延安时期军事行政法制建设的历史考察

●时 刚 唐 亮

延安时期，中国共产党领导广大军民进行了艰苦卓绝的革命斗争，同时也积极推进民主法治建设。这一时期，中共中央、各革命根据地和各解放区制定并颁布实施了大量的法律法规，展开了法制建设的伟大实践，特别是军事行政法制建设，在实践中得到了较为科学、系统、全面的发展。

一、延安时期军事行政法制建设的历史背景

延安时期军事行政法制建设受到诸多因素的影响，既有地域、政治、经济等客观因素，也有党的领导等主观因素，这些构成了其建设发展的独特背景。

（一）党的领导提供了正确的主观指导 华北事变后，中国共产党提出要适应新的斗争形势确立相应的政策。1935年召开的瓦窑堡会议通过了《中央关于目前政治形势与党的任务决议》，正式提出了建立抗日民族统一战线的问题。抗日民族统一战线确立之后，党面临着如何坚持统一战线之下的独立领导权问题，这是我党自成立以来所面临的一个重大课题。为此，在中共中央的直接领导下，八路军、新四军根据改编建设后的实际，建立“军委分会、军政委员会”等领导制度，恢复政治机关、政治委员等政治工作制度。这些制度的建立和恢复，有效地保证了统一战线下政权的稳定和党的坚强领导。延安时期革命政权在我党领导下得到了较大发展，把握了正确的斗争方向，给予根据地民主政权以稳定的政治环境。同时，党的坚强领导也为根据地的军事行政法制建设提供了正确的主观指导，使得这一时期的军事行政法制建设，既实现了自身的发展，也为各项作战和建设提供了有力的制度保障。

（二）相对的和平环境提供了有利的发展空间 延安时期，我党在敌后建立了以陕甘宁边区为中心的多个革命根据地，为军事行政法制建设的创立及发展提供了相对集中、稳定的地域条件。这对于延安初期亟需休养和恢复的人民军队来说是极为有利的，各根据地军民能够在自己局部政权的支持下，以主要精力从事军事行政法制的各项建设。这一时期，广大革命根据地开展了大规模的经济建设活动。“除开展农业大生产外，还白手起家，兴办工业，先后创办了纺织厂、兵工厂、石油厂、化学厂、造纸厂、火柴厂、肥皂厂以至炼铁厂等许多小型工业企业”①。经济上独立自主的方针，对于人民军队在战时经济困难条件下加强后勤保障，实现战时供给，具有重要意义，有力地促进了部队后勤装备制度的丰富完善，也为军事行政法制建设提供了必要的客观物质条件。有利的环境条件使军事行政法制建设有了长足的发展，一方面，初步构建了军事行政法律体系，形成了以组织、政治工作、兵役、后勤装备为主要内容的一系列军事行政法律规范。另一方面，在实践中不断发展、完善已有的法律规范，抗日民主法制体系中出现了关于军队组织的“三结合”原则、关于纪律方面的“奖惩”制度等。马锡五审判方式和人民调解制度也得以推广，深入人心②。这些军事行政法律法规的制定适应了当时的形势需要，维护了根据地政权的稳定，推动了根据地建设的整体发展。

（三）丰富的革命斗争实践提供了深厚的理论来源 延安时期，正是中华民族处于生死存亡的危难之际，中国社会民族矛盾和阶级矛盾的尖锐性、复杂性达到了空前的程度。这是军事行政法制建设得以展开和达于成熟的客观社会条件和实践基础。延安的13年之中，是抗日战争最艰难的阶段，日本帝国主义集中其侵华的主要军事力量打击中共领导的人民抗日力量，对敌后根据地实施“三光”政策；在抗日民族统一战线内部，国民党顽固派在日本帝国主义的政治诱降和英、美的绥靖主义政策下，多次发动反共磨擦，掀起反共高潮。1939年1月，国民党五届五中全会确定了溶共、防共、限共、反共的反动方针。从1940年冬天起，国民党政府断绝了供给我方的抗日经费，而且对我延安及陕甘宁边区进行了军事包围和经济封锁，等等。这些丰富的革命斗争实践，是军事行政法制建设的主要理论来源，促使人民军队不断调整军事领导体制、军事组织体制，不断完善各项纪律法规，有效加强政治工作、后勤装备等法制建设，从而使得延安时期的军事行政法制建设有了较为充分的发展，为完善军事行政法制建设，起到了巨大的推动作用。

