模块化的水污染防治政策评估模式探讨

闫云霞 程东升 王随继 颜 明 贺 莉

（1.中国科学院地理科学与资源研究所，陆地水循环及地表过程院重点实验室，北京 100101;2.中国水利水电科学研究院，水环境研究所，北京 100038）

作为发展中国家，我国经济仍属于“高污染、高排放、高能耗、低效率”的模式，经济的高速发展是以环境的严重恶化为代价的。1980－2008年中国GDP年均增长率为9.7%［1］，同时污水的排放量从20世纪80年代的310亿t增加到2000年的620亿t，占全国年用水总量的10%，受污染河段已超过总河长的1/3，水生态系统蜕变严重［2］。中科院虚拟经济与数据科研中心历时2年多完成2005年中国经济增长过程中的资源消耗损失、生态退化损失和环境污染损失的货币化评价，得出的结果是中国当年经济发展的资源环境代价高达2.5万亿元，占当年 GDP的13.5%［3］。为此，国家投入了大量的人力、物力、财力进行水污染的治理，其中制订水污染防治相关政策是进行水污染治理的主要方法。从1984年《中华人民共和国水污染防治法》通过，至今，我国在水污染防治方面已经形成了中央与地方结合，流域管理与区域管理结合，行政管理与市场调控结合的比较全面的政策体系。伴随政策实施的是大量资金的投入，以淮河为例，从1996－2005年的10年间，各级政府投入422亿元［4］。而太湖治理的3年多，江苏省资金投入逐年增加，仅2009年就投入390多亿元。因而各项政策的实施效果引起了越来越广泛的关注，进行政策评估是验证政策效果的重要手段和方法。

政策评估是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率、效果及价值进行判断的一种行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。它是政策分析的重要方面，是一种具有特定标准、方法和程序的专门的研究活动［5］。我国环境政策评估源于公共政策评估，始于20世纪80年代末期。20多年来，不少学者对环境政策评估进行了探索:如宋国军［6］对环境政策评估的定义、内容、标准、过程和步骤进行了系统阐述;马向军［7］介绍了环境政策评估的基础理论以及评估方法的选择要点;丁文广、于娟梳理了我国环境政策评估现状，分析了环境政策评估相对于公共政策评估的特殊性，进而构建了环境政策评估体系，并对不同评估方法进行了实证分析［8－9］。但总体而言，我国环境政策评估的理论研究及应用都处于尝试阶段，尚未形成完整的理论体系，各种方法的应用也都处于探索阶段。水污染政策是环境政策的一个重要组成部分，学者们就水污染防治政策评估也进行许多探索性的研究，如对我国的水污染防治体制与政策的研究［10］、对淮河流域水环境保护的研究［11］、以及太湖流域水污染防治计划［11－12］等，但这方面的研究成果有限，从理论构建到方法流程都有待进一步完善。

鉴于我国水污染防治的严峻形势，国家出台了大量相关政策，相关投入也越来越多，政策的效果如何是政府和公众越来越关注的问题，迫切需要对当前的水污染防治政策进行评估，为政策措施的修改和完善提供依据。本研究试图通过对水污染防治政策在制订、实施中关键环节的分析，构建一种基于“模块化”的全新的水污染防治政策评估模式，并将这种评估模式纳入到一般的水污染政策评估流程中，从而为我国水污染防治政策评估在规范化及可操作性方面提供有益的探索。

1 “模块化”的水污染防治政策评估模式的构建

“模块化”一词的提出源于计算机科学，在一些大型软件中，许多功能以“模块”形式封装，应用者可根据自己的需要对“模块”进行选择。“模块化”的水污染防治政策评估模式的提出，是相对于传统的政策评估模式而言。传统的政策评估相当于“集总”模式或者“线性”模式，即评估针对政策的执行效果进行，或在此基础上，对所有可能的影响因素进行分析，评估是单向进行的，且评估内容无选择性。“模块化”的评估模式，是通过对水污染防治政策在制订和实施过程中、影响政策实施效果的关键环节的分析，将关键环节和因素分解为几个相互独立的评估模块，在对具体政策评估过程中，可基于政策分析，选择所需模块，进行评估，使评估的针对性更强，且效率更高。

水污染防治政策的实施效果，是一个复杂系统的产出，这个复杂系统包括上述从政策制订到实施的各个环节。在这些复杂环节的共同作用下，通过政策实施，产生政策效果。任何一个环节的合理与否都会对最终的政策效果产生影响。基于上述对水污染防治政策从制订到实施过程的关键环节的分析，将政策分解成了八个“评估模块”，包括:政策结果、政策目标、政策措施、执行者、目标群体、监督机制、处罚机制、政策条文（表1）。对每个评估模块，进一步给出了评估内容、每个评估内容要回答的具体问题，及可选的评估方法（见表1）。

