依法行政强化山西体育公共服务的研究

燕 飞，王 雁

（1.山西大学 体育学院，山西 太原 030006;2.山西财经大学体育学院，山西 太原 030006）

依法行政、依法治体是建设社会主义法治国家的应有之义。近十五年来，山西省不断推进体育法治建设，已经初步构建了以《宪法》为核心，以《体育法》为主线的体育法制体系，这为山西省体育行政部门更好地提供体育公共服务和体育公共产品，更好地满足人民群众体育健身的多样化和个性化需求。全面提升体育公共服务质量，满足人民大众日益增长的体育需求，把公民的基本体育权利真正落实到位，使全体社会成员更加充分地享受体育事业发展的成果，是现阶段我国体育行政部门的一项基本职能。

一 研究对象与方法

（一）研究对象

“十一五”期间山西省政府体育部门和准政府体育部门依法行政提供全民健身体育公共服务的现状。

（二）研究方法

本研究采用文献研究、问卷调查、访谈、数理统计等研究方法，针对山西省全民健身领域的科技服务、宣传教育、场馆设施、经费保证、体育活动、健身指导、组织建设等六个方面进行调研，共发放调查问卷184份，回收有效问卷157份，问卷总有效率为85.3%。被调查对象分布在山西省11个地市和50多个县、区，调查样本能够反映出我省政府体育部门执法现状及全民健身领域内的公共体育服务的现状。此外笔者曾多次走访了太原市、晋中市、吕梁市、长治市的30个机关、事业、企业单位，就其开展群众体育活动情况进行了调查。在此期间，还深入部分具有典型代表的社区对各体育活动站点进行了实地考察。

二 结果与分析

（一）全民健身宣传教育与科技服务

1.宣传工作尚不到位，教育的内容不够全面

为了全面推进依法行政、依法治体进程，山西省体育局制定了《关于在全省体育系统开展法制宣传教育的第五个五年规划》，并于2006年9月5日起开始实施。

《山西省全民健身促进条例》等地方性行政法规颁布后，省级及11个地市级体育局都展开了学习并向社会做过宣传。被调查的36个县区的体育行政部门内部也都组织工作人员学习过，94.4%县区级体育行政部门也向社会做过宣传。但是，在访谈中，不少街道办事处和体育活动站点的负责人却表示没有听说过这些法规。对参加健身活动人群的随机访谈中，80.2%的受访者不知道有实施8年的《山西省全民健身促进条例》。被调查者中，有63.6%的地市级体育局领导和86.1%的区县级体育行政部门领导不知道山西省体育系统法制宣传教育五五规划的起止年份。这也充分说明，基层体育行政部门法制宣传教育还流于形式，面向社会的体育法制宣传教育工作还做得不到位。

被调查的市和县（区）政府体育主管部门对社会进行全民健身宣传工作的内容依次为:有关全民健身的法律法规（74.5%）、健身项目（57.4%）、科学健身知识（27.7%）、良好的体育生活方式（23.4%）。调研中发现，体育主管部门对体育生活方式及科学健身知识的宣传工作做得较少。

2.组织机构不健全，宣传教育力量薄弱

健全的法治宣传教育组织机构是体育行政部门开展全民健身宣传教育的依托。调查结果显示，省体育局及11个地市级体育局都设有法制宣传教育组织机构，县级体育行政部门没有专门的法制宣传教育组织机构，除高平、万荣、阳高、小店区文体局等11县区外，其余25县区，占被调查县区总数的69.4%没有专人负责法制宣传教育工作。目前山西县级体育行政部门普遍缺少法治宣传教育人员，宣传队伍的法律素质相对不高，这也制约着全民健身法治宣传教育的开展。