（四）边区民主制度的普遍确立提供了良好的法制建设环境 军队内部实现民主制度是我军一项重要的建军原则，是党的群众路线在军队建设中的体现，是延安时期各项建设的一个显著特点，同时也为军事行政法制建设提供了民主的法制建设环境。1937年10月25日，毛泽东在《和英国记者贝特兰的谈话》中，结合北伐国民革命军、红军和八路军的历史经验，第一次完整地提出了政治工作的三大原则，即官兵一致的原则、军民一致的原则、瓦解敌军和宽待俘虏的原则③。1938年中央军委颁布的《八路军政治工作暂行条例》中保留了战时通讯处这一设置，对于保障战士的民主权利，调动战士的革命积极性发挥了重要的作用。延安时期之所以坚持民主的法制建设，是因为法制建设是人民群众革命、建设的实践经验总结，是以广大劳动群众意志为主要依据的。如“陕甘宁边区就曾规定，立法提案权属于人民群众及其代表，只要一人提案，有10-20人联署，即可成为正式提案。一个法律草案提出，代表们各抒己见，展开充分热烈的讨论和争辩，如有分歧，在施政纲领的基础上，本着有利于团结、有利于革命事业的原则，民主协商解决。一个条例草案拟订出来或某一决定公布以后，如果因调查不深入或者违反人民群众的某些利益，就会受到人民权力机关的否定”④。这些民主制度的普遍确立，对于推进民主法制建设，贯彻群众路线，特别是为军事行政法制建设，提供民主的法制建设环境发挥了重要作用。

二、延安时期军事行政法制建设的主要内容

延安时期初步形成了以军事组织法律制度为核心，涵盖军事管理法律制度、兵役法律制度、政治工作法律制度、后勤装备法律制度等内容的相对完整的军事行政法律体系。

（一）军事组织法律制度

军事组织法律制度的建设，关系着党在军队中的领导地位，决定着部队体制编制的基本构成，是军事行政法制建设的核心内容。延安时期的军事组织法律制度，始终围绕着如何加强人民军队的领导体制和组织体制建设而展开。

1.军事领导体制 延安时期的军事领导体制建设经历了抗日战争中的不断调整、充实，解放战争中的进一步加强和巩固，从总体上适应了形势的发展，为加强党对军队的绝对领导发挥了重要作用。

抗日战争时期，因维护统一战线的实际需要，我党的军事工作要接受国民政府军事委员会的统一领导和指挥。此间，曾取消了政治委员制度，在八路军和新四军中实施官阶制度等，使党的领导一度陷入了极为被动的局面。为此，完善和加强军事领导体制建设，保证党对军队的绝对领导势在必行。1937年8月25日，洛川会议决定：中共中央革命军事委员会统一领导八路军、新四军、华南抗日纵队、东北抗日联军及敌后战场的军事工作⑤。在红军改编为国民革命军、主力开赴抗战前线的情况下，中央决定前方设党的军委分会，以朱德、彭德怀、任弼时、张浩、林彪、聂荣臻、贺龙、刘伯承、关向应等九人组织之⑥。1937年10月22日，党决定在军队中恢复政治委员和政治机关等原有制度。1940年5月6日，党中央和总政治部在《对于新四军政治工作的指示》中指出：“军队中的政治工作，仍旧是中国共产党的党的工作，并不因统一战线的环境和战区的指挥关系而有所改变。”⑦1941年2月，中央军委颁布《军政委员会条例》和《关于各级军政委员会人员之批准权限的规定》，规定在团级以上单位成立军政委员会。军政委员会按照规定在军、师、旅、团及纵队、大队、军区和分区登记成立，成员有司令员、政委、政治部主任和参谋长等主要负责人组成，作为每一级的集体领导机关。与此同时，大规模建立和发展地方武装，实现党对地方武装的有效领导，便于配合正规军作战，提高了军事人力资源运用的效能。1937年7月23日，毛泽东在《反对日本进攻的方针、办法和前途》一文中指出：必须“武装民众实行自卫，并配合军队作战。……民力和军力相结合，将给日本帝国主义以致命的打击，民族战争而不依靠人民大众，毫无疑义将不能取得胜利。”⑧为此，中央决定在各级地方建立人民武装委员会和主管地方武装的区域性军事机关——军区、军分区和人民武装部，进一步明确了人民武装系统接受地方党委、政府和上级军事机关的双重领导。军事领导体制的不断调整完善，有力地确保了党对军队的绝对领导，保证了人民军队作战、建设的正确方向。

解放战争时期，中国共产党虽然没有建立起全国性的政权，但是却直接领导着以人民解放军为主体的人民武装力量，建立了人民民主专政的军事领导体制，形成了以中央军委为武装力量最高领导机关，通过前委、总前委实施领导，中央局、人民政府、军队三位一体的领导体制。1945年8月23日，中共中央政治局扩大会议上决定了新的中共中央军事委员会人选，基本上延续了抗战时期的领导机构和成员。同时，在中共中央军事委员会之下，设立总参谋部、总政治部、总后勤部等三个办事机关。三总部的设立，是人民军队领导体制建设的一个重要举措，不仅完善了指挥体系，加强了党对军队的统一领导，而且有利于统筹各级武装力量、多方军事资源，增强了部队之间的协调和配合，提高了部队的指挥效率和作战能力。同时，为了加强对解放区的管理和建设，保卫抗战胜利果实，统一了各地区的党政军民工作领导，进一步加强了对各战略区特别是野战军的领导，中共中央和中央军委在野战军中建立了前敌委员会和总前委。这些制度的建立和完善，进一步加强了党对军队的坚强领导，保障了人民军队的对敌作战。