表1 模块化的水污染防治政策评估

模块编号及名称 评估内容 回答的关键问题 可使用的方法监督机构的客观公正性监督机构是否明确?监督机构是否是独立?对监督人员的违规行为是否有惩处措施?力度如何?监督内容的完善性 监督的内容是否明确?监督对象是否全面?6监督机制 监督方法的有效性、公正性监督方法是否客观?是使用人工还是使用仪器监督?数据提供方?数据的获取频率是否可以代表整体污染物的排放或者控制情况?监督标准是否明确?是否公平合理?监督过程的规范性层次分析法［14］;多准则评价法［15］;专家评价法［23］;问卷调查法［22］;案例分析法［24］。监督过程是否操作规范?时间、执行人员的资质、范围、对象等是否有严格的章程?监督的及时有效性从获取数据到上报的时间?数据类型、格式是否规范?监督结果是否能及时处理?7惩罚机制处罚机构有效性 处罚机构是否独立?惩罚力度的有效性 处罚的力度是否合理，能同时能起到惩戒作用?处罚实施的及时性 处罚是否能得到及时执行?对于拒绝执行的目标群体，是否有相应的惩处措施?层次分析法［14］;多准则评价法［15］;专家评价法［23］;问卷调查法［22］;案例分析法［24］、成本效益/效能［17－18］。8政策条文 政策条文的协调性 政策条文是否可执行，与其他政策条文间是否有冲突? SMART 评价法［20］、专家评价法［23］。

上述八个评估模块既相对独立，同时又有一定的联系。如“政策结果”模块，主要回答政策的执行效果及其经济效益，是一般政策后评估的关键内容，而其他的七个模块则用以揭示有哪些因素影响了政策的执行效果。由于当前我国的水污染政策评估以后评估为主，对“政策结果”模块的评估是必须进行的一个环节，而对其他模块的选择则要依据对政策的性质分析而定。对这些模块进行全面或者选择性评估，可以回答从政策执行效果到政策执行好坏的原因等不同程度的问题。

2 “模块化”的水污染防治政策评估的一般流程

在构建“模块化”的水污染防治政策评估模式的基础上，建立了水污染防治政策评估的一般流程，包括三个步骤，即政策解析，政策评估过程，以及政策评估报告书的撰写。具体流程见图1。

2.1 水污染防治政策解析

政策解析包括政策制订的背景分析及政策要素的确定。该阶段不但是政策评估的第一个重要环节，也是进行评估的基础，关系到以后环节的完成情况以及质量。包括政策的社会、环境背景解析，政策背景解析，要素分解三部分:

政策的社会、环境背景分析是明确预评估的水污染防治政策出现的社会背景、环境背景，即出现了哪些社会现象、环境现象促使了相关的水污染防治政策的出台。从而明确政策制定的目的，即政策要解决的具体问题。

政策背景分析是明确该政策出台之前，针对上述问题，是否已有相关政策出台，采取了哪些具体措施。本次评估的水污染防治政策与其他政策的主要差别?是互补的关系还是强化的关系。

政策的要素分解是指对政策目标、制定者、实施者、实施范围、时间、措施的具体方法、目标群体、各项措施的产出、监督机制、处罚机制等要素进行分解。

总体而言，一个水污染防治政策要有效实施，要求政策本身有意义、要素明确以及政策要素之间的关系明确。

2.2 水污染防治政策评估过程

在政策解析的基础上，基于对预评估的水污染防治政策的性质分析，对政策进行分类，选择评估模块。确定每个评估模块的指标体系，并搜集整理相关数据。在此基础上，选择评估方法，给出评估结果。

（1）进行政策分类，选择评估模块。在八个评估模块中，除“评估结果”模块，对其他模块的选择则依赖于对具体政策的性质分析。通过对当前水污染防治政策的梳理，同时参考前人的研究成果［8，10－11］，将政策分为行政命令型、经济刺激型、公众参与型和混合型其关键评估模块如表2所示。

表2 不同类型水污染防治政策评估的关键评估模块

图1 水污染防治政策评估工作流程图

行政命令型，政策的特点是强制性，对目标群体而言，要达到政策要求，就要牺牲部分经济利益，因而处于被动合作状态。典型的政策如环境影响评价制度、“三同时”制度、总量控制制度、污染物申报制度、排污许可证制度、污染物限期治理制度以及城市环境综合整治定量考核制度等。由于目标群体的被动状态，因而监督机制是否严格，处罚机制是否合理、公平，是政策有效实施的关键。同时，决定目标群体是否服从政策的关键内容还包括政策的目标和措施是否合理，能否保证目标群体基本的经济利益。

