我国公共消防安全管理机制探讨

孟璇

（潍坊市公安消防支队，山东 潍坊 261061）

所谓公共消防安全管理是指为了公益目的，由国家政府部门和其他非政府公共组织在公民广泛参与、参加、制约下，对公共消防安全事务所进行的多层次、多方位、多方法的管理活动。在公共消防安全管理模式下所运行的机制即为公共消防安全管理机制。

公共消防安全是公共安全的重要组成方面，公安消防部队参与多种危机事件的预防和处理工作，在应急指挥体系、快速反应、应急救援等方面具有明显优势并发挥着重要作用。因此，做好公共消防安全工作，构建专业过硬、反应迅速、协调顺畅、保障有力的公共消防安全管理机制，对于社会的发展意义深远。

一、我国公共消防安全管理机制的现状

目前，我国的公共消防安全管理机制正随着社会的进步而不断完善，既有成功之处，也存在诸多不足和缺陷。

（一）法律法规体系不健全

一是法律法规之间交叉、矛盾，缺乏统一的管理和协调。我国的消防法律法规体系结构不够清晰严密。立法过程中缺乏统一的管理和协调，法律法规体系中的主干与枝干之间往往出现矛盾和冲突。

二是立法程序复杂，周期长，消防法律法规严重滞后于社会经济的发展。美国NFPA制定的规范标准每年出一个版本。而我国法律法规“立、改、废”进度较慢，1998年施行的《消防法》，历时十年，到2008年才重新修订。

三是各类规范中某些术语规定不够明确、科学。一套完善的法律法规体系，应该是内容完整、法语明确、法理清晰，各项规定的内容无明显冲突。消防法律法规体系在这方面有所欠缺，这也是造成消防法律法规交叉多、冲突多、执法随意性大的重要原因。

（二）消防投入体系经费不足，力量薄弱

1.消防经费投入不足

消防投入经费主要用于部队工资及补助、基础建设、防火、科研、装备、培训、宣传等各个方面，投入数额正逐年增加。但我国的消防经费投入仅占国民生产总值的0.05%，与发达国家（平均0.2%）或多数发展中国家（平均0.12%）相比有较大差距。

2.消防力量薄弱

一是公安现役制消防力量薄弱。我国公安现役制消防员现有12.5万人，消防员占全国人口的0.093‰，远远低于发达国家水平，而美国消防员占全国人口的4‰，德国消防员占全国人口的16.1‰。

二是其他多种形式消防力量欠缺。很多发达国家非常重视专职消防队和志愿消防队的建设。例如德国，志愿消防制度有200多年的历史，已经比较完善。目前我国的专职消防员和志愿消防员共计约160万人，由于缺乏专业的培训，加之严重缺乏器材装备，在危机事件发生时，不能发挥有效作用，灭火救援工作仍主要依靠公安现役制消防员。

（三）安全教育体系滞后

1.消防宣传力度不够

我国在现阶段由于多种主观和客观因素的影响，致使消防宣传工作存在多种弊端，严重影响了消防知识的广泛传播。一是宣传消防部门自身形象的多，而向社会宣传消防知识的少。二是短期宣传的多，而长效宣传的少。目前全国很多省市大多在重大节假日、“119”消防宣传日等少数时间部署消防宣传工作，而平时疏于坚持。三是“消防宣传靠消防”的观念仍普遍存在。很多社会单位、企业、社区都没有将消防宣传作为整体文化的一部分。

2.消防教育培训滞后

《消防法》明确规定：“教育、人力资源行政主管部门和学校、有关职业培训机构应当将消防知识纳入教育、教学、培训的内容”。但从我国教育现状来看，由于没有配套的措施，相关部门在制定教育、培训规划和编制教材时，没有真正将消防知识、基本的消防技能等课程和内容列入重要的议事日程。目前，我国消防培训主要由消防机构组织实施，社会消防培训组织机构不健全，单位职工消防培训仍未有效开展起来，已开展的消防培训内容不系统，缺乏标准化教材，师资力量匾乏，培训经费短缺。

