我国基本公共服务均等化的制约因素探析

朱德云 刘玉安

(山东财经大学财政税务学院，山东济南 250014)

完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化是实现社会和谐发展的阶段性目标。党的十七届三中全会将推进城乡基本公共服务均等化作为农村改革发展的基本目标之一，强调到2020年要在全国基本形成城乡经济社会发展一体化发展新格局。社会发展的基本宗旨是人人共享、普遍受益，而推进基本公共服务均等化就是要让人们共享社会发展的成果，更好地促进社会公平与社会和谐。然而，由于发展不均衡等因素的影响，致使基本公共服务实践中仍然存在着“供给不均”、“享受不均”等问题，这严重制约了基本公共服务均等化目标的实现。进一步探寻制约基本公共服务均等化实现的因素，有益于尽快完善公共财政制度，全面实现我国基本公共服务均等化。目前，制约我国基本公共服务均等化的主要因素有:

(一)城乡二元经济结构

城乡二元经济结构是造成基本公共服务“供给不均”和“享受不均”的主要原因。城乡二元化的经济发展模式不仅拉大了城乡经济发展的差距，而且也导致基本公共服务呈现城乡二元的特点，最明显的体现就是城市偏好性。以准公共品社会保障为例，一是社会保障政策的制定，先城市后农村。如最低生活保障制度，1999年国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，8年之后，2007年国务院才发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。二是社会保障内容，城市全面农村单一。在城市，已经基本形成了包括社会保险、社会救助和社会福利等比较完善的社会保障体系。而在农村，社会保险才刚刚起步，农村社会保障主要体现在五保供养制度和最低生活保障制度等社会救助项目上，而社会福利在农村还基本没有。三是社会保障的财政投入，重城市轻农村。由于农民可以长期拥有土地使用权，这在一定程度上给予了农民经济上的保障，但这也使政府忽视了农民享有的社会保障权利。由于人口结构的变化以及城市人口爆增，政府在社会保障投入上更多的着眼于城镇人口，而放缓了农村社会保障的基本需求，致使城乡社会保障资金投入的差距越拉越大。以社会救助为例，2007年我国农村建立最低生活保障制度后，各级财政努力提高对农村社会救助的投入。当年，各级财政用于城镇和农村低保的支出分别为277.4亿元和109.1亿元，2010年提高到524.7亿元和445.0亿元，城乡投入差距看似在不断缩小，其实不然。2007年城乡享受低保人数分别为2272.1万人和3566.3万人，至2010年，城镇享受低保人数为2310.5万人，增加了38.4万人，而农村享受低保人数则达到了5214.0万人，增加了1647.7万人。大量增加的农村低保人口，直接导致城乡低保标准和低保水平差距的进一步拉大(见表1)，城乡基本公共服务享受不均问题更加突出。

表1 2006－2010年城乡低保财政支出情况及低保标准

(二)区域发展不平衡

公共服务均等化很难直接度量，通常用地区间财政均等化程度表示公共服务均等化程度，此时的公共服务均等化更接近于财力均等化的概念。①杨林、陈书全:《青岛市城乡基本公共服务供给均等化实证研究》，《山东社会科学》2010年第1期。区域发展不平衡导致不同地区财政收入差别较大，直接造成不同地区基本公共服务能力不均。一方面城乡二元经济结构导致城乡经济发展极不平衡。改革开放以来，随着我国经济的高速发展，人民生活水平得到了极大提高，2009年我国的人均GDP达到25575元，②《中国统计年鉴》，中国统计出版社2010年版。人民生活总体上已经达到小康水平。然而，伴随着经济增长和人民生活的改善，我国城乡经济发展不平衡问题越来越突出，城乡居民收入差距不断拉大。有资料显示，1978年我国城乡居民收入差距为2.57:1，到2009年则达到3.33:1。如果考虑到城镇居民享有各种补贴、劳保福利和社会保障等隐性收入，以及农民尚需从纯收入中扣除柴草等不可能成为消费基金和用于再生产的部分，我国城乡居民收入的实际差距约为6:1。③郑梦雄:《我国城乡居民实际收入差距大》，陕西网络大讲堂2008年3月8日。2010年我国农村居民人均纯收入5919元，比上年增长10.9%;我国城镇居民全年人均可支配收入19109元，比上年增长7.8%，尽管从增长速度上看，农村居民首次超过了城镇居民，但城乡居民收入差距仍然巨大，城乡居民收入比为3.23:1。

