县级土地利用总体规划社会影响评价研究

李 鑫，欧名豪，肖长江

（南京农业大学土地管理学院，江苏南京 210095）

县级土地利用总体规划社会影响评价研究

李 鑫，欧名豪，肖长江

（南京农业大学土地管理学院，江苏南京 210095）

研究目的：对县级土地利用总体规划进行社会影响评价，研究土地利用总体规划的社会影响内容、评价指标体系与方法。研究方法：问卷调查法，模糊综合评价法。研究结果：土地利用总体规划的社会影响主要表现在粮食安全、土地整理、基础设施供给、自然与文化遗产保护及新增建设用地分配与扩张5方面。土地利用总体规划社会影响评价指标体系主要包括社会稳定、社会公平、社会发展与社会文化4个方面。模糊综合评价法是社会影响评价最为合适的方法。研究结论：开展土地利用总体规划的社会影响评价具有重要理论意义和实践指导价值。

土地规划；社会影响评价；指标体系；影响内容

社会影响评价（SIA）最早源自于美国1969年的环境政策法，其第102条规定项目评价时不仅要考虑生态影响，还要考虑社会影响，于是社会影响评价应运而生，经过几十年发展，国外在项目、计划、规划、政策和战略等领域都已形成较完备的社会影响评价体系，而国内绝大多数的探索和实践还集中在项目领域[1-4]。土地利用总体规划是一项对区域土地资源进行时空配置的宏观战略措施，其具体目标是提高土地资源利用效率，促进土地利用结构与布局优化，其总体目标是全面落实科学发展观，实现经济、社会与生态的协调可持续发展。在土地利用规划中，生态环境影响评价已逐步完善，而社会影响评价却几乎处于空白状态，所受重视远远不够，而实际中由土地利用引起的社会问题不断加剧，征地与移民问题严重危及社会稳定，粮食问题已成为国家战略安全问题，自然文化遗产保护也成为社会文化的重要组成部分，基础设施供给更关系社会的公平与公正[5]。

本文在国内外有关研究基础上，探讨土地利用总体规划社会影响的内容、评价的指标体系与方法，并以扬州市邗江区为例对县级土地利用总体规划进行社会影响评价，以规避规划实施带来的社会风险从而确保规划目标顺利实现。

1 土地利用总体规划社会影响内容

在中国土地利用总体规划体系中，县级土地利用总体规划居于核心地位，既是省、市级规划实施的重要组成部分，又是编制乡镇规划的基础，同时也是微观土地利用活动的管制依据。本文对县级土地利用总体规划实施后可能造成的社会影响进行分析、识别与评价，以期消除或降低规划实施所带来的社会风险，保障规划的有效实施和目标的顺利实现。

土地利用总体规划是对区域土地资源在时空上的重新分配，作为一项事关区域社会经济发展的资源政策导向，在实际运作过程中不可避免的对社会环境与社会发展产生一定影响，本文从耕地保护与粮食安全、土地整理、基础设施供给、自然与文化遗产保护和新增建设用地的分配与扩张等方面分析土地利用总体规划的社会影响内容。（1）目前实际情况看，耕地社会功能包括社会保障和社会稳定两方面，耕地仍然是广大农民赖以生存的基本生产资料，粮食生产不仅是一种经营手段，也是一种生活方式，由于目前农村还没有建立完整的社会保障体系，耕地不仅起到生产资料的作用，更起到农村社会保障的作用，从这一角度看，耕地起到稳定农村社会环境，保障社会持续发展的作用，保持一定数量的耕地，可保证国家粮食安全，避免因粮食危机引发恐慌心理和社会震荡，而维护区域社会环境稳定。（2）土地整理主要包括农地整理和农村建设用地整理，农地整理通过田、水、路、林、村的综合改造，完善排灌设施和防护林体系，形成大面积高标准农田，从而改变耕作习俗与灌溉方式，促进农地规模化经营与农村发展[6]。村庄形态本身就是一种社会文化现象，具有一定的社会文化价值，通过农村居民点整治，农村的居住环境、居住类型和居住结构都会在原来基础上发生重大变化，这种变化首先带来居住区人口数量、居住条件及生活方式的变化，其次还会重新构建社区组织机构，重新分配社区资源。（3）交通、水利、能源等基础设施项目大多会涉及征地与移民问题，该过程中农民权益容易受侵犯，而造成利益受损和福利下降，从而对社会环境的安全与稳定产生一定威胁，但基础设施建设也会对项目区周围的人口、居住与就业等产生有利影响，如方便周围人们出行，促进对外交流与思想观念转变等，而土地利用总体规划以指标形式规定了各地区基础设施建设规模，从而在源头上控制了基础设施的供给。（4）历史文化作为人类文明遗产，承载着一定的历史和文化价值，是当代社会巨大财富，是推动社会经济发展的重要文化资源，自然文化具有普遍的审美和科学研究价值，在提供审美素材或陶冶情操方面有不可替代的作用。在土地利用规划中，应划定自然与历史文化遗产保护核心区，禁止一切与维护主体功能无关的开发活动，把具有自然历史文化价值的东西保留下来，融入新时代精神风貌，保障自然历史文物的社会效益持续发挥，若实际编制中偏离这一原则，将会对社会环境产生不利影响，给社会文明带来重大损失。（5）新增建设用地指标的不合理分配可能会使中心城市过多占用地方指标，造成资源在空间上的不合理分配，使地方地区丧失经济进一步发展的机遇，城乡差距进一步拉大，不同地区人们所享受经济发展所带来福利差距进一步扩大。这不仅不符合以人为本、科学分配的分配理念，更未体现资源分配所应贯彻的社会公平原则，成为致使社会环境不稳定的潜在诱因。新增建设用地边界扩张是城镇发展的物质外延扩展，将彻底改变扩张区域的实体形态，给扩张区注入新鲜的城市文化血液，带来大量发展机遇，对人们的生活、学习与工作产生巨大影响，同时城镇外延扩张区也是社会矛盾多发区，强制征地、拆迁与非自愿移民是这些社会矛盾的集中表现，所以在规划编制中应贯彻社会公平与公正原则，合理分配新增建设用地指标，科学论证新增建设用地扩张方向，以减少由该方面带来的社会影响，促进区域社会环境可持续发展。

