、基础性工作。笔者从近年来违法、违纪或违规的县委书记中随机选取了20名为标本案例（其中:17名被立案、2名被免职、1名被双开）。结果表明，尽管各地县委书记违法、违纪或违规的涉案数量不同、时间地点不一，但其发生风险的轨迹却呈现出惊人的群体性特征（见表1）。一是干部人事调整中潜藏的风险。县委书记在选班子、带队伍方面处于主导地位，也由此带来了巨大的风险。在20名调研对象中，有18名涉案县委书记有人事受贿行为，并且受贿金额较高。干部人事调整是县委书记岗位最高的风险。二是重大工程项目中潜藏的风险。在被调查的20名县委书记中，有10名利用手中掌握的权力和职务影响，通过项目支持、干预招投标和产权交易等，插手经济活动，牟取利益，比例高达50%。三是公款中潜藏的风险。在被调查的20名县委书记中，被判为贪污罪、挪用公款罪、侵吞专项资金的有9人，其比例占到被调查对象的45%。四是裙带中潜藏的风险。第一是指县委书记在婚外生活中乱搞男女关系带来的风险;第二是指妻子成为“钱内助”、县委书记犯罪的“帮凶”。在被调查的20名县委书记中，有6人与情人有染，2人与妻子有关，1人与两者都有关系，合计8人，占被调查对象的40%。五是礼金中潜藏的风险。向领导送礼金在很多县普遍存在，并成为一种官场“潜规则”。“谁送了不知道、谁没送准知道”成为描述腐败官员收受礼金问题的流行语。在被调查的20名县委书记中，具有礼金性质受贿的有5人，占25%。六是政策执行中潜藏的风险。即县委书记在理解、领悟、落实、执行中央政策中，不能正确领会中央意图、严格地贯彻中央的方针政策。在被调查的20名县委书记中，有4人存在着政策执行偏差的风险，占20%。七是形象工程中潜藏的风险。在被调查的20位县委书记中，热衷于搞面子工程、形象工程的有3人，占15%。

表1 县委书记岗位风险度

二、县委书记岗位风险原因分析

（一）微观层面:个人素质是岗位风险产生的主观内因

1．名利之心过重，主动寻找贪腐机会。存在着两种心态:一是发财心态，将“做官不发财，请我都不来”奉为座右铭;二是失衡心态，将自己支配的资源与工资待遇对比，滋生求偿心理。

2．意志薄弱，自控能力差，抗拒不住诱惑。县委书记权高位重，一些热衷于拉关系、开绿灯的单位和个人，总是想尽千方百计、变换不同手法“公关”县委书记。县委书记“一人当关”，周遭“万夫欲开”。在糖衣炮弹面前，县委书记的世界观、人生观、价值观慢慢发生了蜕变，直至走上不归路。

3．主观认知偏差。某县委书记在插手土地使用权转让事务时，连国家的土地政策都不知道;还有一些县委书记对廉政纪律要求和法律规定了解得不够全面，有意或无意错把远超当地经济发展水平和风俗的贿金当作礼金从而触犯法纪。

4．心存侥幸。一些县委书记知法犯法源自侥幸心理，认为当前打击腐败就像是“隔墙撂砖头”，逮住的是少数，漏网的是多数。他们从内心藐视党纪国法、藐视中央惩治腐败的决心和信心。

（二）中观层面:岗位管理不科学是风险产生的体制诱因

首先，权力设置过于集中。“贿随权集”，权力过于集中一直被认为是县委书记岗位风险产生的首要根源。县委书记居于县委权力的核心，在诸多事务中拥有最高决策权和最终拍板权。由于运行体制、机制方面的漏洞，县委书记的用权行为长期存在着时间上的随意性、对象上的主观性、范围上的局限性、程序上的隐蔽性、决策上的专断性等诸多弊端，并由此衍生了权力的高风险性，不少落马县委书记“祸”从权起。

其次，廉政教育有失实效。近年来，相关培训的针对性不强，缺乏渗透力、感染力和震撼力，很难入脑入心。甚至被认为是最具有冲击力的警示教育，一些县委书记也只把他人的案例当作无关自身痛痒的笑料，“不见棺材不掉泪，不进囚牢难深醒”。县委书记一再上演“前腐后继”便是证明。教育缺乏针对性。面向全党的普遍性教育多，针对各级领导干部的专门性教育少，针对县委书记群体的岗位特点、工作特点、生活环境、思想倾向等开展的专门教育更少。

再者，案件查办失之于宽。据统计，2007年来某省所查处的20多名县（市、区）委书记中，仅有4名是省辖市纪委查处的，其他均由省纪委直接查处。在17名被立案的调研对象中，只有1人是在任县委书记被查处，其他大多数是在卸任或调离后才被查处的。客观地讲，有严重问题的人得不到及时有力的查处，无形中助长了部分县委书记的违纪违法行为。

最后，监督棚架依然存在。“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难”和“不愿监督、不敢监督、不能监督”的经典表述一再提示着对县委书记职权监督的尴尬和无奈。

（三）宏观层面:外部环境是岗位风险产生的温床

第一，配套改革不够深入。一是干部人事制度改革不彻底，干部人事权过于集中在县委书记手里，在选人用人中往往一个人说了算;二是财政体制存在漏洞，挪用公款、套取财政资金比较容易;三是公共资源交易和工程建设领域改革不到位，给县委书记插手经济活动提供了便利;四是公务消费和公务接待制度不规范，一些单位假借公务接待和公务消费乱开支，为利用公款行贿送礼提供了方便。

第二，政治生态环境不良。当前，腐败在中国已成为一个相当突出的问题，“从个体腐败到腐败的集团化和黑社会化，从厅局级到省部级，腐败在不断深化;在另一个维度上，腐败也从政治领域向社会领域蔓延，从官员腐败向民众腐败发展……”