3.宣传教育工作缺乏深度和广度

目前，体育行政部门由于对法治宣传教育的重视程度和经费等方面的原因，法治宣传教育在某种程度上还流于形式，没有形成长效机制。调查结果显示，被调查的47市、县体育行政部门，对全民健身宣传教育的形式依次为:全民健身日宣传（76.6%）、大型赛事宣传（46.8%）、社会体育指导员及体育活动站点负责人口头宣传（44.7%）、利用媒体开辟专栏或专门节目进行宣传教育（44.7%）、法制宣传日宣传（34.0%）、进城市社区、农村、单位办板报、陈设展板宣传（25.5%）、公共体育活动现场咨询、散发宣传材料（21.3%）。体育行政部门对民众进行全民健身宣传教育的形式不拘一格，但是多利用全民健身日、大型赛事等形式进行，这样的宣传能够起到一定的轰动效应，但是宣传教育的方式较为单一，宣传教育的持久力不够。

4.全民健身科技服务工作有待进一步开展

国民体质监测是反映我国国民体质现状和变化规律的第一手资料，开展有效的国民体质监测活动，是构建群众性多元化公共服务体系，促进科学健身活动的必要措施。目前山西省共设立了12个国民体质监测中心，13支国民体质监测队伍，200多个国民体质监测点。山西省县级行政区域基本上还没有设立体质健康测试站，设立了国民体质监测中心的地市，由于监测设施、设备及人力等方面的原因，还没有能力向所有民众提供体质健康监测服务。山西全民健身网已经开通，但是服务面较小，能够进行体质与健康查询与健身指导服务的仅限于10余万人，相对于经常参加体育锻炼的人数及山西省总人数来说，所占的比例很小。

（二）基层组织开展全民健身活动的状况

1.农村开展全民健身活动的状况

研究者通过电话访谈太原市、晋中市、吕梁市、长治市56个自然村“十一五期间”举办群众性体育活动的情况。从图1可以看出，举办群众性体育活动年均次数在3次以上的农村只有10%，年均次数在1-3次以上的农村占到64%，还有26%的农村没有举办群众性体育活动。研究者又针对52个不举办群众性体育活动的农村对其没有举办的原因进行了调查，结果见图2。调查结果显示，缺乏经费是农村不举办群众性体育活动最主要的原因，其次是缺乏体育场地和体育设施。

图1 农村举办群众性体育活动年均次数

图2 未举办群众性体育活动的原因

2.机关、企事业单位开展全民健身活动的状况

为了促进职工体育的发展，《体育法》规定国家机关、企业事业单位和其他组织应当组织本单位人员开展全民健身活动的法定职责，进一步强化了单位职工体育的法律地位［4］。研究者走访了太原市、晋中市、吕梁市、长治市的30个机关、事业、企业单位，就其开展群众体育情况进行了调查。

《山西省全民健身促进条例》明确规定应当在每个工作日组织开展工前操、工间操或其他形式的健身活动［1］，但是真正能够落实到位的机关和事业单位为数不多。开展工间操情况最好的是企业单位，机关单位开展最差。企业开展其他体育活动的情况也好于机关单位和事业单位。不开展体育活动的机关和事业单位数量均超过调查单位数的50%。

3.体育运动管理机构提供的全民健身体育公共服务状况

经过调查了解到，山西省的田径、游泳、自行车击剑、射击射箭、武术、体操、举重摔跤柔道、拳击跆拳道、棋牌、球类项目和三个航空运动学校及一个体育训练基地等14个体育运动管理机构中，履行“指导社会群团和组织推动该运动项目的群众性活动和全民健身运动的开展［1］”职责，提供全民健身公共服务较好的有举重摔跤柔道中心、棋牌运动管理中心及球类运动管理中心等少数管理机构。山西省举重摔跤柔道中心从2008年开始，已经连续举办了三届面向山西省农村地区的大型群众性体育活动“山西省跤王争霸赛”，把比赛举办到最需要体育赛事的基层。山西省举重摔跤柔道中心还在跤王争霸赛期间组织一线运动员、教练员与群众面对面接触，进行体育文化宣传教育，唤醒和增强群众的体育意识，以推动山西省全民健身事业的发展，为山西省的体育运动项目公共服务树立了良好的典范。棋牌运动管理中心2009年协助晋城市举办“第一届中国晋城棋子山国际围棋文化节”，以棋谋事、以棋聚力、以棋招商，已经成为地域文化活动品牌。球类运动管理中心承办服务中国篮球CBA男子职业联赛太原赛区，监管山西汾酒队参加该项品牌赛事，为山西喜欢篮球的公众提供了赏心悦目的精神大餐。承办服务中国女子乒乓球超级联赛山西赛区，监管大同云冈队、山西大土河队女子乒乓球队参加该品牌赛事，增强了山西乒乓球项目发展的影响力。承办服务了中国羽毛球的职业联赛山西赛区工作，推动了该项目在山西的发展。

