基于瑞典丹麦政务信息化建设理念的思考

◎ 江苏省建设信息中心 车黎刚

1 丹麦瑞典电子政务建设和发展

1.1 政策标准体系完善

瑞典和丹麦政府高度重视电子政务建设，均成立了全国性的信息化建设推进机构。瑞典成立了由17个政府部门组成的电子政府推进小组办公室（eGoverment Delegation），由前国家税务局局长担任主席，每季度起草电子政府建设情况报告（白皮书），编制国家电子政务信息化建设策略。瑞典电子政务委员会2009年提交了《政府机构开展电子政务的策略（SOU 2009:86 综述）》，策略的重点在于如何让政府机构提高工作效率，通过提高电子政务应用发展能力和社会创新潜力，提高社会公众服务能力。电子政务委员会认为，电子政务行动计划的既定目标，即尽量简化手续尽可能多办实事，应将电子政务的作用扩大到包括社会整体发展能力和创新潜能的发挥。通过对社会需求的关注，切实减少企业的行政负担、便利民众日常生活。电子政务不应再被视为政府机构内部考虑的问题，而应作为对整个社会发展有重大潜在影响能力的手段，并明确界定，电子服务标准化环境建设，将使社会实践者积极参与，并与政府机构携手发展电子服务，为社会创造更多的效益。《策略》奠定了分阶段，需求驱动的瑞典电子政务发展的基础，其制定的更广义的目标和更高层次的抱负将有助于推动第三代电子政务的发展。策略的核心内容包括：国家政务委员会职责范围、基于用户需求的灵活的电子政务、需求驱动的电子政务管理与融资、建立灵活的基础设施的技术前提、更有效的技术支持手段、电子身份识别技术应用等。

在丹麦，为更好推进电子政务建设，政府成立了“电子政务联合委员会”。丹麦电子政务由该委员会领导，电子政务联合委员会委员主要来自五大政府部门、市政当局和郡议会协会。联合委员会每月定期召开一次委员会会议，研究协商推进工作。电子政务联合委员会早在2002年就发布了政府战略：《走向电子政务：丹麦公共部门的设想和战略》，提出了国家电子政务建设的设想，即系统地运用信息技术，引入新的思考方式和组织文化，重组工作流程，实现职能转变，提升行政服务效率和质量。2004年，丹麦政府公布2004-2006年新的电子政务战略，该战略的主要目标是建成一个高效、以公众为中心、能对公民和企业传递高质量服务的政府，其根本策略就是通过强化研究、终身教育和企业创新，形成一个可持续的信息社会。丹麦有1/3的公民是政府部门的工作人员，有60%的财富通过政府来分配。因此，丹麦政府大力发展电子政务，不仅仅是为了提高办事效率，同时也成为减少腐败的重要手段。目前，政府80%的业务在网上完成（为保证少量不使用计算机和互联网的用户获得同样的服务，仍保留一部分传统办理机构）。

1.2 网络基础设施先进

2010年世纪经济论坛（WEF）发布的《2009-2010 全球信息科技报告》中，北欧四国（瑞典、丹麦、芬兰、挪威）全都进入前十名的行列，瑞典、丹麦更是名列前茅。瑞典是目前世界上信息技术（IT）社会化程度最高的国家，在信息基础设施、互联网的使用、电子商务、人均IT投入和IT教育等23个指标的综合评比中，超过美国和其他50多个发达国家，名列世界第一。瑞典每年的信息化投入占全国GDP近4%，全国只有7%的人从来不使用计算机和互联网，互联网络使用面达84%，“无所不在”信息社会理念在瑞典得到了充分体现。丹麦政府高度重视网络、通信基础设施建设，采取一系列措施旨在打造“数字丹麦”。目前，83%家庭使用宽带，86%家庭一周至少用一次互联网，有孩子的家庭100%使用宽带，远高于欧盟平均水平。