（四）应急救援体系不完善

1.应急预案可操作性差

2006年，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，在国家制定的106个应急预案中，近三分之二将消防部队作为应急救援的主要力量，列在了应急救援专业队伍和骨干力量的首位。我国突发公共事件应急预案框架体系初步形成。为提高预案的可操作性，实施预案演练已成为减少灾害损失的重要内容。但社会单位在制定及实施的过程中存在消防安全评估不到位、预案操作性差等问题。

2.应急联动系统缺乏协调配合

应急联动，是指采用统一的民众求助报警号码，将公安、消防、交通、急救、防洪、防震、公共事业、民防等不同政府职能部门的运作纳入到一个统一的应急指挥调度系统中，以供公众报告紧急事件以及政府和有关方面紧急救助，形成集公安、消防、交通、医疗卫生等多个部门为一体的社会紧急救助保障体系。应急联动的核心内容是统一指挥、资源共享、联合行动。

目前来看，我国各省市根据各自的实际情况，所采用的城市应急联动系统，主要有以下四类，如表1所示：

表1 中国城市应急联动系统类型

但由于全国各地区发展状况存在较大差异，很多地区应急救援联动体系还存在不足。主要是部门之间缺乏协调配合，不同部门和单位自成体系，自选标准，重复建设，造成救援资源的严重浪费，降低了危机事件的应急响应能力，并导致衍生灾害的发生。

二、改进公共消防安全管理机制的措施

在全球化、信息化不断发展，我国经济转轨社会转型越来越深入的情况下，建立一个集危机预、防、抗、救、建于一体，依法运行、责任明确、保障有力、成本低廉、信息畅通、反应快捷、指挥得当的新的公共消防安全管理机制，是适应新形势的迫切需要和切实提高我国公共消防安全管理能力的机制保证。

（一）建立健全法律法规体系

1.尽快出台紧急状态法

我国可以借鉴国外的做法，结合本国实际，将不同部门独立的应对法律加以归纳、汇总，尽快出台综合性的具有核心权威地位的紧急状态法，明确紧急状态的确认和宣布、政府的紧急管理权、紧急状态下的回应措施、紧急状态下的法律责任等。一是更好的维护政府在公共紧急状态时期的合法性、权威性；二是界定各行业救援队伍的关系、参与尺度、责任范围和隶属关系；三是在紧急状态下，公民的部分权利须中止，义务与责任要加以明确，减少纠纷和混乱，使社会各界配合相关部门做好抢险救援工作。

2.修改完善消防法律法规

一方面，加强管理协调工作，提高法律法规质量。应当成立常设的、中立的、专业的法律法规管理机构，有明确的工作机制和工作职责。管理机构主要负责对所有已生效的法律、法规、规章及规范性文件的解释、修改，与立法工作机构相结合，从全局角度出发，把握消防法律法规体系内部的规律性，确立《消防法》的核心地位，围绕《消防法》，制定和完善与之相配套的法规。同时消防法律法规体系在内容上要协调一致，在形式上要完整统一。

另一方面，适时加快“立、改、废”进程，适应社会发展需求。完善消防法律法规是一项系统工程，除了要有计划有步骤地制定系统化的法律法规外，还应根据形势的发展，从合法性、适用性、有效性等方面对现行消防法律法规进行清理认定。2009年，新颁布的《消防法》对现行消防法存在的不适应社会主义市场经济发展和政府职能转变要求的地方进行了修改和完善，这说明，相关部门在对消防法研究的基础上，正逐渐对其加以完善。

（二）增加消防投入

1.多渠道增加资金来源

一方面，加大地方财政对消防业务经费的投入比重。一是政府在规划建设中将消防事业的发展纳入其中，统筹安排；二是在财政预算中明确比例，并随着经济的发展状况进行有计划地调整；三是参考发达国家的做法，开征消防税，取之于民，用之于民。各级政府要高度重视当地消防事业的发展，并监督消防部门对投入的经费真正落到实处。

另一方面，发展社会化消防基金。我国部分地区已经开始尝试建立社会化消防基金，但总体数量少，发展水平低。增加社会化消防基金，可通过多种途径：一是积极吸收企事业单位和其他组织、个人的捐赠或资助；二是可争取台港澳地区和国外友好团体、组织、个人的捐赠或资助；三是政府部门补助；四是基金母本的增值部分；五是其他合法收入。

