中国土地利用规划实施评价研究进展与展望

王婉晶，揣小伟，黄贤金，郭怀成

（1.北京大学环境科学与工程学院，北京100871；2.南京大学地理与海洋科学学院，江苏南京210093）

1 引言

土地利用规划是协调人地关系、实现土地资源可持续利用的重要工具[1]。当前，中国正处于工业化和城市化快速发展的阶段，资源、环境、人口与发展之间的矛盾尤为突出，对土地利用规划提出了更高要求[2]。中国第二轮土地利用总体规划（1996—2010年）实施后，多项指标被提前突破。2002年已有20多个省突破了2010年的耕地保有量指标[3]。2004年6月21日，国土资源部发布《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》（以下简称《意见》），要求报国务院审批的省级和城市土地利用总体规划必须先对规划实施情况进行全面评估，初步建立了中国土地利用总体规划实施评价制度。2005年5月30日，国务院颁布《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（以下简称《通知》），进一步明确了土地利用总体规划实施评价的基本内容和预期目标，提出要研究建立规划实施的动态监测、评价和管理的保障体系。这两项文件建立了中国土地利用总体规划实施评价制度的基本框架体系。

土地利用规划方法及应用研究具有特殊意义和实践价值[4]。早在2003年，赖力等[5]就对土地利用规划战略环境影响评价进行了探索，并在全国尺度上对土地利用总体规划进行了生态足迹评价研究[6]。随后，省域尺度和地市级尺度上的相关研究逐渐丰富[7-10]。近几年县域或区级等中小尺度的相关研究也逐渐增多[11-13]，研究技术与分析方法也日趋复杂多样[14-16]，并取得了诸多成果。但由于《通知》和《意见》对规划实施评价的内涵、方法、内容和标准等关键问题没有做出明确界定，各地在具体的研究工作中缺乏技术依据，规划实施评价角度多样，成果质量良莠不齐。中国的土地利用规划评价制度建立较晚，以往的研究也多局限于对已有研究主题和研究方法的归纳，对当前规划实施评价研究最新成果的跟踪整理不够，缺乏土地利用规划实施评价制度建立以来的系统性综述。

鉴于此，本文针对20世纪80年代—2011年的中国土地利用规划实施评价开展全面而系统的综述研究，旨在从宏观角度梳理土地利用规划实施评价的理论与方法及其发展趋势，提出未来的研究方向，为中国土地利用规划实施评价制度的发展与应用研究提供指导。

2 研究数据与方法

本文采用文献资料法和对比法，对中国土地利用规划相关的主要研究内容、研究方法和进展进行系统评述，梳理了土地利用规划实施评价的理论、方法及评价流程，研究数据主要来源于：（1）文献数据为，即中国期刊全文数据库（1979—2011年）；（2）学位论文数据库，即中国优秀硕士论文全文数据库；（3）书籍/会议论文集。其中，搜索主题词为规划评价、规划实施、土地利用、城市规划、土地利用规划实施评价。

3 研究结果

中国土地利用规划的理论与方法的研究起步较晚，总体分为三个阶段：（1）20世纪80年代中期，中国土地利用总体规划才真正开展，但在最初时期并未得到足够重视；（2）至20世纪90年代中后期，随着资源环境与发展之间矛盾日益尖锐，土地也日益成为政府宏观调控的政策工具，土地利用规划实践得到全面重视；（3）2000年至今，土地利用规划实施的评价研究逐渐成为中国土地管理学者、地理学者的研究重点，早期成果主要是定性分析为主，随着政府对土地利用总体规划实施情况逐步重视，相关研究也不断深入，研究内容逐渐向定量研究转变，研究方法也不断丰富。学界对于土地利用总体规划实施评价研究主要可归纳为土地利用规划实施评价指标体系研究、实施评价指标权重研究、实施评价方法研究和实施评价实证研究等。