其他体育运动管理机构没有很好地服务于山西省的全民健身事业，主要原因有:一是以抓竞技体育工作为主，没有对全民健身履职的考核;二是公共财政投资不足;三是财政预算没有细化安排全民健身职责的专项经费。

4.全民健身体育公共服务的经费保障

（1）省级人民政府全民健身专项资金纳入财政预算及增长情况

全民健身专项资金，是指专门为开展全民健身工作而支出的相关费用。具体包括:全民健身场地设施建设费用及购买健身器材费用;群众体育组织和队伍建设费用，如青少年体育俱乐部、社区体育俱乐部、青少年户外营地建设，社会体育指导员培训费用等;国民体质监测和群众体育现状调查工作费用;组织开展全民健身活动和竞赛费用;全民健身科研、宣传、立法、执法费用;全民健身市场管理、监督费用，等等。

表1 2006-2010年省级财政预算群众体育经费和中央补助地方群众体育情况单位:万元

表2 2006-2010年体育彩票公益金预算群众体育项目省级和中央补助地方汇总情况单位:万元

通过表1、表2中的省级以上财政预算数据，可以做出如下判断:一是“十一五”期间省级以上公共财政直接用于全民健身公共服务体系建设占山西省体育事业预算经费的33.04%，这是改革开放以来，省级以上财政预算投入最高时期，是构建全民健身公共服务体系的重要保障;二是依法管理体育彩票公益金的使用。“十一五”期间直接用于山西省全民健身公共服务体系建设的体育彩票公益金占直接预算的66.5%，高于60%的比例规定，成为重要保障的主要支撑力;三是“十一五”财政预算五年来呈现逐年增长的趋势。主要专项预算用于实施建设公共体育设施中的农民体育健身工程，该项工程总额占预算总经费的90.44%。这也充分反映出政府构建全民健身服务体系以来，在加强体育设施建设方面，针对农村体育这一“短板”的修补力度。以上统计分析没有涵盖省级以上财政和体育彩票公益金及福利彩票公益金预算安排扶持残疾人体育、社区老年人健康等领域。

（2）地市级人民政府全民健身专项资金财政预算及增长情况

通过问卷调查、走访等方法对山西省11个地市级人民政府的全民健身专项资金纳入财政预算情况进行调研，山西省的11个地市全都将全民健身专项资金纳入本级财政预算。

表3 2006-2010年山西省11地市全民健身专项资金财政预算情况单位:万元

通过表3可以看出，山西省11个地市级政府对全民健身专项资金投入总的来说呈增长趋势，但通过调查得知，各地市政府全民健身专项财政支出的比例与本地人口和经济的增长比例不相协调，由于财政紧张，有的地市也出现过全民健身专项资金减少的情况。

根据1998年9月1日发布的《体育彩票公益金管理暂行办法》的规定，在规范使用、推动体育事业发展的基础上，将60%用于全民健身事业［1］。各市体育彩票销售金上交后，省财政部门提取7%的销售额下拨给各地市财政，各地市财政将这部分公益金下拨到市体育局，资助本市开展体育公共事业。

表4 2010年各地市全民健身体彩公益金占体彩公益金总额的百分比单位:万元

通过表4可以看出，山西省11个地市中只有太原、大同、长治、临汾4市符合《体育彩票公益金管理暂行办法》的规定，将彩票公益金的60%用于全民健身工程，其余城市均没有按照《体育彩票公益金管理暂行办法》的规定执行。