2.全面增加消防力量

一方面，增加公安消防部队编制。一是国家可把其提到议事日程，根据国情制定3至5年规划，有针对性地逐步解决经济发达地区消防警力紧张的问题，然后再向欠发达地区推进；二是对于一些队伍比较庞大、任务相对较轻的警种，适当压缩其编制，以弥补消防警力的不足。

另一方面，建立消防辅助力量。在建设好现役制消防部队，发挥现役制消防部队主力军作用的同时，要通过个人捐赠、企业投资、政府购买等方式继续建立多种形式消防力量。

3.同步提升消防员素质与加大器材装备投入

提高灭火救援能力，必须做到提升消防员素质与加大器材装备投入同步进行，实现人与装备的最佳结合，充分发挥装备的性能。

第一，优化指挥员知识与能力结构。我国要培养一支具备现代抢险救援知识的指挥队伍，可从三方面着手：一是加强消防的职业培训与专业学习相结合，中国人民武装警察部队学院消防指挥系和消防工程系、公安消防部队昆明指挥学校、南京消防士官学校等教育单位，要为灾害事故管理培养和储备更多的高级人才，加快消防人员素质的提高；二是从地方院校大量选拔本科、研究生等高等学历人才，把先进的技术带到部队当中，增强管理与指挥人员的技术能力；三是选送优秀干部到基层锻炼，熟悉基层队伍和装备，便于合理有效地进行灭火抢险救援指挥。

第二，加快器材装备的多样化发展。消防部队担当火灾、地震、洪水、风灾、爆炸、倒塌、化学灾害、交通、紧急救护、核事故等多种灾害的救援任务。因此，针对不同的灾害，器材装备在追求高、精、尖的同时，不可忽视其多样性的发展。一是合理利用消防经费，增加对消防研究的经费投入比重，提高器材装备的科技含量；二是建立沟通机构，使消防战斗员与消防专家和上级领导有密切的沟通联系，便于专家和领导客观实际的掌握消防员在抢险救援中遇到的困难，针对性的调整基层装备建设。

第三，提高一线战斗员对装备的操作能力。由于我国服役年限较短，大量的技术骨干未能如愿继续留在部队，可通过增加士官等掌握专业技术人才的方法，将侦检、堵漏、等高、救生、排烟、疏散、破拆、转输、洗消等专业技能，传授给新兵。

（三）提高全民消防安全意识

1.加强消防宣传力度

第一，加强政府在消防宣传中的牵头作用。消防部门要积极主动地采取多种形式与各级党委、政府沟通，依靠各级党委和政府，整合全社会各方面资源，营造政府牵头、各系统及各行业联动、全民积极参与的消防宣传社会化格局，把消防宣传纳入地方党委、政府整个宣传工作中，逐步把消防宣传由单纯的公安消防机构去抓上升为政府行为。

第二，充分利用各种媒体进行宣传。消防部门应进一步加强与广播电视出版等宣传部门的合作，在电视中制作一些消防专栏节目，将典型的火灾等通过媒体让群众提高警惕；开展以消防为主题的公益广告；出版发行一些少儿消防知识动画、漫画、卡通等消防科普读物。设立危机纪念日，如在“9·11”事件一周年纪念日时，美国举办了一系列纪念活动，目的就是悼念亡者，增加人们的危机意识。

第三，充分利用社会各种资源进行宣传。消防宣传是一项公益事业，离不开社会各界的广泛参与。消防部门要积极争取社会经济组织的支持，联合制作消防宣传片、消防宣传标语、消防公益宣传广告等，使社会各单位积极参与到消防宣传工作当中

2.推进消防教育工作

国家和各部委可通过立法，将消防教育以国家法律法规的形式确定下来，建立教育部、学校、消防三方面合作的长效消防教育机制，使政府对公共消防安全工作的领导法制化、制度化、规范化，把消防素质教育作为国民素质教育的重要组成部分，将消防教育纳入国民教育体系中，提高消防教育的地位和重要性。

另外，由教育部门与消防部门紧密合作，共同研究制定教育计划。教育计划大致可分为三个阶段，通过在幼儿园、小学阶段开展消防安全启蒙教育，灌输消防意识，强化远离火灾的理念；在中学阶段开展消防知识和技能教育，强化防火自救知识；在大学阶段开展消防理论教育，强化消防的管理理念，培养大学生作为社会高级知识分子所承担的社会消防管理能力。通过消防教育这一平台，实现“教育一人，带动一家，影响一片，推动全面”的效果。