另一方面，由于自然条件、国家政策等因素影响导致各省市之间以及东中西部区域经济发展不平衡。从区域发展来看，东部沿海地区经济发展较快，中西部地区发展较慢。以2009年为例，东部地区国内生产总值占全国的比重达到53.8%，财政收入的比重更是达到了57.6%，是西部地区的3倍。东部地区城乡居民可支配收入也明显高于中西部地区，2009年东部地区城镇居民可支配收入20953元，中西部地区城镇居民可支配收入分别为14367元和14213元;同期东部地区农村居民可支配收入为7156元，中西部地区农村居民可支配收入分别为4793元和3816元。

从各省市来看，经济发展也很不平衡。由于自然条件等客观原因以及国家政策影响，一些省份经济发展缓慢，财政收入有限，如山西、海南、贵州、云南、西藏、甘肃、青海、宁夏、新疆等地。而广东、江苏、山东、浙江等省份经济发展迅速，财力强大。以2009年为例，西藏的财政收入为30.09亿元，为31个省市自治区中的最低值，广东省的财政收入为3649.81亿元，为全国31个省市自治区中最高值，广东省的财政收入是西藏的121倍。2009年全国31个省市自治区的平均国内生产总值为10984.09亿元，只有13个省市自治区在平均值以上;平均财政收入为1051.70亿元，只有10个省市自治区在平均值以上，有1/3以上的省市自治区在平均值以下，尤其是青海、甘肃、宁夏、新疆、西藏等西部省份财力极为匮乏。

“中国经济发展的地区不平衡引起社会财富分配的不均衡，而财富分配上的不均衡直接导致了政府公共服务的财政支出能力、社会成员消费与投资能力的不均衡，并对社会成员形成心理冲击与失衡。”④郭小聪:《中国基本公共服务均等化:困境与出路》，《中山大学学报》(社科版)2010年第5期。基本公共服务的财政支出是度量基本公共服务均等化的主要指标，因此一个地区的财政收入在一定程度上直接影响着该地区的基本公共服务的能力。由于城乡发展不均衡、区域发展不均衡等制约基本公共服务均等化因素的存在，在其他条件基本相同的情况下，财政水平与经济水平呈正相关关系，故基本公共服务能力在一定程度上依赖于各地的财政水平和经济发展水平。从以上分析可以看出，我国地区之间经济发展水平差距较大，而财政转移支付制度没能发挥应有的作用，这就使得经济发展水平较低、财力不足的地区基本公共服务的供给能力较差，从而阻碍基本公共服务均等化的实现。

另外，区域发展不平衡除了经济发展不平衡之外，还存在着历史积累的区域发展不平衡以及自然禀赋不同而导致的区域发展不平衡。一些地区历史起点较高，基础较好，各方面发展相对比较快，基本公共服务供给能力较强;相反，那些历史起点较低的地区，基本公共服务供给能力就较弱。自然禀赋不同也会影响基本公共服务均等化的实现，如自然环境恶劣、资源禀赋匮乏的地区，为这些地区提供基本公共服务的成本也相对较高。