2.军事组织体制 延安时期，人民军队根据形势和任务要求，经过反复调整，逐步形成了以正规军、地方军和人民武装“三结合”的军事组织体制。1945年毛泽东在党的七大上总结建军经验时，对这一制度作了充分的肯定，并概括出三个方面的内容：“一是正规军与武装群众之间相互结合。二是正规军主力兵团与地方兵团相结合。三是武装群众与非武装群众相结合。”⑨

抗日战争时期，我党的武装力量主要是以八路军、新四军为主体的正规军和民兵、自卫军等为辅助的地方人民武装组成。这种组织体制，在一定程度上弥补了主力军数量和质量不足的缺陷，同时也便于加强人民与军队之间的联系，提高人民群众参军的热情，使其成为军队发展的坚强后盾和力量源泉。1937年11月中央军委发出了《对八路军扩军工作的指示》，1940年3月十八路集团军总部出台了《关于扩兵工作指示》，1943年9月中央华中局出台了《对整理自卫军和提高民兵工作的指示》，这些政策都使人民武装力量得到不断加强，从而有力地配合了正规军的作战。

解放战争时期，人民军队的组织体制建设，在实践中不断走向成熟，形成了有利于作战、建设的发展方式。1945年毛泽东在中共七大上指出：在全军进行军事战略转变的同时，加强主力兵团、地方兵团与游击民兵的建设⑩。1945年8月20日，中央军委决定：“各战略区应就现有兵力迅速抽出二分之一到五分之三编为野战兵团，其余则编为地方兵团。”⑪从1947年1月以后，各地部队相继改称为“人民解放军”。活动于国民党统治区的游击队，也列入人民解放军序列，成为人民解放军组织体制的一部分。这一时期人民军队的组织体制建设能够适应形势发展，符合军队作战和建设的基本要求。

（二）军事行政管理法律制度

“纪律是执行路线的保证，没有纪律，党就无法率领群众与军队进行胜利的斗争。”⑪延安时期的军事行政管理法律制度制定了包括《纪律条令》、《内务条例》、《三大纪律八项注意》和一系列奖惩规定在内的法律、法规来维护部队的正常管理秩序，从而有力地保证了各项作战任务的顺利实施。

1.修订完善纪律条令 根据抗日战争的实际需要，要求人民军队深入敌后开展游击战争，这对我军正规化建设和纪律建设提出了更高的要求。为适应这一要求，纪律条令先后修改颁布了3次。1939年5月八路军留守处参谋处颁布的《纪律条例》（草案），是在军队完成改编的情况下出台、以红军条令为基础进行编写的。针对当时部队高度分散、在广大敌后进行游击战争的实际情况，目的是确保部队统一纪律、克服自由散漫等不良现象的发生。1942年2月重新修订颁布的《纪律条令（草案）》中进一步统一了抗日军队的纪律。其在制定上更加细致，不仅注重用语的规范性，而且注重适用的程序性。1943年10月，八路军留守兵团第三次修改颁布了《纪律条令（草案）》，这部条令具有良好的连续性，基本内容与上一代条令相同，而且规定更加具体，便于部队操作使用。同时，通过奖励激发荣誉，鼓励杀敌，实现了物质与精神的较好结合，关于惩戒项目的设置也更加符合部队实际要求。

2.重新颁布《三大纪律八项注意》 1947年10月10日，中国人民解放军总部对《三大纪律八项注意》的内容进行了统一规定，并重新颁布实施。三大纪律是：（1）一切行动听指挥；（2）不拿群众—针一线；（3）一切缴获要归公，八项注意是：（1）说话和气；（2）买卖公平；（3）借东西要还；（4）损坏东西要赔；（5）不打人不骂人；（6）不损坏庄稼；（7）不调戏妇女；（8）不虐待俘虏。这些规定虽然语言质朴，内容简单，但却突出体现了人民军队的性质，对提高军队的纪律性，密切军民关系，加强战斗力，夺取和巩固政权具有重要意义。1948年3月20日，毛泽东同志再次指示，要求部队加强纪律教育，坚决执行《三大纪律八项注意》，其他领导也对这一规定的执行力作了强调。在此之后，全军上下都自觉地将其作为行为规范，严格遵照执行，从而获得了全国人民的真诚拥护和欢迎。

3.制定较为全面的奖惩制度 抗日战争时期，为了进一步鼓舞士气、严明军纪，各部队在《纪律条令》规定的奖励、惩戒项目的基础上，结合自身实际，细化了奖惩规定。1941年10月24日，八路军兵站部公布了《兵站人员奖惩条例》，对奖惩方法作出了详细规定。1942年5月，新四军颁布了《军暂行奖惩军律》。这些奖惩制度的制定、完善，为战时条件下，激发官兵战斗热情、正规部队秩序发挥了重要作用。