经济刺激型，政策是目标群体通过某些措施使其环境成本内部化的一种手段［28］。典型政策有排污收费制度、排污权交易制度、环境保险、排污权交易、绿色信贷和生态补偿机制等。影响该类型政策实施的关键环节包括:政策措施的合理性，即政策措施必须是当前技术条件下可行的，且符合目标群体的经济利益;公平环境的建立，只有在公平、透明的环境下，目标群体可以通过自身行为的调节而得利时，才会有足够的动力去积极实施该政策。公平环境建立的关键包括:①对所有目标群体排污的有效监督;②合理的奖惩措施。

公众参与型，政策的目的是通过公众的广泛参与，倾听公众意见，了解公众的反应，接受公众的监督，及时对政策作出调整或修改。该类政策包括环境信息公开、环境宣传教育、以及环境保护的公众参与等。由于该类政策的关键是公众的参与，因而公众获取信息方式、参与方式、意见建议的被采纳途径，是评价的关键内容。

混合型，政策具有上述三种类型政策部分或全部属性。其最大的特点是融合了上述三类政策的优势。其评估重点依赖于政策中有哪些类型的政策内容。

除上述不同类型政策需要评估的关键模块外，还有几个模块是每种类型的政策评估都需要进行的，包括“执行者”、“目标群体”、“政策条文”，这些模块内容是否明确、严谨是政策可执行的基础。

（2）建立所选模块的指标体系，搜集和处理数据。在确定关键评估模块的基础上，对每个评估模块，依据评估内容，建立指标体系，收集数据，并对进行预处理。评估指标的选择要遵循以下的原则［29］:①逻辑性:指评估指标与评估内容间存在着因果关系。②系统优化原则。应采用系统的方法，例如系统分解和层次结构分法（AHP）设计评价指标体系，使体系的各个要素及其结构都能满足系统优化要求。③通用可比性:包括纵向比较和横向比较，指不同时期以及不同对象间的比较。④实用性:是指所选用的指标具有实用性、可行性和可操作性。进行数据间计算或比较时，要对指标进行必要的规范化或者标准化。

（3）选择评估方法。根据评估内容、数据属性及数据的可获取性，选择评估方法。说明所选评估方法的概念，可解决的关键问题，所需数据，以及应用步骤。基于对环境政策评估方法相关文献的分析整理，表3列举了可用于水污染防治政策评估的评估方法，并按照实施阶段和方法属性进行分类。

（4）运用评估方法，给出评估结果。通过评估方法的运用，回答如下问题:①政策目标的执行程度?②政策的经济效益（可选）?③政策成功或者不成功的原因?即有哪些因素影响了政策的实施效果?

表3 环境政策评估方法及分类

（5）提出政策调整建议。通过政策评估结果，说明政策是否继续实施、终止、或者进行调整的建议，并说明原因。

2.3 水污染防治政策评估报告书的撰写

水污染防治政策评估报告书是评估工作最终的呈现方式，要求报告书结构明确、内容清晰、文字简洁、术语专业。报告书主要阐述以下几个方面的内容:①评估方的简单说明;②水污染防治政策解析;③评估模块的确定、指标的建立、方法的选择;④政策计划的完成情况及经济效益分析（其中经济效益分析为可选的评估内容）;⑤影响政策实施的主要因素分析;⑥最终建议。

3 结论

目前，我国的水污染防治政策评估尚处于初级阶段，无论是评估内容、方法，还是流程都处于探索阶段。本研究通过对水污染防治政策在制订和实施过程中影响政策实施的关键环节的分析，提出了“模块化”的评估模式，将影响水污染政策实施效果的关键环节分解为政策结果、政策目标、政策措施、执行者、目标群体、监督机制、处罚机制、政策条文等八个模块。其中，“政策结果”模块主要回答政策目标的完成效果及其经济效益，是当前水污染政策评估中必须评估的一个模块。其他七个模块则从不同角度分析了影响政策实施效果的主要原因，可依据对政策执行性质的分类，选择关键模块进行评估。在构建模块化的评估模式的基础上，建立了进行水污染防治政策评估的一般步骤，将整个评估流程划分为政策解析、政策评估过程、以及政策评估报告书的撰写等三个阶段。

本研究着眼于我国的水污染防治政策特点，构建了模块化的评估模式，并建立了评估的一般步骤，对发展和完善我国水污染防治政策评估模式、提高评估的可行性进行了有益的探索。但由于“水污染”这一环境问题的特殊性和复杂性，在对具体水污染防治政策进行评估的过程中，必然会面临很多新的问题，因而评估方法和评估过程都需要在实践中不断地调整、补充和完善。

（编辑:张 英）

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