2 县级土地利用总体规划社会影响评价指标体系设置

土地利用总体规划社会影响评价指标体系是根据土地利用总体规划社会影响内容，借鉴已有社会影响评价研究成果，遵循整体性、全面性和定性定量相结合原则而建立。它从社会环境构成角度综合反映土地利用总体规的社会影响，具体包括社会稳定、社会公平、社会发展和社会文化4方面。

图1 县级土地利用总体规划社会影响评价指标体系Fig.1 Indicators system of county-level land use general planning SIA

上述指标大多难以定量，而主要靠定性描述，对指标体系进行说明时能定量的一定要定量计算，其余可用定性分析描述，这样可给专家直观深刻的认识，方便其填写社会影响评价指标评语表（表1），以得到更为准确的指标隶属度。在社会稳定准则层中，征地与拆迁对社会稳定的影响主要用补偿金额大小表示，粮食安全则用实际耕地保有量与上级下达耕地指标的比较结果表示，村庄整治对社会稳定的影响主要用被整治村民对新居住环境或补偿金额的满意程度表示，这一结果可通过对典型整治区的走访调查获取。在社会公平准则层中，农地整理资金构成的公平性一项主要通过农民资金占资金总额比率这一数值来说明，其余3项需通过专家对所要评价的土地规划进行详细了解之后而做出正确的评语选择，新增建设用地分配的公平性主要看新增建设用地在乡镇间的分配是否与实际需求相符，基础设施供给公平性主要看基础设施资源在空间上的配置是否合理，而城镇扩张的公平性则主要看城镇是否按建设用地适宜性评价的结果进行了扩张。在社会发展准则层中，基础设施建设与城镇扩张对人们生活与福利水平的提高及土地利用活动对社会就业水平的提高3项指标的评语主要通过规划专家对规划区域社会经济发展和土地规划本身的深刻了解而确定，村庄整治与农地整理对社会发展的作用主要体现在前者对村容与村貌水平的提高以及后者对农地结构与布局的优化，这两项主要通过对典型区域做群众调查，为专家确定指标评语提供依据。社会文化准则层中，自然与文化遗产保护水平可用实际的自然与文化遗产面积与规划的自然与文化遗产保护区面积的比值大小予以说明，而思想观念的提升以及被安置者对新居住环境的满意度两项指标可通过典型调查而确定其评语。

表1 土地利用总体规划社会影响评价指标评语表Tab.1 The questionnaire for the SIA of land use general planning

3 县级土地利用总体规划社会影响评价方法

在土地利用总体规划社会影响评价指标体系中，首先指标之间存在一定模糊性，即有些指标既属于某一准则层又可能属于其他准则层，但最终只能隶属于一个准则层；其次指标的社会影响之间存在相交部分，每一指标的社会影响可能是多方面的，因此在某一方面，指标之间的社会影响会形成交集；专家对于指标的评语（较好、一般等）本身就没有明确的界限与定义，具有一定的模糊性[7-8]。因此用模糊综合评价法对土地用规划进行社会影响评价会取得最佳结果。

4 实证分析——以扬州市邗江区土地利用总体规划（2006—2020年）为例

4.1 社会影响评价指标说明

笔者通过参与邗江区土地利用总体规划（2006—2020年）的主要编制工作，获取有关定量指标的数据。在邗江区国土资源局的支持与帮助下，调查邗江区典型的农地整理与村庄整治区的基本情况以及对农业生产与农民生活的影响，最终根据规划基础数据与调查成果形成邗江区土地利用总体规划社会影响评价指标的说明（表2）。

4.2 社会影响评价具体过程

本文用文献8中的改进层次分析法确定指标权重，选择20位有社会学知识背景的专家对准则层与指标层进行打分，权重计算结果如下：社会稳定、社会公平、社会发展与社会文化4个准则层的权重W=［0.3524，0.2357，0.2836，0.1283］；社会稳定准则层中各指标权重是 W1=［0.3568，0.3214，0.2401，0.0817］；社会公平准则层权重是W2=［0.3012，0.2310，0.2011，0.2667］；社会发展准则层中各指标的权重是 W3=［0.2186，0.2342，0.3002，0.0971，0.1499］；社会文化准则层中各指标的权重是W4=［0.3868，0.1436，0.4696］。