表5 “十一五”时期山西省群众体育事业经费预算汇总情况单位:万元

从表5中可以看出，“十一五”期间，山西省市以上公共财政预算的群众体育事业经费总额为38 051.84万元，按山西省2009年人口3 427.36万人计算，“十一五”期间山西省人均体育经费为11.10元。

“十一五”时期公共财政预算，实施建设行政村农民体育健身工程项目中，我省在太行山、晋西北革命老区预算投入建设15 265个村是主动谋划布局外，其余项目都是跟随中央设定项目的配套预算。目前，山西省全民健身专项预算经费对用于群众体育活动、组织发展、科研（体质监测、健身状况调查）、骨干培训（社会体育指导员）、宣传教育（普法）等内容，没有细化列出专项，投入使用结果缺乏跟踪问效的专项监督机制。山西省的公共体育设施维修经费尚未依法列入全民健身专项预算。这种重建设轻管理维护的做法，使公共体育设施原本不足的局面更加“雪上加霜”。

5.公共体育场地设施建设及管理状况

在《山西省全民健身促进条例》颁布实施的九年中，全省各地全民健身领导机构普遍成立;全民健身事业经费得到了保障和增加;全省的省、市、县、乡、村五级体育设施建设都取得重大进展，公共体育设施得到较大发展。山西省公共体育场地设施建设与管理方面还存在以下问题。

（1）公共体育场地建设中得不到相关法律制度的保障，公共体育场地设施存在被侵占或挪用现象。

（2）政府职能部门在执法中存在职能交叉的问题，根据调查结果显示，山西省82.6%的县、市在公共体育场地设施的规划、建设管理中存在政府职能部门在执法中职能交叉的问题，公共体育场地设施的规划建设管理中应该由体育局参加规划、建设，但从现状来看不少地方存在公共体育场地设施由非体育部门规划、建设，体育部门不沾边。

（3）公共体育场地建设、运行经费投入不足，引导资金欠公平。研究者汇总调查“十一五”期间，全省实施建设农民体育健身工程18 955个，其中中央资助项目工程2 790个;“两区”（指山西省太行山和晋西北两个革命老区）工程项目15 265个;非“两区”工程项目900个。体育彩票公益金投入该项目工程10 257.5万元，占总投资的40.6%。实施的引导资金，中央资助项目每个3万元，“两区”和非“两区”项目每个0.5-1万元。存在的问题，一是我省政府相关部门缺乏积极的协调工作机制，公共财政引导投资两个标准欠公平;二是农民体育健身工程覆盖广、建设质量低。该项目工程覆盖全省行政村80%，基本是户外健身设施，而且健身器材质量不高，难以达到动态体育器材使用和静态体育器材使用年限的国家标准。

6.社会体育指导员及其再培训现状

（1）山西省社会体育指导员的总体数量

截止2009年，山西省11地市统计共有各等级社会体育指导员19 719名，在山西省社会体育指导员队伍在总体数量不足的前提下，国家级、一级比例较低，二、三级数量较高（见图3），山西省的社会体育指导员的等级结构呈“金字塔形”，［2］整体队伍表现出等级比例失调。我国对高级别的社会体育指导员的要求，规定他们要承担培训低级别社会体育指导员的责任，因此，高级别的数量过少，不利于承担培训任务和社会体育指导员队伍整体素质的提高。全省社会体育指导员等级结构还应进一步完善，使之更趋于合理。

图3 山西省社会体育指导员等级分布情况

（2）山西省社会体育指导员年龄结构

山西省社会体育指导员年龄结构，青年人（40岁以下）所占比例较低为42.1%，中年人（41-59岁）占37.37%，老年人（60岁以上）占10.52%。从获得等级的社会体育指导员的年龄结构来看，比例最高的是41-50岁，比例为30.18%;其次是31-40岁，比例为27.02%;51-59岁，比例为17.19%。

