财政补贴对食品安全的影响——以财政补贴对猪肉食品安全的影响为例

王雪坤

随着生活水平的不断提高，人们对优质、安全农产食品的需求已成为目前消费者的普遍行为取向。然而，与猪肉相关的食品安全事件和价格周期性上下波动问题频繁发生，无论对生产者的积极性还是消费者的健康，都构成了严重威胁，从而影响我国整个养猪业的发展。

一、影响生猪生产安全的主要因素分析

（一）生产成本的影响

具体而言，猪肉生产成本的高低，直接影响着生猪生产者的收益，从而间接影响生产者的养殖积极性，并最终影响猪肉产量的供应量。养猪成本主要由饲料和仔猪价格高低决定，粮食价格上涨必然导致猪肉价格升高，在需求等其他条件不变或是变化相对较小的情况下，成本提高意味着养猪收益的减少，养殖户就会缩小饲养规模，最终推动下一期猪肉价格升高。当然，生猪和猪肉价格上涨不光受饲料成本和仔猪成本影响，还受收购成本、运输成本、检验成本、屠宰成本等因素的影响。

（二）未来预期的影响

是否扩大养殖规模不仅取决于生产成本高低，而且取决于对未来猪肉价格的预期。猪肉产量对猪肉价格变动的短期反应较为迟钝，而长期反应相对敏感，所以这种滞后性容易给生产者造成一种错觉，误以为市场生猪供应不足，特别会让一些散养户对未来猪肉价格作出乐观预期，盲目扩大饲养规模。当市场生猪供大于求，价格下降时又会导致悲观失望，急于出售，甚至出现将未达到出栏体重的生猪提前出栏，以及宰杀母猪等现象。这些行为的共同作用加剧了生猪和猪肉价格下跌，养殖户的预期收益可能无法实现。

（三）居民收入水平的影响

居民收入提高会增加社会对猪肉的消费需求，从而推动猪肉价格上涨。随着经济社会的快速发展以及收入水平的不断提高，对猪肉的需求量也在逐渐增长。当然，居民收入水平达到一定高度后，对猪肉的需求量反而会减少。因此，高收入人群对猪肉消费量的增加程度最弱，中等收入家庭次之，而低收入家庭对猪肉消费量的增加程度最大。从长期来看，我国居民对于猪肉的消费仍然存在增长趋势。

（四）猪肉替代品价格的影响

随着人民生活水平的提高和饮食结构的不断变化，对动物食品的消费呈现出多元化趋势，对牛羊肉、禽肉等的需求逐渐增加。在猪肉价格上涨时，如果与牛羊肉价格相差不大，出于健康考虑，消费者可能会选择牛羊肉，而减少对猪肉的需求。

（五）疾病疫情的影响

动物疫病不仅影响生猪养殖，而且影响猪肉的质量。随着大市场的形成，生猪及其产品的流通渠道逐渐增多，一旦发生疫情就很难控制。特别是能繁母猪的大量死亡，严重影响仔猪的供应量，继而影响下一期生猪和猪肉的产量，为猪肉价格的剧烈波动埋下隐患。

（六）猪肉质量安全因素的影响

目前影响我国生猪产品质量安全的主要因素很多，大体可以分为兽药残留物超标、非法添加非食用添加剂、环境因素造成的重金属含量超标等，消费者很难辨别真伪。如近年来发生的“瘦肉精”事件，给消费者带来心理上的恐慌，也减少了对猪肉的需求量。

此外，影响生猪和猪肉价格的因素还包括：人民币升值、养殖技术、饲养方式等，在这里不再一一阐述。

二、现阶段我国生猪生产的主要调控政策分析

改革开放以后，长期处于计划经济体制下的生猪市场在市场经济的作用下发生了重要变化。随着1992年配给制的结束，市场机制成为生猪产业的主导力量。也就是从这时起，猪肉价格受市场供求关系的影响开始出现大幅波动，政府因此不断调整和制定相应的生猪支持政策，以适应不断变化的市场情况。由于此时的国家宏观调控政策并没有针对生猪市场波动的根本性原因进行直接有效的调控和干预，1997年、1999年、2004年、2007年分别出现生猪价格大幅上涨或大幅下跌，直到2008年下半年才开始慢慢恢复。本文主要侧重于对2007年以后生猪市场调控政策的分析。

2007年以来，面对生猪价格的频繁波动，为在生产者和消费者之间寻求一个比较合理的平衡点，国家相继出台了一系列政策举措，加大了对能繁母猪、标准化规模养殖、生猪调出大县、良种繁殖体系建设的补贴力度，以期有效调节生猪市场。首先是国务院制定颁布了《关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》，主要从八个方面予以调控。其中，既有短期调控举措，如“按每头50元的补贴标准，对饲养能繁母猪的养殖户给予补贴”、“建立对生猪调出大县的专项奖励”等，又有扶持和保障生猪生产稳定发展的长期政策及长效机制，总体来看，政策的着力点仍然落在稳定和扶持生猪的生产和供应，侧重于能繁母猪、良种繁育、生猪调出大县奖励和规模化养殖等领域。同时，进一步强调了生猪储备和加强市场调节的重要性。