3.1 规划实施评价指标体系研究

土地利用系统具有多系统复合、多层次结构、多目标导向、多功能协调、多地域差异以及多因素约束的特点[17]，是一个复杂的人地复合系统，涉及自然、经济和社会等多个方面。因此建立土地利用规划实施评价指标体系时必须综合考虑多种因素。赵小敏等认为土地利用总体规划实施评价系统构成应包括土地利用总体规划实施评价者、评价对象、评价目的、评价标准（指标体系）、评价方法5个方面[18]。夏春云等构建了较详细的土地利用总体规划实施评价指标体系，包括：政策执行评价指标（控制指标）体系、土地利用程度提升评价指标（非控制指标）体系、规划方案实施效果和社会影响评价指标体系、规划实施后经济效益、社会效益和生态效益的评价指标体系[19]。郑新奇等借鉴国内外相关研究成果，根据评价目的，划分评价类型，设计评价指标体系和计算模型，提出了三级评价指标体系：一级指标5个，二级指标30个，三级指标12个，其中一级指标包括：规划执行效果、规划实施有效性、规划实施手段、规划社会认知和规划实施效益[20]。吕昌河等从生态保护、土地退化防治、耕地资源保障、建设用地增长的适度性与后效、耕地占补平衡的生态风险5个方面构建了用于预测和评估土地利用规划对环境、生态和土地资源的可能影响程度的指标体系[21]。这些研究为土地利用规划实施评价指标体系的建立提供了许多有益的思路。

3.2 规划实施评价指标权重研究

评价指标权重的确定方法有：关键成功因素法（CSF）、鱼骨图法（FBD）、层次分析法（AHP）、灰色关联度法、特尔斐法（专家调查法）等。国内现行土地利用规划实施评价指标权重确定的方法最常见的有三种：特尔菲法、主成分分析法、层次分析法[22]。许庆福等运用特尔菲法，建立了土地利用总体规划综合评价模型和指标体系[23]。夏建国等运用主成分分析法进行了耕地质量评价的探索性研究[24]。汤姿运用主成分分析法研究县（市）区域层面的生态环境质量评价与规划[25]。王枫等基于主成分分析法和协调发展模型，研究广州市1995—2007年土地利用与生态环境协调发展状况[26]。田帅等运用层次分析法确定上一轮土地利用总体规划评价各指标权重[27]。李章成等采用层次分析法分析和评价四川省绵阳市仙游区上轮土地利用规划实施效果[28]。

3.3 规划实施评价方法研究

定性和定量分析是土地利用规划实施评价研究的重要内容。目前比较常用的方法有模糊综合判断法[29]、灰色综合评价法[30]、协调度模型法[31]、生态足迹法[32-35]、效用函数法[36]、可持续度法[37]、驱动力—压力—状态—响应（DPSR）的概念模型方法[38]、地理信息系统（GIS）和遥感技术（RS）[39-40]、幕景分析法[11]、神经网络法[41]等。

张金亭等提出了基于模糊综合评判法（FUZZY法）的土地利用总体规划实施评价方法体系[29]。黄海清采用灰色综合评价方法对土地利用总体规划实施进行全面综合评价，认为灰色系统理论善于处理贫信息系统，它能在有限的资料和缺少信息的条件下建模、预测、评估和决策[30]。代磊等采用模型法，分别对内江市和桂林市资源县的土地利用总体规划实施情况进行评价，指标分类包括执行指标和效果指标两类[42]。涂姗等采用协调度模型作为指标量化评价模型，指标分类包括规划实施进展情况、规划方案与现实土地布局的协调性、规划实施管理的有效性等[31]。严丽萍采用协调度模型，通过对比分析的方法，对杭州市和贵阳市的土地利用总体规划实施情况进行评价，探讨了东西部在上轮规划中存在的问题[43]。尹丽等采用生态足迹法分别对市级和区级土地利用总体规划的可持续性进行评价研究[32-34]。符海月等基于生态足迹法，通过计算人均生态足迹和生态承载力的变化率和剪刀差，分析了廊坊市土地利用规划的生态成效[35]。张雪松等采用效用函数综合评价法，对京山县土地利用总体规划的实施情况进行评价[36]。李琼等将GIS技术引入土地利用规划实施评价工作中，提出了基于GIS的土地利用规划实施评价信息系统的设计构想，该系统进行土地利用规划实施评价的过程包括：从GIS土地利用规划实施评价模型库中根据不同的指标体系选择不同的模型，再根据模型选择因子并确定其权重，根据因子的影响函数计算因子影响值，最后对评价结果进行分析[40]。