第三，县域社会不但是一个关系网络，更是一个熟人社会、人情社会，各种错综复杂的关系构筑起一张时刻左右着县委书记思维、行迹、决策等的无形大网，处于县域政治权力制高点的县委书记们更易于陷进“迎来送往、酒杯一端、原则放宽”的泥坑而不能自拔。

三、有效防范、化解县委书记岗位风险的对策建议

事后处置不如事中控制，事中控制不如事前预防。为县委书记健康成长添加“安全阀”，有效预防和化解岗位风险，防震于未然、化险于萌芽，确保免触高压、免踩“雷区”。

第一，增强教育的实效性，努力提升县委书记的综合素质。县委书记岗位风险高低，岗位主体的党性、德行、政策理论水平等综合素质是决定性因素。要根据县委书记职务特点，以务实有效为根本原则，充实教育内容，改进教育方法，增强教育的针对性和实效性。在教育内容上，突出科学发展观教育、理想信念教育、权力观教育、党纪国法教育。在教育方式上，加强组织教育、社会教育、家庭教育（贤内助、好儿女）等，形成多种教育形式综合发挥作用的工作局面。加强典型示范教育，树立新时期的新典型、新榜样。加强警示教育，创新警示教育方式。

第二，构建科学的权力运行机制，规范县委书记的用权行为。科学规范用权行为也是防范化解县委书记岗位风险的着力点。要注重从权力来源、权力运行、权力监督等方面查找风险诱因、寻找防范对策，尝试以限权为起点，以公开为手段，以事项透明、流程透明、责任透明为“分解动作”，实现县委书记权力阳光运行，从而为县委书记正确行使权力注入“防腐剂”，让县委书记“脱险”。一要改革完善的县级党委权力结构和科学的决策机制，为县委书记营造规范的用权环境;二要科学界定、厘清县委书记的权力和责任边界;三要完善程序，坚持依法、高效、规范、透明的原则，编制并公布决策、执行、监督等权力运行流程，明确行使权力的主体、条件、运行步骤、完成时限、监督措施等，堵住权力隐性运作漏洞。

第三，强化监督制约，要在提高监管成效上下功夫。刚性的制度是风险防范的硬约束。一是党委要重视，切实担负起加强对县委书记监督管理的职责，真正把县委书记的作风建设、反腐倡廉建设作为头等大事抓紧抓好;二是认真落实党风廉政建设责任制，完善述职述廉制度，不断改进、完善考核办法，积极探索违纪违法问题的发现机制;三是完善党员领导干部报告个人有关事项制度，积极推行党员领导干部财产公示试点工作;四是增强纪委的监督作用，尝试在县一级改纪委双重领导为上级纪委领导为主;五是健全和完善巡视制度，每届任期内省委机构至少巡视一次。

第四，严查腐败案件，加大惩处力度，形成高压态势。惩治腐败是最有力的教育、最有效的监督。对于已查处的案件，要加大惩处力度，提高腐败成本，减少腐败收益，减少风险诱因。同时，要拓宽案件发现的渠道、努力提高腐败查处率，有效阻断职务犯罪的动机。

第五，建立健全激励保护机制，营造干事创业良好氛围。开展县委书记岗位风险预警防控，并不是要捆住县委书记的手脚，而是基于爱护干部、最大限度保护干部的初衷，建立健全激励保护机制，如提拔激励、职级激励、考核激励、先进典型激励、真情关爱激励等，充分调动县委书记的工作积极性，把县委书记的聪明才智、精力和注意力引导到干事创业上。

第六，重视家庭因素的巨大影响，引导县委书记树立高尚的精神追求和道德情操。家庭是社会的细胞。家庭成员的非分需求成为县委书记岗位风险产生的直接激活力量。因此，要注重加强对县委书记的家庭教育。同时，还要重视生活作风的影响。贪官贪色是事关党的事业、家庭稳定、社会和谐、党风政风的大事，也关系到县委书记的岗位风险。大量事实表明，由贪图享受、生活腐化，到欲望膨胀，再到权色交易、权钱交易，几乎是所有腐败贪官的堕落轨迹。目前，党中央已经十分明确地把领导干部不良的情感因素作为防腐拒变的一项重点工作。

第七，推进改革创新，完善配套体制机制。一要深化干部人事制度改革，匡正选人用人风气，改变县委书记在选人用人上“一支笔”、“一锤定音”现象;二要加快推进公共资源配置市场化，真正从体制上杜绝领导干部插手资源配置牟取非法利益;三要改革完善公共财政管理机制，杜绝个人或少数人说了算，避免财政支出的随意性和不合理性;四要深化公务消费和公务接待制度改革，避免以“招待费”等名义乱开支的现象，探索根除公款行贿治本之道。

第八，优化县域政治生态，营造风清气正的环境氛围。美国政治系统论（Systems Approach）的代表人物戴维·伊斯顿认为，政治系统是一个涵盖输入、输出及反馈的有机整体，三者相互联系、相互影响和相互制约。其中，“当局”的决策是政治系统的输出。当局生产输出，社会成员对于输出做出反应，这种反应的信息输入给当局，当局做出下一步的可能行为。其中，当局的输出承担着一种自上而下、上行下效的导向作用，而社会成员的反馈则发挥着推动效应。因此，优化县域政治生态，首先应从政治主体着手。要狠抓党风政风，培育优良的党风政风，以党风政风促民风。从系统输入的角度看，要加强制度建设，强化与现代文明相适应的规则意识，培育公民文化、契约文化、法治文化，改造政治生态建设的文化基础。

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［1］杨军．保持对腐败的痛感［J］．南风窗，2012，（10）．