防止农民成“流民”

王全宝

鼓励工商企业投资农业，为农户提供产前、产中、产后服务，但不提倡长时间、大面积直接租种农户承包地，要防止土地“非粮化”，禁止土地“非农化”。

2012年12月22日，中央农村工作会议在北京闭幕。这是中共十八大之后，第一个有关“三农”的中央高规格会议，会议主题锁定创新农业生产经营机制。其中会议释放出关于“培育新型农业经营主体”的信息颇受关注。

此间召开的全国农业工作会议上还首次提出探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地准入制度。

对此，中国人民大学农业与农村发展学院教授吕亚荣向《中国新闻周刊》表示，“培育新型农业经营主体”以及允许工商业资本进入农业，可以在很大程度上缓解农业产业链条中各环节的资金短缺问题，但要谨防忽视农民话语权，侵害农民利益。

2012年3月“两会”期间，中央农村工作领导小组副组长陈锡文曾表达类似担忧：进入农业的企业有不少搞得不错，但也有不少是“醉翁之意不在酒”，就是要地、圈地。“如果社会资本进入农业破坏了农业的产业特征，不让农民当主体，那这个事走不远”。

土地流转被强化

据悉，此次中央农村工作会议讨论了《中共中央、国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见（讨论稿）》，并强调要积极创新农业生产经营体制机制。此前中共十八大提出“构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”。

关于“構建新型农业经营体系”，农业部部长韩长赋认为必须做到“两个加快”：一是加快转变农业发展方式；二是加快农业的组织和制度创新。

“按照依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转。以发展多种形式的适度规模经营和培育新型经营主体为重点，创新农业生产经营体制，稳步提高农民组织化程度。”韩长赋说。

实际上早在上世纪80年代，中央就提出允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。

1986年关于农业的1号文件明确，“随着农民向非农产业转移，鼓励耕地向种田能手集中，发展适度规模的种植专业户”。

1987年中央政治局在“把农村改革引向深入”中提出，“在京、津、沪郊区、苏南地区和珠江三角洲，可分别选择一两个县，有计划地兴办具有适度规模的家庭农场或合作农场，也可以组织其他形式的专业承包，以便探索土地集约经营的经验”。

其中北京的顺义、广东的南海适度规模经营以及山东平度进行两田制试验就是在此期间推行的。

1993年11月，十四届三中全会提出的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》亦有关于土地承包经营权转让的描述。

进入新世纪，土地承包经营权流转试点地区开始增多，2005年1月农业部颁布《农村土地承包经营权流转管理办法》，对农村土地承包经营权流转进行了规范。

尤其最近几年，全国各地土地流转实验更是加快。其中，尤以成都城乡土地流转改革最为引人关注。

2007年6月7日，成都市正式获批成为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，次年，成都市提出全面的农村产权改革，随后又推动土地流转改革。

不久，四川绵阳、遂宁、南充、内江等地成立了各种形式的中介组织或农村土地流转服务中心，主要功能是集中农户土地，选择业主，谈判承包合同和价格，整体招商引资。

此外，与上述相类似的组织浙江省则将其称为“土地信托中心”，县、乡镇一级设立土地信托（托管）中心，村一级具体负责土地信托服务。

2007年前后，国务院发展研究中心农村部研究员刘守英曾参与有关农村土地承包权流转状况的调研，他发现“农村土地流转仍以自发为主，但地方政府和集体经济组织介入流转的倾向有明显增强，业主和企业包地的数量和规模有加大之势”。

例如，2006年，浙江绍兴县土地流转面积为7.25万亩，其中通过土地信托中心实现流转的土地面积达4.92万亩，形成规模经营大户652户。

在土地经营规模扩大的同时，工商企业成为租赁业主的现象越来越多。

吕亚荣发现，工商业资本进入农业通常被作为政府“招商引资”工作的一部分，是评价政府部门业绩的一个方面，因此，政府非常愿意将工商业资本引进农业领域。

“为使工商业资本尽快进入，在农地集聚过程中，往往都伴随着基层政府力量的介入，甚至出现由政府力量主导农村土地流转工作的情况，从而使‘自愿流转农地的行为转变成‘强制流转，原以农民小规模自发为主的农村土地流转正转向以地方政府或集体经济组织主动介入土地流转为主，在此过程中流转被强化了。”吕亚荣对《中国新闻周刊》说。

禁止土地“非农化”

在工业化、城镇化快速推进的背景下，随着农村劳动力大规模转移就业，农业劳动力数量不断减少等问题日益显现。许多地方留乡务农的以妇女和老年为主，小学及以下文化程度比重超过50%。占农民工总量60%以上的新生代农民工不愿意回乡务农。今后“谁来种地”成为一个不容回避的现实问题。

2011年，“十二五”规划纲要提出加快发展现代农业。相对于传统农业，现代农业的科技含量更高，商品化程度更深，产业链条更长。

为此，中央提出从传统农业向现代农业转型以及农业生产经营方式由传统小农生产向社会化大生产加快转变的新阶段。在此变革中，“土地流转”则成为焦点。

此外，跨越这个阶段，培育新型经营主体亦是题中之意。而随着工商资本的介入，新型农业经营主体得到了催生。

吕亚荣以工商业资本直接进入农业生产环节为例进行分析：工商业资本直接从农民手中或采取反租倒包的形式从村集体经济组织手中承包土地，直接投资进行规模化种植或养殖活动，在此基础上发展成为一个完整的产业链条，成为产、加、销一体化的农业企业。例如，无锡市前洲镇西塘村，引进上市公司福建超大集团的资金、技术和管理，种植无公害蔬菜500亩，产品主要供应上海、无锡市场。

吕亚荣担忧的是，大规模农地流转往往是“自上而下”进行推动的，这类行动极易忽视农村土地流转中农民作为土地承包方的话语权。

国务院参事刘志仁曾参与调研工商企业进入农业领域情况，发现地方工商企业和社会资本进入农业领域为农业发展带来了资金、技术和管理等要素，推动了现代农业发展和农民增收，总体上是健康的，但也要防止侵犯农民权益和圈地等问题。

作为土地流转动作比较大的省份，四川省委农工委副主任宋全安也向外表达了自己的隐忧，越来越多的城市工商资本进入农业领域，一方面促进了农业的标准化、规模化、集约化生产，另一方面也与农户家庭经营形成竞争，对农民产生“挤出效应”。

2001年中央18号文件曾指出，不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地。以此来防范可能引发的社会问题。农业部部长韩长赋近日也表示，鼓励工商企业投资农业，为农户提供产前、产中、产后服务，但不提倡长时间、大面积直接租种农户承包地，要防止土地“非粮化”，禁止土地“非农化”。

陈锡文曾表示，从现在的情况看，离开土地的农民在就业、收入等方面的保障机制还缺乏。如果户籍制度不变，城市经济一波动，进城的农民又回去了。农民的转移和城市的就业必须吻合起来，否则会出现一些“流民”。

“三农专家”、中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英也向《中国新闻周刊》表示，要提高工商企业租赁耕地的准入门槛，“防止收入一下降，企业就走人的现象发生”。

此次中央农村工作会议则明确强调，要“守住一条底线”，即充分保障农民土地承包经营权，不能限制或者强制农民流转承包土地。