随着研究的不断深入，近年来以模型库系统为核心的决策支持系统（DSS）逐渐兴起，将模型分析技术与数据存取技术结合起来，通过提供友好的人机交互界面，帮助决策人员解决结构化程度不高的问题。由于GIS尚停留在空间数据获取、存储、查询、分析、显示、制图、制表的水平上，不能满足复杂空间问题决策的需要，因此，基于GIS和DSS结合的空间决策支持系统（SDSS）应运而生，并已应用于土地评价、洪水监测、森林管理、城市规划等领域。袁成军等按照土地利用总体规划实施评价的需求，开发一套基于GIS的土地利用总体规划实施评价决策支持系统，将GIS与DSS技术结合，进行系统结构和功能设计，以MAPGIS 6.7为二次开发平台，以Visual C++6.0为开发工具，包括数据库、模型库、方法库、知识库、用户界面等5个部分，并应用到贵州省黔西县土地利用总体规划实施评价中，为土地利用总体规划实施评价提供给了一种高效率、程序化、动态化、定量化的手段和方法[39]。

3.4 实施评价实证研究及热点

中国土地利用环境问题日益突出，土地利用规划环境影响评价研究成为当前土地资源可持续利用研究的前沿课题[44]。许多学者先后对其理论与方法进行了探索和实证研究。

卞正富等将土地利用规划环境评价（LUPEIA）分为土地利用总体规划环境评价（LUOPEIA）、土地利用专项规划环境评价（LUSPEIA）、土地利用项目规划环境评价（LUPPEIA）三个层次，并建立了基于PSR框架的中小尺度（地市级）土地利用规划环境评价指标体系，为中国土地利用规划环境影响评价体系的环境影响因素识别提供了有益思路[45]。刘瑞亮建立了武汉市土地利用规划实施环境影响评价指标体系，从定量的角度系统评价了武汉市土地利用规划实施所产生的各种不利与有利影响，并对未来5年的影响做出预测[46]。贾克敬通过研究土地利用规划环境影响评价的内涵、基本工作程序、指标体系与评价方法，建议尽快出台土地利用规划环境影响评价研究的相关技术规程[21]。赖力、黄贤金等通过研究土地利用总体规划的战略环境影响评价（SEA）体系（内容、程序、指标体系、方法等），建议在土地利用规划中引入环境影响评价[5]。刘勇等探讨了土地利用规划环境影响评价中层次分析和熵技术的应用[47]。许玉等运用生态系统服务功能价值进行土地利用规划环境影响回顾性评价的方法，估算了土地利用总体规划实施前后淳安县不同土地利用结构下的生态系统服务价值及构成[48]。唐焱、黄贤金等对土地利用规划实施的生态效益评价的内容进行了分析，认为实施生态效益评价的主要内容是土地利用规划实施后对区域内水资源、土壤、植被、大气、生物、景观等环境要素及生态过程产生的影响程度[49]。