(三)体制不完善

实现基本公共服务均等化，有赖于体制的完善和创新。目前，我国的财政体制、人力资源配置体制还不完善，严重制约着我国基本公共服务均等化的实现。

首先，公共财政体制的制约。我国现行的公共财政体制是财力向上集中、负担向下转移、利益天平向城市倾斜的分税制财政体制。在以“存量不动，调整增量”为原则的分税制财政体制下，经济好的地区在分配中占据优势，而经济欠发达的地区反而得不到应有的补偿，从而造成富裕地区越富裕，贫穷地区难以改变贫穷的分配格局，进而导致城乡之间、地区之间的财政资金分配不均。由于各级政府财力不均，以及转移支付制度功能发挥欠佳、政府间财权、事权不清，再加上缺乏统一的法规政策约束，结果导致不同地区的基本公共服务水平相差悬殊。比如，各级政府在公共卫生、义务教育、基本医疗、社会救助和社会福利等方面财权事权不清，责任模糊，在财政收入和基本公共服务支出方面缺乏明确的制度安排;在转移支付方面，中央财政转移支付缺乏科学合理的分配依据，分配具有随意性，加上省级以下财政转移支付制度建设滞后，转移支付没有发挥出应有的作用，这些都影响了基本公共服务均等化的实现。

其次，人力资源配置体制的制约。基本公共服务均等化需要在人力资源配置方面保持稳定性、合理性和公平性，应根据不同地区的实际情况配置一定数量的具备高素质的基本公共服务人才，并通过制度保证这些人才的待遇，以使其安心地尽自己最大努力从事基本公共服务工作。但是，我国人力资源配置体制存在明显的缺点，权力过于集中，随机性特征尤为突出。比如，官员选拔还主要是“官选官”、“因人设事，因人择官”，缺乏“民选官”等真实反映民意的情形，公共需求与意愿未能跟官员晋升有效关联，民众无法对官员形成约束，因而官员很少考虑公共利益和公共服务供给。另外，以肃贪为主要目的的异地干部交流机制使得官员变动频繁，随机性大，这对稳定地执行基本公共服务政策是不利的，从而也不利于基本公共服务均等化的实现。

(四)法律法规不健全

经过几十年的努力，我国已经初步形成了包含基础教育、公共卫生、公共文化和社会保障等内容的基本公共服务框架，也在相应的框架范围内制定了基本的公共服务法律规范，对基本公共服务的提供起到了一定的规范作用。但是，由于基本公共服务没有统一法律作指引，实体法不健全、程序性法律相对滞后，不可避免地制约了基本公共服务的有效供给，阻碍了基本公共服务均等化的实现。

首先，我国缺乏统一的《基本公共服务法》(或《基本公共服务均等化法》)。我国《宪法》对社会保障、义务教育、就业等在原则上规定了公民的基本权利以及政府的责任，但与基本公共服务相关配套的普通法立法却分散零乱，不同地区的基本公共服务差别较大，没有统一的标准。其次，在实体法方面，我国目前已有《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国社会保险法》、《中华人民共和国劳动合同法》、《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国就业促进法》、《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国食品安全法》和《传染病防治法》等在保护公民权利、为公民提供基本公共服务等方面提供了法律依据，但还不全面。如在社会救助方面，我国只有一些条例、办法、通知等临时性法规文件而缺乏《社会救助法》;在公共医疗方面也没有高层次的实体法;而有关基本公共服务均等化的规定则更是缺乏高层次的法律。而且，由于在基本公共服务供给上存在城乡分割，从而各级政府在提供具体的基本公共服务时就缺乏统一规范甚至无法可依，致使基本公共服务供给呈出现更多的随意性和多变性，造成基本公共服务实质上的非均等化。再次，在程序法方面，我国公共服务的诉讼救济渠道还非常有限。一般认为，公民在遇到基本公共服务供给不到位或者基本公共服务权益享受不均等问题时，可以提起行政诉讼，请求法院进行审查来维护自己的权益。但是，在我国的行政诉讼实践中，抽象行政行为不可诉，而可诉的具体行政行为又非常有限。基本公共服务程序法不健全同样制约和影响基本公共服务均等化的实现。

缺乏统一的基本公共服务法律使得基本公共服务的提供缺乏统一规范、统一标准。实体法不健全使得基本公共服务的供给缺乏具体的操作规范和行为约束法规，而程序法的不健全会导致受损的公民权益得不到补救。总之，基本公共服务法律不健全制约着基本公共服务均等化的实现。