2009-2010年度和2008-2009年度网络就绪指数（NRI）排名比对表

在瑞典和丹麦，无论在市区，还是在离市区很远很偏且设施相当陈旧的旅店,均能够提供免费的WIFI宽带互联网接入服务，带宽能达到50兆以上，有些地方甚至达到近百兆，这些足以说明两国网络基础设施及其应用的良好程度。

1.3 数字建设广泛应用

瑞典和丹麦建设部门电子政务建设在政府电子政务总体框架下，按照“统筹部署、分工协作、需求驱动、里程碑式递进”的第三代电子政务发展的理念，开展各自业务范围内信息化工作。两国建设部门政务信息化工作重点：即尽量简化手续尽可能多办实事，并扩大到包括社会的整体发展能力和创新潜能。通过对建设行业需求的关注，实现减少企业的行政负担、推进数字化建设，便利普通百姓日常生活的目标。电子政务不再被视为政府部门内部考虑的问题，而作为对整个城市建设有重大潜在影响能力的手段。此外，政府明确要求电子政务服务标准化环境的建设，要求各类建设企业、从业人员等社会实践者积极参与，与政府机构携手发展电子服务，推动电子政务在更宽泛的领域应用，为社会创造更多的利益。

瑞典国家住宅建设规划委员会和丹麦事业与建设署（DECA）代表政府，主要负责城市建设与管理，承担少量行政审批类的政府管理事项，侧重政策法规、标准规范和规划计划研究制定，并通过电子政务建设，实现城市运行管理的数字化，为社会公众提供建设行业信息和咨询服务。

瑞典国家住宅建设规划委员会电子政务主要在在国家层面的城市规划、技术标准制定、建筑节能认定，房地产市场交易等方面应用。该委员会集分散政务于一体，按照信息生态论创新理念，建立系统性和多样化相融合的政务服务平台新模式。通过电子政务信息网络提供7*24小时接受网上公民的咨询，并按照专业分工分配到专业部门解答，根据问题的复杂程度，相关部门都能够在规定的时限内通过网络反馈，网络实实在在地成为政府职能部门联系公民和政府的桥梁和纽带。

丹麦事业与建设署重点放在“数字建设”（Digital construction）方面，并将数字建设的要求写入了相关法规中，将传统意义下的侧重审批和备案事项办理，转变为以政务服务为重点、侧重项目信息沟通和网上全方位服务的新模式，尤其在房地产行业，从房屋的规划、建设、管理到建筑能耗认定、房屋交易等，均通过网络完成。 通过多维建筑信息模型（BIM）技术推行和应用，建立工程项目建设的全生命周期过程的信息沟通机制，解决因项目建设过程中因信息沟通不畅而产生的问题和损失。电子认证（eCard）在建设项目管理和从业人员中普遍应用，提高了管理效率和行政效能。

2 丹麦瑞典电子政务理念的启示

2.1 建立基于为公众服务的电子政务平台

瑞典、丹麦通过统一的电子政务建设协调机构，在建设初期就开始建立电子政务建设的业务和技术标准。两国政府对电子政务服务提出五方面的强制要求：一是企业或居民只要向一个公共部门提供信息后，就不得要求其再向任何公共部门提供信息；二是企业和居民只要进入一个政府门户网站就可以进入所有政府公开网站，得到所有政府应该公开的权威信息；三是政府网站不仅要提供信息服务，还要帮助企业和居民解决实际问题（如建设规划、产权登记、房屋交易、能耗评估等）；四是电子认证（CA）、电子签名已在网上得到实际应用，为各部门信息传递和交换所制定的电子政务信息安全标准已被作为欧盟标准推广； 五是以电子政务建设促政府职能整合，如瑞典政府门户网站、社会保险联合会的“电子社保系统”等跨部门的电子政务项目的实施，不仅避免了软件的重复开发和硬件的重复采购，更使政府各部门从分散服务逐渐走向服务协同。 统一的电子政务服务平台，实行协议式信息共享，各应用单位通过签订协议，共享各类数据库，同时制定严格的电子政务信息安全标准，较好地解决了各部门之间信息传递的保密和安全问题。建立搜索引擎，按照政府相关部门职能分类，不需公众了解政府各部门职能的情况下，能够很快搜索到所需服务的网页。这些全面细致的电子政务服务应用，使两国电子政务从开始就形成了政府、企业和公民联网互动的发展态势。