解放战争时期，虽然没有制定全军统一的立功条例，但各战略区从本区实际出发制定了开展立功运动的暂行办法，有的还颁布了立功运动暂行条例，逐步建立起一套评功、记功、奖功、庆功的制度。1946年8月30日，晋冀鲁豫军区出台了《关于缴获物资归公与奖励作战有功部队办法的命令》的规定，对作战有功的部队和特别有功的个人给予精神和物质奖励。1946年12月25日，新四军兼山东军区颁布了《立功运动暂行条例》，对立功的标准、等级、批准权限和实施办法，均作出了明确的规定⑬。至1947年，全军各部队普遍建立健全了立功运动的法规，制定了立功标准并建立了一套严密的组织工作程序，在一定程度上将立功运动的有关内容规范化，使立功运动有章可循，保证了立功运动的有效、健康发展。人民军队在制定奖励项目的同时，还制定了新的惩戒项目。明确区分了干部、战士的具体惩戒要求，基本上延续了抗日战争时期的惩戒规定。随着解放战争不断取得胜利，战场纪律更加严格，惩戒措施也更加细化、严厉。奖惩制度的普遍确立，为战时条件下强化官兵军纪意识，增强作战主动性，起到了重要作用。

（三）兵役法律制度

完善的兵役法律制度，是确保战争潜力迅速转化为战争实力的重要保障，是保证军队维持稳定兵员的关键因素。人民军队在延安时期，制定了《陕甘宁边区抗日自卫军组织条例》、《陕甘宁边区政府抗日军人优待条例》和《陕甘宁边区义务耕田队条例》等法律规定，逐步形成了以志愿兵役制为基础的兵役法律制度，初步构建了民兵制度，健全了优抚制度。

1.实行志愿兵役制度 延安时期人民军队实行了志愿兵役制，对适龄的青壮年按照程序组织兵役登记和政治审查，同时鼓励其自愿加入人民军队。1941年4月30日的《晋察冀日报》提出，所谓志愿兵役制，也叫动员制，其具体做法就是由民主政府或军队在一定地区范围内向青壮年群众进行宣传动员，从政治上讲清道理，使青壮年自觉自愿地参加人民军队。显然，由于以青壮年的自愿为前提，其参军是基于对军队所从事的革命斗争的充分认识。这与国民党、军阀形成了鲜明对比，使人民军队树立起了开明、正义的形象，同时也促进了官兵政治觉悟的提高，有效地保证了部队的政治质量纯洁与素质优越，从而确保了部队战斗意志的顽强与旺盛。

2.构建民兵制度 关于民兵工作，毛泽东曾在《论联合政府》中深刻指出：“这个军队之所以有力量，还由于有人民自卫军和民兵这样广大的群众武装组织，和它一道配合作战。在中国解放区内，一切青年、壮年的男人和女人，都在自愿的民主的和不脱离生产的原则下，组织在抗日人民自卫军之中。自卫军中的精干分子，除加入军队和游击队者外，则组织在民兵的队伍中。没有这些群众武装力量的配合，要战胜敌人是不可能的。”⑪延安时期，根据地将年满16岁以上55岁以下者吸收参加包括自卫队、少先队在内的民兵组织。一方面，这些民兵组织开展正规的军事训练和政治教育以提高其军政素质，成为正规军的预备力量；另一方面，民兵组织可以维护根据地安全，维持政权稳定，同时开展游击战争，配合正规部队进行作战。民兵制度的初步建立，使得正规军的作战变得更加有力，人民群众的革命战斗热情更加高涨。

3.健全优抚制度 延安时期，在以严明军纪规范军队秩序的同时，也十分重视发挥军事优抚法规的激励功能。虽然条件艰苦，但是根据地和人民军队立足现有条件，最大限度地做好保障伤残军人和军人家属的工作。抗日战争时期，为激励广大军民奋勇抗敌，先后制定了《陕甘宁边区政府抗日军人优抚条例》、《陕甘宁边区政府优待抗日军人家属条例》、《陕甘宁边区优抚暂行办法》等一系列法规和规章。在《陕甘宁边区施政纲领》中明确提出“加强优待抗日军人家属的工作，彻底实施优抗条例，务使八路军及一切友军在边区的家属得到物质上的保障与精神上的安慰”⑮。这样，一方面使伤残军人和军属感受到实实在在的优待，包括优先分得公有财物、优先招工、子女优先入学并免费、生病时免费治疗等等；另一方面，做好伤残阵亡军人的抚恤和社会保障工作，让广大伤残军人享受伤残抚恤金，接受各方面教育，享受与其他军人同等待遇等等。解放战争时期，虽然中央未统一制定优抚条例或办法，但各解放区人民政府根据中央的指示精神和优抚工作的优良传统，结合战争时期各解放区的实际情况，制定了一些条例和办法，对优抚优待的实施办法、物质补助、分配时间等内容都作了具体规定。

