保障房建设整体框架梳理及考量

◎ 国务院发展研究中心金融所副所长 巴曙松

保障房缺位及概念的泛化

保障房政策从1994年开始提出来，1998年初步确立，2003年明确房地产为支柱产业之后，实际上保障房处于缺位的状态。2007年我国开始重新提出考虑，2010年开始启动，此时的保障房跟以前的保障房有非常大的不同，除了数量上的极大扩展以外，总量目标和区域、结构期限之间做了比较大的调整，资源的参与程度也跟原来有很大的不同，概念上涵盖了限价房、廉租房、棚户区改造房、公共租赁房等。

2010年公租房的概念推出，具体含义供应对象是中低等收入的家庭。开发园区建设职工的宿舍、高校的自建房、商品房、配建房、集体宿舍，都被不同的地方、被不同程度的纳入到保障房里面。虽然这些房子并不全面地面向社会公众，也没有区分分配对象的收入差别，因为这种范围的泛化，口径的扩大，不同口径的保障房之间的界线被模糊，很可能会成为下一步市场矛盾的焦点。

保障房建设存在的问题

首先，当前保障房总量目标和结构区域之间还存在不匹配的地方。当前的建设目标，自下而上确定，从自上而下层层分解执行，与市场实际的需求可能存在着不匹配的情况。从全国层面讲，2008年金融危机的时候，提出2009年到2011年三年共建747万套保障房，2010年的建设计划上升到580万套，远远超过了原定的目标。2011年又提出建设1000万套，“十二五”期间共建3600万套，这三年关于保障房的建设目标，经过了三次非常大的调整，是历史上少见，也是调整结构比较大的。如黑龙江由最初的85套计划扩大到105万套，超过全国总水平的10%，测算的最初资金需求是1600亿。

其次，保障房的结构不合理。针对最低收入家庭的廉租房和低收入者的公租建设规模，这两样是市场上需要量比较大的，但2011年只占30%。针对中低收入家庭棚户区改造，两者合计占比达到60%以上。

第三，静态设定的建设目标和需求动态变化之间也不匹配。保障房需求随着家庭收入的变化，也会动态调整。原有家庭的退出，新家庭的进入，保障对象的设定标准和范围也在变化。而静态的设定某一年度的目标，实际上很难反映这个变化。

第四，资金来源和资金使用的期限不匹配。保障房建设需要大量资金投入。以2010年为例，最简单的估算需要资金1.37万亿。政府与社会资金参与程度应该多大，世界各国都在探讨。国际经验表明，政府参与过多会导致非常严厉的财政约束。最终像英国这样，就是以公房私有化的方式来解决。保障房建设的时候需要一大笔资金，维护运行还需要更大一笔资金，有的国家是1：2，有的比这个还要高。如何吸收可持续的社会资金参与，始终是各国没有破解的一个难题。廉租房和公租房作为资产，它在收益的现金流往往表现在长期、当期，仅以租金或者资产折现的形式来体现。而开发过程的负债结构通常是一次性支出。财政预算安排一部分，地方债务建一个平台，安排一部分，中央和省级政府的补助金提供一部分资金。

第五，土地指标成为很大的约束。2011年5月份国土资源部公布的2011年全国住房用地计划供应21.8万公顷，与2010年的18.47万公顷相比，增加的幅度比较大。但是超过前两年年均10.7万公顷，其中保障房的安居工程用地7.74万公顷，占整个用地计划的35.5%，与2010年的计划直接用地相比有一定的增加。但是从实际情况来看，保障房住房大规模建设的瓶颈已经存在。关键在于一方面土地供给总量不足或者有限的情况下，地方政府对土地财政的依赖始终倾向于优先供给给商业住宅，尽可能压缩保障房的住房用地，尤其是在地价和房价比较高的情况下更为突出。

第六，分配和退出环节的薄弱。分配最大的挑战在于继续要在商品房和保障房之间建立一个清晰的架构，也需要在不同的保障房口径之间建立架构，市场归市场，保障房归保障房，两条线同步运行，避免商品房和保障房之间的交叉运行。为什么房地产市场的各位企业家这么关注保障房？很大程度上在于二者之间没有发生直接冲击。退出，需要在不同阶段动态的界定原有的保障范围内是否仍然需要公租房和廉租房。如果这部分人重新进入商品房市场，那么他就应该退出保障房市场。也需要政府一定的保障房作为调剂。从国际经验来看，主要的发达经济体都在保障房建设方面做了很多探索。