(五)公共决策机制不科学

市场一般通过竞争、供求以及由此决定的价格机制向社会提供私人产品，与市场机制不同，政府则通过向社会成员征税来为其提供公共产品。这就要求政府必须设置一定的机制，使公众能真实的表达自己对公共产品的需求和支付意愿，从而保证公共产品的供给达到最优。这样的机制应该包括“以手投票”的公共选择机制①James Mcgill Buchanan，Gordon Tullock.The Calculus of Consent.The University Michigan Press，1962.13 －140.和“以脚投票”的蒂布特模型。②曹荣湘:《蒂布特模型》，社会科学文献出版社2004年版，第9页。公共选择机制是指人们通过民主政治程序来决定公共产品的供给规模、结构，是把个人选择转化成集体选择的一种过程;蒂布特模型则是指在迁徙自由的条件下，个人通过“以脚投票”来选择他们认为能够提供最优公共产品和税收组合的社区。在我国，这两种机制的运行都存在一定的问题。

在我国“政治锦标赛”体制下，通常以GDP增长或其他一些可测量指标为官员政绩的主要考核依据，公众偏好被其取代，那些不易测量的公共服务往往得不到重视甚至是被忽视，致使“看病难、上学难、住房难”等与民生福祉密切相关的问题长期得不到解决，与民生相关的基本公共服务供给常常不受地方政府官员重视，更谈不上去实现基本公共服务均等化了。以社会救助为例，我国现阶段公共选择中的一个突出问题是贫困群体在政府政策制定过程中的作用微乎其微。在各级政府决策中，人们很难看到贫困群体利益集团的代表，他们始终游离在政策制定过程之外，无法表达自己的真实意愿，更无法对政策制定者施压。这一方面与贫困群体利益集团自身有关，贫困群体利益集团自身组织松散，对公共政策影响力较小，再加上他们大多数文化素质较低，政治参与意识差，不能恰当有效地表达自己对公共产品的需求意愿。另一方面，我国基层政府官员不是由公众根据官员的政治倾向投票选举产生，而主要是依靠行政任命。上级政府(中央政府)对地方政府首脑拥有绝对的任命权，这种体制导致了地方政府更加倾向于得到上级政府的认可，而不是提高辖区内纳税人和公共产品受益人的满意程度。在信息传递链条过长的情况下，上级政府通常会把GDP和税收增长率等显性指标作为考核和奖惩地方官员的主要依据。③李军杰:《地方政府行为扭曲分析》，《中国工业经济》2004年第11期。如果GDP和税收增长率与社会救助政策出现冲突，后者的执行效果必然将大打折扣。受任政府官员作为经济人，为了达到自身利益最大化，则倾向于供给一些时间短、见效快的显性公共产品，致使我国基层公共产品供给，在总量不足的基本状况下，又增加了供求结构性矛盾，社会救助的自身特点决定了其在基层政府公共产品供给中明显处于劣势。

而广大贫困群体，在这种“自上而下”的决策体制下，缺乏表达社会救助需求意愿的渠道，只能是社会救助供给状态的被动接受者。同时，我国又实行比较严格的户籍管理制度，人员迁移的成本相当大，因此对贫困群体而言，无法采取“以脚投票”来主动选择符合自身偏好的公共产品的支付和消费组合，只能被局限于现行居住范围之内。由于以上条件的限制，贫困群体只能长期处于社会救助供给数量短缺且供给结构不合理的状态，基本公共服务均等化难以实现也就容易理解了。

综上所述，城乡二元经济结构、区域发展不平衡、体制不完善、法律不健全以及公共决策机制不科学是目前制约我国基本公共服务均等化的主要因素。因此，破除二元制经济结构，制定统一的基本公共服务法律，改革财政体制和人力资源配置体制，完善公共决策机制是促进基本公共服务均等化的明智举措。