（四）政治工作法律制度

延安时期，为了保证人民军队的发展方向和作战任务的顺利完成，中央军委高度重视军队的政治工作建设，颁布了一系列相关法律规定，始终坚持和保证了党对军队的绝对领导。

1.党委会制度 1937年5月，刘少奇在延安举行的白区党代表会议上的报告中指出：“党的集体领导，也只有在民主基础上才能建立起来。只有广泛地吸收了全体同志的经验与好的意见，才算是真正的集体领导。党的民主集中制与个人负责是必须同时采用的。重要问题应该民主决定，但工作的执行则应个人负责。”⑯刘少奇的这段论述，对于党委会制度建设具有重要的指导意义，它明确了建立党委会制度的目的、方法、意义。1937年7月抗日战争爆发后，部队设立军政委员会，具有与党委制相似的特点和作用，但是在实践中，军政委员会较之党委制仍存在一定的缺陷。军政委员会具有党委制的性质，但与党委制有所不同。它没有建立起自上而下的党的统一领导体系，同部队基层党组织的关系不明确；只管大政方针，不管具体党务；军政委员会的成员，都是同级军政主要领导干部，没有下级人员参加。另外，自党委制取消以来形成的政治委员享有“最后决定权”的思想，仍然有很大影响，并且有类似规定。直到1942年10月颁布的《政治委员工作条例》，才作了适当纠正。确立党的委员会制度，是加强军队领导，实现科学、民主决策的重要举措。

解放战争初期，在人民军队建设中继续实行抗战时期的军政委员会制度，虽然坚持了党的集体领导，但是在实现部队工作一元化领导，特别是在加强团以下部队党委支部建设等方面，还有些不完善的地方。“1945年，党的‘七大’决定在军队中恢复各级党的委员会制度。1946年10月，又决定在团一级设立党委会，并颁布了《党的团委会暂行条例草案》。1947年2月27日，中共中央发出了《关于恢复军队中各级党委制的指示》，同年7月，中共中央军委颁布了《中国人民解放军党委员会条例（草案）》，这是人民军队历史上第一个党委会条例，也是最早对党委的定位⑰。至此，党的委员会制度在全军普遍恢复起来。同时，实行了党委统一领导下的首长分工负责制，党支部建设也不断加强，这些重要的法律法规都成为了人民军队战胜敌人不可或缺的制度保障。

2.政治委员制度 政治委员制度是我党借鉴苏联红军的经验而设置的，在其发展过程中经历了多次调整，最后被确立为我党我军的一项重要制度。1935年1月遵义会议后，政治委员的职权逐渐有所限制，表现在军事指挥方面，规定在不违反上级意图的原则下，应由军事指挥员决定，政治委员不应干涉军事指挥员的决心。1937年8月25日，中共中央革命军事委员会发布命令，宣布中国工农红军改编为国民革命军第八路军。改编命令虽然任命任弼时为八路军政治部主任、邓小平为副主任，但取消了政治委员这一设置，并将八路军下辖三个师的政治部改为政训处。政治委员制度的取消，使得党在军队中的领导作用随之削弱，同时也不便于实施在军事决策过程中的民主集中原则。1937年10月19日，八路军总部致电中央，说明改编后，政治工作的地位和职权降低，政治工作已开始受到若干损失；而在指挥人员方面，有个别同志因改单一领导不大接受他人意见，多数单一首长感到自己能力不够，致使部队建设也受到某些损失。因此，建议恢复政治委员和政治机关原有制度。1937年10月24日，中共中央发布《关于加强党在军队中领导的决定》，正式在人民军队中恢复政治委员及政治机关原有制度，团以上及独立营设政治委员。1938年12月，中央军委批准颁发了《国民革命军第18集团军暂行工作条例（草案）》，从法规上明确了政治委员的地位和职权。1942年10月颁布的八路军政治工作条例规定，“政治委员是中国共产党的全权代表，有权执行革命法律，有过问军队的一切工作与一切行动的权力。如果与军事指挥员有分歧时，除属于作战方面的行动由军事指挥员决定外，其他由政治委员作最后决定，但均须同时报告上级军政首长。”⑱同年，又再次修订颁发了《政治委员工作条例》，从而使政治委员制度更趋完善。这些规定重新赋予政治委员以必要的权力，同时还对政治委员的权力作出了恰当的限制，使政治委员制度更趋于合理，更为重要的是使一度削弱的军队政治工作得到了加强和改善，进一步强化了党在军队中的领导作用。