国外的经验

国、美国、日本、新加坡、香港的保障房建设演变过程，值得我们思考。大致来说，一些欧洲国家公共租赁房建设最多的，很多国家公共租赁房，政府建的这些房子来租赁的，占出租房子的比例，在很多国家占到50%，甚至更高的水平。我国这次大规模建保障房，我认为非常值得关注的就是把保障房口径泛化，边界模糊化。

日本在上世纪80年代期间，保障房建设特别是公共租赁房的建设方面，占当年完成比重达到了非常高的水平。如果保持比较清晰的制度和防火墙，它对商品市场、房地产市场来说，反而形成一个可以放松管制和市场调节的一个好的氛围。而美国的经验在什么地方？美国的经验和教训，它的保障房政策反复地试错，反复地调整。因此，大规模建保障房的时候，一定要问自己为什么建保障房？想干什么？保障房的目标现在转向实现贫困人口的分散化，避免贫困人口集聚在一起以及消除种族隔离，保障房变成一个社会问题。就是说从住房保障的初始目标转向范围更广泛的扩大社会福利水平、减少贫困人口、提高就业、实现公共服务均等化，这个对于保障房的意义，住房保障制度的设计，从一开始就要兼顾，提高住房可承担能力以及降低贫困集中度等等这样几个核心目标，避免政策在未来出现反复。

在具体的补贴方式上，在工业化、城市化的初始阶段，住房的存量缺口比较大，所以这个阶段主要是供给端的补贴。在英国工业化初期，美国大萧条和日本战后，随着住房的存量规模增加，供给缺口的缩小，此时由政府出资购买私房以补充公房，补贴购买来保持住房存量。日本战后以及近期的巴西都是这个做法。

未来保障房整体框架

未来我们的保障房整体框架，应该做一个梳理和考虑。

值得关注的是，首先要界定什么叫保障房，要有一个清晰的界定。要消除商品房和保障房之间的交集区域，特别是把经济适用房和限价房排除出保障房的定义。另外一部分保障房，是享受政策补贴的商品房，它的存在实际上是对商品房概念的一个模糊化，也是对保障房概念的模糊化。这种商品和保障区域的交叉重叠，最终导致会永远分配不公。

第二，以廉租房和公租房作为主旨，就是说廉租房建设重点在财政和金融政策的支持，公租房建设重在市场化运作和货币政策管理，公租房主要是针对中低收入家庭、夹心层，比如说高校毕业成进城、务工职工，这部分只租不售。棚户区改造部分，在基本完成之后，也应该退出保障房的概念。同时，要规范产业园区集体宿舍、农村集体自建房、高校自建房差异化分配。

还有一个非常大的原则也是值得关注的，就是保障房覆盖范围的建设目标，如果城市化是大方向，如果城市的低收入阶层是大方向，以城市常住人口，而不是户籍人口作为测度标准，这个是非常重要的一个转换。无论是深圳还是浙江，为什么自己的保障房比例比较低，我们这儿户籍人口都有房，不需要那么多房，保障房建给谁？我们自己可以大胆的测算，本地农村人口、本地户籍人口、外地农村户籍人口和外地农村非户籍人口分别的占比，来看看它的房价收入比，主要是低收入阶层这个部分的人群是最需要的，最低收入阶层，房价收入比8.1倍、低收入20.9倍，中等偏下是13.7倍。这一点应该做一个长期的考虑。

最终目标是对什么样的家庭应该进入保障房范围，给予明确的预期，需要对不同收入家庭的收入、现有家庭的住房情况进行一个清晰的摸底。

第三，构建合理的制度框架。确立适度居住权的保障制度。以调控为导向的保障房建设制度转向民生导向的保障房建设制度。1998年以来，几乎每次保障房的政策变迁，重大的变迁都发生在商品房的房价高涨的背景下，实际上保障房建设变成了一个增长的手段。保障房应该关注民生的导向，应该转向民生和政府的责任，而不是短期的政策。