3.增强消防培训演练

一方面，加强普通民众的参与意识。目前部分地区建立了模拟训练基地和培训中心，在此基础上，要增加针对群众进行火场模拟训练的设施。省级、地市级的模拟训练基地，可加大建设规模，使更多人员参与，保障在火灾等危机事件发生时大部分人能够正确处理并组织有效的疏散

另一方面，严格社会单位的培训演练机制。我国在企业消防管理方面可借鉴法国的经验，力求生产、使用火灾危险性物品的企业，能通过实施经常有效的消防培训演练，减小火灾发生的可能性，同时保障在危机事件发生后，企业领导及员工能够快速做出正确反应，减少人员伤亡，降低财产损失。

（四）完善应急救援机制

1.完善应急预案体系

为提高应急预案的可操作性，加强对应急预案的有效利用，必须完善相关保障机制。

一方面，完善消防安全危险性评估机制。为推动评估体系的进一步发展，可将社会经济组织预期的消防安全危险性评估和防灾救灾投入对应起来，由处于社会中介地位的消防安全评估机构对一个企业进行评估后。对消防安全危险性大的企业，例如易燃易爆品生产、使用、储存、运输、经营单位，人员密集的公众聚集场所，可燃易燃品集中的商场、市场、储运站、仓库等，要将消防安全防灾救灾费用在利润分配中单列出来，而且要放在较为优先的地位，不断进行资金积累，用于社会经济组织强化自身内部消防安全管理，加大消防硬件设施的投入，从而使企业有较强的实现消防安全自我防范、自我保障的能力。

另一方面，完善预警机制。将危机的前期控制过程纳入政府长远的战略目标、规划与日常管理中，成立对灾害事件进行预警监控和快速反应的专门机构，科学的、定量的检测是否存在火灾、爆炸、泄漏等灾害的隐患，预警灾害发生的临界突破，提供相应的处理对策，明确预警战略的具体内容，确定人力、财力和信息等各种资源的配置。

2.提高指挥决策能力

第一，建立通信指挥平台。首先，要具备高科技装备和现代信息技术的通信体系，根据日常消防作战通信指挥程序要求和对危机事件的应急预案，制定有效的通信协议。平台采用模块组合方式，按消防日常、特大灾害事故、突发事态抢险救援等分为三级，启用相关设备。其次，实现消防专网和公众网络的快速连接，建立与国家应急部门、地方政府应急部门等之间的通信链路，建立可视化、智能化和人机互动功能的应急指挥平台。建立小型移动卫星地面站，在特大灾害事故和突发事件情况下调度指挥参战部队。

第二，建立专家系统。在应急指挥系统中，必须建立功能强大的专家库和方法库以辅助决策。专家对各自的专业问题更为敏感，容易发现可能引发危机事件的导火线和触发因子；专家可以为决策者提供专业服务，减少决策中专业上的盲点；专家系统可以对各种信息进行专业分析与论证，提高网络中信息的真实性和价值性，使决策具有科学的依据，最大限度的弥补某一部门或地方因对信息的错误判断导致错误决策，减少危机事件带来的损失。

第三，建立应急指挥综合协调部门。危机事件涉及的部门多、参战警种多。就指挥部下设的各级分工，有交通管制、现场警戒、现场救护、大型机械工作、供电、供气、供水等部门，必要时还要调集人民解放军指战员协助疏散物资等工作。消防部队内部的指挥分工包括：灭火指挥、供水指挥、通讯保障指挥、灭火剂供应指挥等。因此，要建立应急指挥综合协调部门，对参战的各方力量进行合理分派，逐步形成统一领导、分工协调的应急指挥体系。

公共消防安全管理机制的完善，要在以人为本、平安发展的科学理念指导下不断向前推进。要尽快提高我国公共消防安全管理水平，全面增强抵御危机和风险的能力。公安消防部队作为危机事件救援的骨干和突击力量，要依法履行职责，从我国基本国情出发，借鉴国际通行做法，提高公安消防部队的战斗力，切实提升我国处置危机事件的能力和水平。

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