3.政治机关制度 人民军队的政治机关制度，在土地革命战争时期就已经确立。到了延安时期，我军已经建立了较为完善的政治机关制度，并对人民军队的各项建设产生了深刻的影响。抗日战争全面爆发后，中国工农红军依照国共合作的协议进行改编，将政治部改为政训处，使得政治工作的地位和作用有所削弱。为加强人民军队的政治工作，1937年8月1日红军总政治部发出《关于新阶段的部队政治工作的决定》，重申：“政治机关应始终是保持其为党的工作机关的特点”，应使之“成为部队全部生活的决定骨干，成为一切政治工作的支持与依靠”⑲。同时，中共中央组织部出台了《关于改编后党及政治机关的组织的决定》，进一步明确了政治机关的职能、使命。1937年10月和11月，中央军委重新恢复了军委总政治部和各级政治部。1942年10月重新修订颁布的《中国国民革命军第十八集团军（第八路军）政治工作条例（草案）》，重申政治工作就是党的工作，政治部就是中国共产党的工作机关。自此以后，各部队政治机关和党的组织建设不断得到加强，推动了政治工作的完善和发展。

4.政治机关业务法规制度 延安时期，为抓好政治机关的各项业务工作，中央军委、总政治部和各部队分别颁布了一系列相关的法规制度，针对各部队思想政治建设的形势，及时建立健全了党的组织工作、干部工作、宣传工作、保卫工作、群众工作等组织和制度，明确了人民军队政治工作的基本宗旨、任务和主要内容，这些关于政治机关业务的法规文件对相关政治机关业务做出了详细的规范，为保证党对军队的绝对领导，突出人民军队的性质宗旨，实现军事作战的顺利实施发挥了重要作用。

（五）后勤装备法律制度

延安时期后勤装备法律制度建设主要是以军工生产、医疗卫生、财务管理、部队供给等为主体进行的，确保了人民军队的供应保障更加有序，基本满足了作战的实际需要。

1.军工生产制度 由于延安时期的条件有限，这一时期的军工生产主要是以修理机械、翻造子弹为重点，并生产了大量手榴弹、地雷等武器。在具体生产落实方面，提出军地各级设立炸弹厂，不仅主力军应设炸弹厂以供主力需要，地方军及民兵指挥机关亦应在分区及各县设立炸弹厂，以供自己的需要。为此，中央军委制定、颁布了一系列法律法规，以规范军工生产的有序实施。如：1941年1月中央军委发布的《关于抗日根据地军事建设的指示》、同年4月发出的《关于加强兵工建设的指示》、朱德、彭德怀等《关于收集军用资材的训令》以及八路军总部颁布的《武器弹药保护法》等。1941年中央军委在《关于抗日根据地军事建设的指示》中指出，“不惜重价延聘制造手榴弹的工人技师，并开办炸弹工人技师训练班，以培养此种专门人才。”⑳军工生产以修理为主，连制造手榴弹的技师都极为匮乏，这些都表明当时根据地的军工生产是非常薄弱的，还不能大范围的满足军队的需要。此后，随着条件的不断改善，军工生产有了一定的起色，人民军队制定了《八路军武器弹药保护法》和《后勤工作方案》等法规，明确了武器装备的生产数量和标准，确定了武器装备保护的方法和责任。

2.医疗卫生制度 1938年的《八路军总卫生部暂行卫生法规》和1939年的《总卫生部工作规章》，明确了总卫生部的部门设置、责任分工，确立了内部管理以及伤员转运等一系列制度㉑。1938年中央军委总卫生部颁布的《残废处理暂行办法》，对在战时的残废人员的标准认定、等级划分、抚恤办法等作出了详细的规定，有力地保障了伤残人员的基本利益。1947年颁布的《战时各级卫生机关工作条例草案》，明确了卫生工作的基本任务、职责，阐明了卫生部门与其他部门的关系，使得医疗卫生工作进一步正规化，适应了大规模运动作战的需要。

此外，延安时期还针对当时的情况，制定了相应的财务制度和部队供给制度，有力地缓解了战时条件下部队供给矛盾，保障了各项作战任务的顺利完成。

三、延安时期军事行政法制建设的主要特点

延安时期的军事行政法制建设，既继承了第二次国内革命战争时期军事行政法制建设的优良传统，又能够根据新民主主义革命的实际情况和革命斗争的根本任务而不断发展，体现出典型的时代性、革命性和实践性特征。由于历史条件的限制，这一时期的军事行政法制建设也具有一定的局限性。