表6 山西省城区社会体育指导员年龄结构

三 结论

1.山西省政府体育部门对全民健身宣传工作的重点为法律法规和新型健身项目，宣传教育的内容不够全面，宣传教育组织机构不健全，力量薄弱，宣传教育工作还缺乏深度和广度，也没有形成长效机制。

2.山西省的全民健身科技服务工作有待进一步开展。山西开通了全民健身网，但其服务面较小，功能还有待于进一步开发。各地市的国民体质监测中心还没有向所有民众提供体质健康监测服务，一些具有山西地域特色的健身项目还没有被充分开发与推广。

3.山西省农村开展全民健身活动情况不容乐观。制约农村举办群众性体育活动的因素依次为缺乏经费、缺乏体育场地、设施;企业开展工间操活动情况较好，超过半数的机关和事业单位不开展广播操或工间操活动;经济落后县的社团由于资金不足、领导不重视等原因常年基本不开展活动。

4.山西省举重摔跤柔道运动管理中心、棋牌运动管理中心及球类运动管理中心较好地履行了指导和推动所辖项目的群众性体育活动的工作职责。“山西省跤王争霸赛”已经成为山西范围内覆盖面广、参与人数多、影响范围大的大型群众性体育活动，为山西省体育运动项目公共服务树立了良好的典范。

5.“十一五”期间省山西省省级公共财政加大了对全民健身公共服务体系建设的经费投入，依法管理体育彩票公益金的使用。地市级政府对全民健身专项资金投入呈增长趋势，但总的来说，地市政府全民健身专项财政支出的比例与本地人口和经济增长的比例不相协调。

6.山西省的社会体育指导员的等级结构呈“金字塔形”，获得社会体育指导员技术等级证书者大都“持证不上岗”，而真正活跃在体育站点的是中老年体育爱好者，他们多进行义务指导，履行着社会体育指导员的职责，但是由于没有相关规定，他们多数“无证上岗”，扮演着“带（领）操员”的角色，真正能够进行体育动作、技能传授同时也能进行科学健身指导者为数甚少。

7.山西的省、市、县、乡、村五级体育设施建设都取得重大进展，2010年底人均体育场地面积已经达到1.4平方米，实现了“十一五”规划人均1平方米的预定目标。山西省公共体育场地设施建设与管理方面还存的问题有:公共体育设施管理存在有法不依现象，公共体育场地存在被侵占或挪用的现象;政府部门在公共体育场地规划、建设及管理中存在职能交叉;公共体育场地建设、管理中经费不足，引导资金欠公平。

四 对策与建议

1.将山西体育法制建设纳入山西体育“十二五”发展规划，完善各项法律法规，提高我省政府体育部门依法行政、依法治体的法律素质，将体育公共服务职能落实到位。

2.全面建设“健康山西”已经成为我省各级政府体育部门构建全民健身公共服务体系，推进建设体育强国的共识。在“十二五”期间，政府部门要把依法行政、依法治体的各项工作融入加快建设“健康山西”的总体部署，从法制层面解决影响体育公共服务的体制、机制问题。

3.山西省体育行政部门要进一步提高思想认识，转变政府职能，创新政府管理工作方法，全面推进依法行政，提高依法行政、依法治体的行政能力。

4.大力推进体育行政执法与监督工作，重点抓好体育场地设施与全民健身专项资金的行政执法与监督，逐步建立起立法、执法、监督的制衡机制。

5.加强山西体育“六五”普法，唤起民众的体育意识。

6.加大经费与人员投入，使更多的山西民众享受到全方位的全民健身科技服务。

7.政府要直接或间接为全民健身提供更多的体育公共服务，最大限度地地满足民众多样化、生活化的体育需求。

8.省级财政预算中要继续增加对全民健身事业的投入。地市级财政预算中要提高全民健身专项资金的比例，使其增长速度与本地人口和经济的增长相符合。

9.加快公共体育场地设施建设。

［1］体育彩票公益金管理暂行办法［J］.新法规月刊，1999（3）:15-17.

［2］步振威.我国实施社会体育指导员技术等级制度［J］.中国体育教练员，1997（1）:41.