第一步，根据专家对评价指标的评语，计算求取各准则层的评价矩阵R1、R2、R3、R4。

表2 邗江区土地利用总体规划社会影响评价指标情况说明Tab.2 The illustration of index in land use general planning SIA in Hanjiang district

第二步，计算各准则层的评价结果向量 S1、S2、S3、S4。

第三步，根据各准则层评价结果，形成二级综合评价的评价矩阵R，由向量S1、S2、S3、S4组成。

第四步，计算最终评价结果S。

第五步，评价结果分析。在评价结果向量S中由于0.2937和0.2995比较接近，且λ=0.298<0.7，表明最大隶属度原则失效。在分析中令δ=［0.2995/（0.2937+0.2995）］=0.5859，则评价结果在第3-0.5859=2.4141级，表明邗江区土地利用总体规划社会影响评价结果介于第二级“较好”与第三级“一般”之间，但更接近于第二级。说明邗江区本轮土地利用总体规划的社会影响总体较好，其实施有利于邗江区社会环境稳定，有利于人们生活福利水平提高，有利于经济社会可持续发展。

5 结论与展望

本文以社会影响评价理论为基础，从土地利用规划对社会环境的作用途径角度探讨了土地利用总体规划的社会环境影响，并以扬州市邗江区为例做了实证分析，研究结果发现邗江区本轮规划的社会影响评价结果是介于“较好”与“一般”之间，有利于整个区域的社会稳定及发展。

土地利用规划从粮食安全、土地整理、基础设施供给、自然与文化遗产保护及新增建设用地分配与扩张等方面影响社会环境，从社会环境构成角度看土地利用规划的社会影响主要表现在社会稳定、社会公平、社会发展与社会文化等方面。随着科学发展观的深入人心，政府与学者日益认识到经济、社会与生态协调可持续发展的重要性，于是对土地利用总体规划开展社会影响评价，从战略源头预防、解决社会问题会成为必然选择，这不仅可以促进规划目标的顺利实现，而且会创造一个公平、稳定与可持续的社会环境。目前关于土地利用规划社会影响评价的研究较少，许多领域（如规划对社会环境的影响内容，评价的指标体系，社会影响评价与公众参与的关系等）都需要进一步研究，本文意在抛砖引玉，提醒大家不仅要关注土地利用规划的生态影响，同时要关注土地利用规划的社会影响。

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）:

［1］唐勇，徐玉红.国外社会影响评价研究综述［J］.城市规划学刊，2007，（5）：72-77.

［2］刘佳燕.社会影响评价在我国的发展及展望［J］.国外城市规划，2006，21（4）：77-81.

［3］黄剑，戴慎志，毛媛媛，等.浅析西方社会影响评价及其对城市规划作用［J］.国际城市规划，2009，24（5）：79-84.

［4］黄剑，毛媛媛，张凯，等.西方社会影响评价的发展历程［J］.城市问题，2009，（7）：84-89.

［5］葛海燕.高速公路项目社会影响分析与研究［D］.西安：长安大学，1999：37-45.

［6］李鑫.土地规划需要社会影响评价［J］.中国土地，2010，5：54-54.

［7］杨庆媛，张占录，杨华均，等.土地开发整理项目社会影响评价方法探讨［J］.中国土地科学，2006，20（3）：44-49.

［8］陈伟华.基于可持续发展观的工程项目全过程社会评价研究［D］.天津：河北工业大学，2006：50-60.

Assessing the Social Effects of the County-level Land Use General Planning

LIXin,OU Ming-hao,XIAO Chang-jiang
（College of Land Management,Nanjing Agriculture University,Nanjing 210095,China）

The purpose of this paper is to study the social effects of the land use general planning at county-level,focusing on establishing the indexes system and method.Methods of questionnaire survey and Fuzzy Comprehensive Evaluation were employed.The social effects of the county-level land use general planning include five aspects,such as food security,land consolidation,infrastructure provision,natural and cultural heritage protection and the distribution and expansion of construction land.The indicators system for the assessmentmainly consists of social stability,social justice,social development and social cultural.Fuzzy Comprehensive Evaluation is themost appropriatemethod.It is concluded that the assessment on the effects of the land use general planning has important theoreticalmeaningfulness and practical guidance value.

land planning;SIA;index system;contentof social impact

F301.23

A

1001-8158（2012）11-0003-06

2011-02-24

2012-10-27

教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“我国建设用地总量控制与差别化管理政策研究”（11JZD031）。

李鑫（1986-），男，山东沂水人，博士研究生。主要研究方向为土地利用规划与土地经济。E-mail:topzcg@126.com

欧名豪（1964-），男，安徽霍邱人，教授、博士生导师。主要研究方向为土地利用规划与管理。E-mail:mhou@njau.edu.cn