（一）坚持以毛泽东军事法制思想为根本指导 坚持以毛泽东军事法制思想为指导，是延安时期军事行政法制建设的一个鲜明特点。延安时期是毛泽东思想不断走向成熟的关键时期，也是毛泽东军事法制思想在实践中不断完善成熟的关键时期。虽然这一时期毛泽东军事法制建设思想还没有在概念、内容等方面尚未确立明确的规范，但已经具备了一个相对完整的理论体系，对当时我军的军事行政法制建设具有重要指导意义。最为重要的是，毛泽东军事法制思想为军事行政法制建设提供了科学的建设体系、内容以及框架，从而促进了军事行政法制建设的整体发展。毛泽东军事法制思想中蕴含着丰富的军事行政法制建设内容。一是毛泽东军事法制思想十分重视从组织制度上调整党与军队的关系，通过法律规范确立党在军队中的组织体制。二是确立了政治工作在军队建设中的生命线地位，特别强调将政治工作用法规的形式固定下来，使我军政治工作有明确的依据、目标、原则。三是牢牢抓住部队纪律建设。1947年10月，为适应解放战争的需要，毛泽东亲自起草了《中国人民解放军总部关于重新颁布三大纪律八项注意的训令》㉒。四是强调逐步完善优抚法规。在这些军事法制思想的指导下，人民军队制定了涉及军事组织工作、管理工作、政治工作、后勤装备工作等方面的一系列军事行政法律法规，使军事行政法制建设保持了正确的发展方向、吸收了科学的经验、形成了较为完善的体系。

（二）以民主政权为基础的军政合一建设模式 延安时期，军队建设和抗日民主政权建设密不可分，建立在民主政权基础之上的军事行政法制因之呈现出显著的军政合一特征。例如：各革命民主政权制定暂行办法、暂行条例，其中以陕甘宁边区制定的军事条例为最多；各抗日民主政权与军事机关联合发布“决定”；军事机关也单独发布军事行政法规。究其原因，抗日根据地民主政权的一切建设都是围绕抗日民族大业来进行的，在严酷的斗争形势面前，军事利益与国家利益、民族利益高度一致。1937年7月，抗日战争全面爆发后，成立了军政委员会。这一典型的延安时期军政合一性质的政权组织形式，全面领导着地方、部队的建设。从1937年11月开始，党在广大敌后建立了大量的革命根据地，建立起与战争环境和根据地建设相适应的军政合一的政权组织。加强人民军队建设，理顺军政军民关系，维护军队纪律和正规秩序，保障军事活动正常进行，提高部队战斗力，是各抗日革命根据地民主政权建设的基本宗旨，因此，军事行政法制建设也就成了各抗日革命根据地法制建设的重要内容。

（三）以中央为主体的军事行政法制建设自成体系 延安时期的13年，人民军队制定和颁布的军事行政法律法规，与以往相比，数量更多，内容更丰富，覆盖范围更广，包括军事领导组织、政治工作、管理纪律、后勤装备等方面的法律制度。其形式和内容表现出一定的广泛性和系统性，初步形成了人民军队行政法制体系。由于形势所迫和地域限制，延安时期各根据地相对独立，基本上没有形成相互邻接和统一的革命政权。因此，各革命根据地也都是按照党中央、中央军委的指示精神，从各地的实际情况和需要出发来制定军事行政法律法规，其数量也多寡不一，名称不尽一致，内容上相互借鉴和补充，军事行政立法在统一中呈现出多样性和丰富性，各根据地彼此学习、相互借鉴，促进了军事行政法制体系的发展和完善。

（四）以实践为主导不断完善军事行政法制建设内容 延安时期经历了土地革命战争、抗日战争和解放战争，这一时期的军事行政法制建设，随着形势任务的变化，在实践中得到不断的完善和发展。土地革命战争时期，我军军事行政工作的主要任务，是把一支以农民为主要成分的部队改造成坚持中国共产党领导的无产阶级革命军队；抗日战争时期，主要任务则是团结抗日、抵制国民党反共反人民；到了解放战争时期，随着革命斗争的不断深入，打败国民党统治成了工作的中心，军事行政法制建设也随之得到了相应的发展。统观这一时期的军事行政法制建设，之所以能够在实践中不断发展，是因为这种发展坚持了实事求是的原则，符合客观规律的要求，也适应战争实践的发展。比如：抗日战争时期，针对建立抗日民族统一战线的现实需要，人民军队在领导制度、组织体制、政治工作、管理纪律等方面做出了改变，以维护团结抗日的大局，这些改变为抗日战争取得最后的胜利发挥了重要的作用。解放战争时期，又适时调整军地领导体制和部队编制体制，严格军队纪律，全面加强政治工作，完善部队供给等。随着解放战争的不断深入，许多解放区连成一片，大城市陆续得到解放，部队力量不断壮大，人民军队又进行了领导机构上的调整、合并，并进一步完善了纪律法规。

（五）特定历史条件限制下的局限性 延安时期，军事行政法制建设在适应战争时期建设特殊要求的同时，在一定程度上也受到当时历史条件的限制，在发展建设的过程中存在一定的缺陷和不足。在军事行政立法方面，立法内容往往带有应急性和不稳定性的特点，总体上不够协调；立法程序简单，实效性强，不尽规范；由于这一时期比以往更加体现党政军一体化的特点，很多法律法规都是由领导人以个人名义颁布和发行的，同时各集团军和兵团等也承担了一些重要事项的立法；在军事行政法制体系建设方面，由于各个根据地的实际情况不尽相同，导致军事行政法制体系上的重复和不统一，同时表现在同一根据地不同时期的体系建设上，也出现了前后矛盾的问题。这是由当时特殊的时代条件所决定的，带有战争年代军事行政法制建设局限性的共性特点。