4 总结及研究展望

4.1 待深入研究的主要问题

（1）土地利用规划实施评价中评价内涵界定不清楚。鉴于目前研究，从土地利用规划实施评价中评价角度的多样性、指标体系设置的多样性、评价方法的多样性等方面，可以看出土地利用规划实施评价的内涵界定尚不够清楚。土地利用规划实施评价应区分作为学术研究的定义和作为管理制度的定义，作为一项规划管理制度，其内涵界定需要明确、具体，既要强调规范性又要具有一定的适应性[3]。明确土地利用规划实施评价的内涵、界定土地利用规划实施评价范围、对规划实施影响因素的识别等方面有待深入研究。

（2）土地利用规划实施评价指标体系的设置与不同级别的土地利用规划特点联系不足。目前对国家、省、市、区、流域及生态区等不同空间尺度的土地利用规划实施评价研究较多，同一级别的土地利用规划实施评价研究也较多，但因角度不同，评价任务不同，评价侧重点不同，以及应用范围不同，所建评价指标体系也各不相同，缺乏统一的衡量标准和规范。

（3）土地利用规划实施评价方法体系尚需探讨。比如对规划环境影响的评价研究，目前大部分方法是直接引入建设项目的环境影响评价方法和国外的战略环境影响评价方法，土地利用规划、项目规划以及国外战略规划的差异性等决定了建设项目的环境影响评价方法和国外的战略环境影响评价方法需要经过适用性的分析、检验和改进[50]。同时，兼顾土地利用结构变化和土地利用布局调整带来的对空间环境的影响、环境效益的影响，以及土地利用规划的长期性和复杂性，建立综合的、系统的、快速的土地利用规划实施评价方法体系仍是研究重点。

4.2 研究展望

（1）基于中国土地利用规划在目标、体系和内容等方面的现状，土地利用规划实施评价研究宜在系统分析土地利用规划实施评价内涵和机理的基础上，立足中国土地利用规划特点，根据土地利用规划层次，建立土地利用规划实施评价理论、方法和技术体系。针对不同级别的土地利用规划的侧重点，构建各有侧重又相互衔接的规划实施评价目标、指标体系和评价方法的集成研究，编制科学、系统而完整的土地利用规划实施评价技术规程等研究十分必要。

（2）建立综合、系统、高效、动态的土地利用规划实施评价方法体系。土地利用规划的综合性和长期性决定了其实施影响的复杂性、不确定性和累积性，所以建立综合、系统、高效、动态的土地利用规划实施评价方法体系十分必要。加强对规划编制方法、内容与规划实施管理和执行过程评价。根据评价对象的具体特点，科学合理地构建评价指标体系，明确必选指标与备选指标，促进评价工作的规范化。规划实施评价方法切忌片面追求数量化，应重视定性分析与实地访谈调研方法，调查听取社会各界意见，积极推广3S技术，提高规划实施评价的空间审核能力[3]。同时应增强对公众参与和认知效果的评价。

（3）明确规划实施评价介入时点，建立动态监测管理体系。随着规划技术的发展，特别是3S技术在土地利用规划中的推广应用，数据采集、分析与管理更加快捷、经济，为加强土地利用规划实施过程监控提供了重要的工具。因此，土地利用规划实施评价应扩展介入时点，从当前规划的时点性、阶段性评价扩展为全面的过程性监控管理，加强规划执行过程的动态监测，深入分析规划实施过程中存在问题的根源，建立规划实施的动态监测、评价与管理体系[3]。

（4）加快土地利用规划实施评价技术规程的编制，并将土地利用规划实施评价引入土地利用规划的编制技术方案中。区分不同尺度（空间尺度）、不同级别（总体规划、专项规划、项目规划）的土地利用规划，根据各自特点，编制适用不同尺度、不同级别的土地利用规划实施评价技术规程，为土地利用规划实施评价提供规范化、标准化的依据。另外，借鉴快速环境影响评价清单法[51]、公众参与法等，实现“决策前评价”，规划编制中实现“决策同步评价”，规划编制后进行土地利用规划实施预测分析和“实施监测评价”，为土地利用规划的科学实施提供保障。

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