在国务院《关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》出台后，中央各有关部门也制定了相关政策。如保监会下发了《关于建立生猪保险体系促进生猪生产发展的紧急通知》，就《意见》中“积极推进能繁母猪保险工作”政策作了进一步细化，明确能繁母猪保险的保险金额为每头1000元，保费为每头60元，其中中央及地方各级政府负担48元，保户自己负担12元。据有关部门统计，截止2008年5月，全国参保能繁母猪超过4100万头，覆盖率达80%左右。2007年9月，中央财政决定施行生猪调出大县奖励制度，安排15亿元专项资金，对全国253个生猪调出大县给予奖励。同时，安排25亿元资金用于扶持生猪标准化规模饲养场建设。2008年又增加了对能繁母猪的补贴标准，从原来每头50元增至100元，并继续安排25亿元专项资金补贴生猪标准化规模饲养场建设。

2009年，中央一号文件《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》明确指出,要继续落实生猪良种补贴和能繁母猪补贴政策，进一步扩大生猪调出大县奖励政策实施范围。如今，中央财政继续拿出25亿元专项资金，支持大型标准化规模养殖场和小区建设。其中，能繁母猪补贴标准仍为每头100元，生猪调出大县奖励范围由421个增至500个，对病死猪无害化处理每头补助80元，将屠宰环节的病害猪损失补贴由每头500元提高至800元。将因防疫需要而扑杀的生猪补助标准由每头600元提高至800元，基层防疫人员工作经费补贴标准由每年1000元提高至1200元。

三、促进生猪生产发展的思路与对策

（一）准确选择补帖时机，刺激养殖户发展生猪生产

生猪补贴要重点放在生猪市场价格过低，生猪养殖户盈利较少甚至出现亏损时实施，这样可以坚定生猪养殖户的信心，帮助其渡过难关，刺激大多数养殖户恢复发展生猪生产。如果在生猪市场价格较高时也对其进行补贴，并不能有效刺激养殖户发展生猪生产，甚至有可能导致养殖户对未来生猪市场行情产生错误预期，盲目扩大生产规模，造成下一期猪肉价格波动。

（二）调整生猪补贴对象，稳定发展生猪生产

国家扶持生猪产业发展补助政策不应该实行一刀切。通过调研发现，生猪补贴的普惠政策其实际实行效果并不是很好，也不能从根本上稳定和促进生猪生产。因此，不仅要对能繁母猪进行补贴，而且要对仔猪进行补贴，仔猪的数量决定了下一期生猪市场的供应量，对发展生猪生产作用很大。同时，进一步整合使用国家生猪直补资金，重点补贴那些原有规模场扩大规模后的增量部分，以及新建规模养殖场的补栏部分。

（三）增加资金投入，扩大生猪大县奖励范围

由于仔猪和种猪外调也是支持各地生猪生产发展的重要形式，对稳定和发展各地生猪生产，满足市场需要，和商品猪外调一样发挥着重要作用。因此，国家除了对生猪调出大县给予奖励外，还应该对种猪养殖大县、种猪外调大县给予同样奖励。

（四）调整生猪补贴方向，刺激生猪生产向规模化、标准化方向发展

调整现有生猪补贴资金的支持途径，集中资金，重点加大对规模化、标准化养殖的支持力度。尤其对规模化养猪场的标准化圈舍、配套设施等基础设施建设予以重点补贴，刺激生猪生产向规模化、标准化方向发展。

（五）建立健全信息服务网络平台，指导生猪生产有序进行

进一步建立健全信息服务网络平台，加大对生猪存栏数、出栏数、种猪数、饲料价格等相关数据资料的统计分析，完善供需监测及预警系统，及时为养殖户提供生猪及饲料产销、市场供求等信息，充分发挥信息对生猪产销的引导作用，指导生猪生产有序进行，规避市场风险，避免生猪生产的大起大落。

（六）解决相应配套资金，完善生猪补贴工作

由于收集有关生猪生产补贴信息的工作量大，包括生猪补助的申请、核对、复核、审批、上报、验收等程序，需要花费大量的人力、物力和财力，所需经费较多，加大了地方财政负担，尤其对于西部地区财政收入不多的县市而言，负担这部分费用是非常困难，如果这个问题解决不好，会直接影响到国家生猪补贴政策的实施效果。因此，国家下拨西部地区生猪补贴资金时，应同时按一定比例下拨这部分配套的生猪补贴工作经费。

（七）强化信贷和保险支持，构建生猪生产长效机制

增加对规模养殖企业的信贷支持，为规模养殖场和小区提供信用担保服务，研究建立规模养殖企业联合体担保贷款方式。做好生猪保险工作，提高生猪保险覆盖面，减缓生猪市场的周期性波动，促进平稳健康持续发展。

（八）强化生猪市场监管，确保猪肉安全

严格落实《生猪屠宰管理条例实施办法》、《生猪定点屠宰厂（场）病害猪无害化处理竹理办法》等相关政策法规，严厉打击私屠滥宰和非法添加国家明令禁止的违禁添加物及其制品行为，从严查处价格违法违规行为及各种违法经营行为，坚决杜绝问题猪肉进入市场。