四、结 语

延安时期是人民军队法制建设史中极为关键的一段探索时期。这一时期军事行政法制建设的成功实践和创新发展，为确保党对军队的绝对领导、取得战争的最后胜利发挥了重要作用，给今天的军事法制建设以深刻的历史启示。

军事法制建设必须始终坚持和确保党对军队的绝对领导。延安时期，军事行政法制建设始终坚持在党的领导下不断发展，又反过来为加强党的绝对领导提供了有力的法制保证。在延安时期的不同历史阶段，党领导下的人民军队根据形势、任务的需要，及时制定了一系列相关法律法规，从制度上保证了党的路线、方针、政策在军队中的贯彻执行。新的历史条件下，我们必须以胡锦涛关于加强军队法制建设的一系列重要论述为指导，进一步建立和完善党对军队绝对领导的各项制度；必须继续坚持在党的领导下构建军事法制，将科学发展的理念作为新时期军事法制建设的指导原则；必须使党对军队绝对领导的原则进一步科学化、具体化、法律化，为其注入更为强大的生命力。

军事法制建设必须始终贯彻依法治军思想。延安时期，以毛泽东为核心的党中央始终高度重视军事法规的制定，强调用法规手段正确规范和严格区分军内各个系统的职责和权力，有效调节军内外各种军事社会关系，保证军队这部大机器协调、有序、高效运转。这与今天我们党提出的依法治国、依法治军的方略是一脉相承的。历史启示我们，军队建设要加快实现依法治军步伐，必须注重军事法制理论发展，着眼实际不断完善军事立法，与时俱进创新军事制度，使法制在军队建设和军事斗争准备中发挥更为重要的作用。

军事法制建设必须始终聚焦战斗力的提升。延安时期，军事法制建设是紧紧围绕着巩固和提高部队战斗力、保证军事斗争的胜利而展开的，体现出了鲜明的服务于军事斗争的价值功能。在新的历史条件下，胡锦涛提出要把加快转变战斗力生成模式作为主线。军事法制建设必须围绕主题主线、聚焦战斗力提升做文章，特别是要着眼于军队构成要素的优化对军事法制的内在要求，在军事法制建设中突出军队人才质量建设，突出武器装备的各项建设，突出人与武器结合的高效能，为把我军现代化建设提高到一个新水平助力扬帆。

军事法制建设必须始终坚持以人为本的理念。延安时期，建立民主制度、维护官兵合法权益、充分尊重人权等，在当时是党的先进性的体现，是具备现代军事法制特征的突出表现，也是“以人为本”、“和谐社会”等先进思想的早期实践，体现了人民军队的性质和宗旨。新的历史时期，在军事法制建设中更要始终坚持以人为本的理念，把依法维护和充分保障全体官兵的合法权益放在重要位置，把广大官兵的根本利益作为各项工作的出发点和落脚点，高度重视广大官兵各种具体法律权利，从而最大限度地调动和保护各种积极因素，使军事法制建设在推动国防和军队建设科学发展中发挥出应有的积极作用。

注释：

①陕西省延安精神研究会：《延安精神新论》，陕西人民出版社1995年版，第133页。

②张希坡：《革命根据地法制史》，法律出版社1994年版，第319页。

④张炜达、梁星亮：《延安时期马克思主义指导下的法治理论与实践》，《理论导刊》2009年第3期。

⑤丛文胜：《人民军队法制建设八十年》，军事科学出版社2007年版，第92页。

⑥⑦⑲中国人民解放军政治学院政治工作教研室编：《军队政治工作历史资料》第4册，解放军战士出版社1982年版，第22页、第146页、第12页。

⑧⑨⑪《毛泽东军事文集》第2卷，军事科学出版社、中央文献出版社1993年版，第347页、第1040—1041页。

⑩《党的文献》1993年第6期。

⑪中国人民解放军政治学院政治工作教研室编：《军队政治工作历史资料》第10册，战士出版社1982年版，第10页。

⑪参见《中共中央文件选集》第11册，中共中央党校出版社1986年版，第651页。

⑬⑰丛文胜：《人民军队法制建设八十年》，军事科学出版社2007年版，第165页、第168页。

⑪《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第1040页。

⑮参见1945年5月1日《新中华报》。

⑯《刘少奇选集》上卷，人民出版社1981年版，第67页。

⑱国防大学军队建设与军队政治工作教研部：《中国人民解放军政治工作学》，国防大学出版社2006年版，第184页。

⑳㉑后勤学院学术部历史研究室、中国人民解放军档案馆：《中国人民解放军后勤史资料选编》抗日战争时期（一），金盾出版社1991年版，第539页、第100—131页。

㉒陈耿、傅达林：《毛泽东军事法制思想初探》，《中国军事科学》2003年第6期。