专访陈锡文:集体土地不可轻易入市

周璇

国务院总理温家宝在3月5日的政府工作报告中提出，本届政府将在最后一年任期内出台《集体土地征收补偿条例》。两个月前为《求是》杂志的撰文之中，温家宝也强调，要加快修改土地管理法、推进集体土地征收制度改革。他写道，近年来城镇粗放扩张，“对农民土地财产权利保护不够，损害农民的合法权益”。

两会期间，多名全国政协委员和全国人大代表向大会递交提案、议案，呼吁缩小土地征收范围，提高农民补偿收益，但其中也不乏冲突的观点，比如集体土地是否入市。

就农村集体土地问题和对《土地管理法》的修改意见，《中国新闻周刊》于全国政协十一届五次会议期间专访了中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文。他表示，农村集体土地的主要问题不是入市问题，而是在保证其权利的基础上，对其用途要有严格限定。

“对于地方土地收益这一大块既得利益，能不能咬咬牙，推进改革”

中国新闻周刊：现在外界十分关注集体土地征收制度的改革和法律的修改。如果允许农民手中的集体土地入市，你认为会不会产生一些根本性的变化？

陈锡文：集体土地问题最近专家们谈得很多，有的说可以让它入市，有的说可以让它交换和买卖。但是我们必须想清楚，在这之前要不要规定谁可以买，买了去干什么，一个村的集体经济共同体里的一部分农民买卖集体土地又怎么算？这些问题非常复杂，应该既要从国情出发，也要遵照国际上的一些基本经验。据我所知，大多数亚洲国家都很明确地规定，非农民不能买农地，至少是买了农地不能再盖房子。所以说，土地是一个很专门的问题，对这个问题的讨论必须具备相应的知识才能讨论，不是光凭感情就可以去说的。我不知道很多专家发表这些见解之前，对国外相关的法律法规是否了解。像土地问题这种关系长远、关系全局的大问题，如果讨论的门槛太低，就可能要乱套了。

温家宝总理在今年的政府工作报告中也特别强调农村改革，至少要出台《集体土地征收补偿条例》。但是土地改革面临的最大问题，是如何处理在改革创新和遵守法律之间的关系。农村的改革的确存在很多困惑，有些改革如果方向偏了，将来带来的问题会是很严重的。我们当前的农村土地征地制度并非完善，法律本身就存在矛盾。比如，宪法中“规定城市的土地属于国家所有”。然而城市始终在扩张，是不是城市扩张到哪，国有土地就扩张到哪？另外，农村的土地产权也不够清晰。尽管现在对土地所有权的用途比较清晰，但是土地承包经营权因为法律的不完善，很难厘清，再加上农村里的民主制度不健全，造成了对农民土地收益的侵害。目前，地方财政中土地出让金仍占主体，而农民在这个过程中并未获益。因此，征地范围过宽和补偿标准过低是征地制度两个突出的问题。征地制度如不改革，无论是对于宝贵的土地资源还是农民的财产权益都很难保护。

实际上，十六届三中全会的决议就明确了土地改革的方向，即“保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序”。然而，在这些方面，我认为改革的动作是有难度的。对于地方土地收益这一大块既得利益，能不能咬咬牙推进改革，这涉及到法律的修改，也涉及到地方政府的实际。

“我不相信所谓的‘占补平衡，我也不赞成宅基地置换”

中国新闻周刊：你是否赞同在土地管理法的修订和《集体土地征收补偿条例》之中，对农民的土地所有权和土地承包经营权能够有所提升，增加农民对集体土地的处分和收益权？

陈锡文：现在讨论能不能入市，不是一句话能讲清楚的。当初政府允许农民在农民土地上盖房子，就是允许农民自己使用的，而批准这些农地的时候，农民就说是给自己用的。假如政府批准农民建的就是商品房，那么入市没有问题。因此，集体土地和城市土地不一样，而我们现在的问题就是，农村土地的过去不是一张白纸。当初你拿到土地的时候，你付出过什么代价？如果没代价，那么没代价的东西怎么会是商品呢？这些问题都是要研究的。现在时髦的说法就是入市，谁要是说不能随便入市，就好像不赞成改革。但真的是那么简单吗？这个国家要是允许土地随便入市，什么后果我不知道你想没想过。

所以我觉得，国家管理土地时，最重要的是规划其用途。土地的所有者是谁不要紧，但无论谁的土地都不能擅自乱用，而要按照用途管制进行来用。一般而论，所有国家对土地大的分类就有三个——市地、农地、生态地。每一类地，谁可以拥有，谁不可以拥有，一定有非常细致的规定。市地是对社会开放的，农地是只对农民开放的，而生态用地是任何人都不可以动的。所以说，土地不像我们简单说的要素流动那么简单，而在任何一个国家，农民对农地的处分权一定是有限的。这些规定看起来好像是法律对农民不公，但是因为农地是全社会的共同财产，它总是可能越用越少的。讨论土地问题，必须将其看作一个特殊的要素，而并非简单地向效益高的方向流动。现在经济界和理论界把土地看作单纯的要素进行讨论，但是农村土地绝不是这样的。作为农村最重要的生产资料，没有地，就没有农业。再怎么土地改革，耕地不能减，质量不能降。

近年来，很多方面都是利用推进土地制度改革而增加建设用地指标。但是，我不相信所谓的“占补平衡”，我也不赞成宅基地置换，这些做法实际上都是在增加建设用地指标。农村土地是法律规定给予农民的用益物权，就是农民的财产。现在补偿给农民的十几万元，但土地再卖出时通常数百万元，农民的权益受到侵害。

我们无论如何进行土地改革，土地的规模和质量这根红线不能触碰。因此，我认为要谈土地制度的改革，必须在以上这些前提之下。我建议，有些人愿意讨论土地的话，就好好地研究一下别的国家的土地法律法規是怎么定的。尽管我们有关土地的法律是有问题的，但是要改，也要理清当初为什么要那样定。

“现行的土地法规自身有缺陷”

中国新闻周刊：既然你认为农村土地不能轻易入市，那么你赞同农村土地还有必要成为国有土地之后才能进行流转吗？

陈锡文：这一点我认为是不完全必要的。现行的土地法规自身有缺陷。宪法中规定“城市的土地属于国家所有”，但是宪法中又规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。征用的土地必须是符合公共利益，但是，显然城市的征地并不都是公共利益需要，那么又为什么要求农村土地又要划入城市范围再被国家征收呢？这些有缺陷的地方就需要与时俱进地修改。

我刚才讲到的是政府对土地的管理。我国的土地所有权只有国有和集体所有两种，其他国家至少还有一种私有制，但是其他国家政府也不会去管理所有权。政府的主要任务就是管土地的用途。无论是国家的地、集体的地、个人的地，只要用途符合政府的规划就可以，至于是谁拥有的，这不是政府管的。我觉得现在政府是管得多了，没有必要所有的建设用地都要征收过来。实际上只要所有的土地利用规划让所有者都得到好处，这是天经地义的。

中国新闻周刊：那你认为土地征收制度的顶层设计应如何进行？

陈锡文：对于顶层设计，我觉得法律一定要规定清楚，就是各种各样的土地，谁可以拥有，谁可以使用。同一种土地的拥有者，在改变所有者之后，不许改变用途，有的甚至连所有者都不能改变，只可以在同等的所有者之间才可以买卖和流转。土地流转，一定要有一整套严格的限制。

中国新闻周刊：你向负责土地征收法律修改的国务院法制办公室提过这些建议吗？

陈锡文：该我们说的，我们当然得说啊。