2.2 构建基于云理念的政府服务模式

云政府服务模式，即是政府将公众需要的服务集中起来，为社会公众提供集中统一的政务服务。两国政府云服务根据不同服务对象和不同安全等级要求，建立政府私有云和公共云，按政务内部服务和公共服务两大领域分类，为不同对象提供各自需要的云服务。

依托政府专网建立政务私有云：政府私有云服务部署在政府专网上，与互联网相互隔离，提供服务的云计算数据中心采用专用设备，其服务对象政府各职能部门及其工作人员，由政府信息化机构或云提供商依托政府内部网络建立。政务私有云服务可以根据政府内部管理和服务需求，在同一的基础设施上开发定制满足政府决策的应用平台和系统，对数据、安全和服务质量实现最优控制，实现政府不同部门之间信息资源共享。

依托互联网建立政务公共云：政府主导，按照智慧型、高度集成、开放、互动、包容的要求，由政府信息化机构或云提供商依托政府外网来搭建适应本地服务需要的云服务平台，所有信息汇聚到政务公共云中，建立政府、企业和公众一体化政务服务网络，相关部门根据权限都可以随时调用云中的数据。例如房产交易，由卖方发起，通过身份认证（CA）后，与之相关的产权交易和登记、税费缴纳、能耗评估申请等一系列过程均通过网络完成，所有自然人已有的信息均不需重复提交，并可共享使用，政务公共云为今后拓展应用留下了无穷的想象空间。

2.3 实现电子政务系统性和多样化有效融合

根据美国管理科学家托马斯•达文波特(Thomas Davenport)1997年在《信息生态学》提出的信息生态概念，信息生态具有关联性、系统性、多样性和多维性等特征，其中系统性和多样性是其两个核心特征。从信息生态视角下处理好系统性和多样性两者的关系，是丹麦瑞典两国政府电子政务建设取得成效的重要原因。丹麦的“电子政务联合委员会”、瑞典的电子政府领导小组，其共同做法就是制定统一的规划、标准，各层级的部门（区）在统一框架下根据各自需求组织实施。在项目实施中，一方面重视前瞻性总体规划的编制和顶层设计，遵循统一的标准，规避信息化项目重复开发和硬件设施的重复投入，另一方面充分发挥地方和行业部门的积极性、主动性和创造性，鼓励发展符合地方特色满足公众需求的电子政务，摒弃完美主义、毕其功于一役和一步到位的思想，充分认识电子政务建设和应用的渐进性、持续性和长久性，做到“系统性”和“多样化”相互嵌入融合。我国各级建设行政主管部门面向监管的行业和服务对象众多，具有典型的多样化特征，因此在编制电子政务规划和顶层设计时，需要处理好系统性和多样化两者之间的关系，使之体现系统性是多样化发展的基础，多样化发展又是系统性的最终表现形式。

3 结语

丹麦、瑞典社会经济的发展水平和中国目前的社会经济发展处于不同的阶段，特别是中国属于发展中国家，各地区社会经济发展不平衡，信息化建设和应用水平差异很大，但是无论是发达国家或发展中国家，电子政务或电子政府建设是政府改革的必经之路，通过网络载体实现对政府管理的创新和政府职能的转变，已是摆在政府面前的现实问题。瑞典、丹麦电子政务在政策制定、设计理念和行动计划等方面提供了许多值得借鉴的经验，对建立一个廉洁、勤政、务实、高效的政府具有重要的现实意义。我们应当吸取两国在电子政务建设方面的理念、做法和经验，从实际出发，强化电子政务中、长期规划编制工作，重视信息标准化建设，扎实推进建设行业的电子政务建设。