我国残疾人社会保障的路径探索

柳 颖

（南京大学 江苏 南京 210009）

我国残疾人社会保障的路径探索

柳 颖

（南京大学 江苏 南京 210009）

目前，我国残疾人社会保障存在着残疾人社会保障制度和服务体系不完备；贫困问题相当突出；社会保障受重视程度不够；公共服务整体覆盖水平显著偏低等问题。要立足在我国经济发展水平低、传统文化习俗浓厚、注重家庭救助等国情的基础上去借鉴西方社会保障经验，从观念、层次、供给主体以及消除差距等方面着手完善残疾人社会保障。

残疾人；社会保障；基本权利；家庭助残

2010年3月10日，国务院办公厅转发了中国残联、教育部、民政部等部门《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见》，这标志着我国残疾人事业进入了加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设，使残疾人生存和发展得到稳定的制度性保障的发展阶段。

《指导意见》提出了残疾人两个体系建设的分阶段目标：到2015年，建立起残疾人两个体系基本框架，使残疾人基本生活、医疗、康复、教育、就业等基本需求得到制度性保障，残疾人生活状况进一步改善；到2020年，残疾人两个体系更加完备，保障水平和服务能力大幅度提高，残疾人都能得到基本公共服务，实现残疾人人人享有基本生活保障，人人享有基本医疗保障和康复服务，残疾儿童少年全面普及义务教育，残疾人文化教育水平明显提高，就业更加充分，参与社会更加广泛，普遍达到小康水平。建立健全残疾人社会保障制度，提高残疾人社会保障水平。这是两个体系建设最为迫切的任务。[1]

重视残疾人社会保障不仅是残疾人事业发展的基础性内容,更被视为衡量一个国家或地区经济发展与文明程度的重要标志。经过改革开放30多年的发展，残疾人社会保障事业取得了长足的进步的同时，它也构成了衡量我国社会公正与否的一项重要标志。

一、传统与渊源

我国早在西周前后就关注抚养残疾人等特困群体的问题。《礼记·礼运》中就提出了“废疾皆有所养”的主张，这不仅仅是在经济上抚养，更是对残疾人精神上的关怀，迸发出人道主义思想的光芒，这在世界早期思想学说中实属罕见。

我国古代各家学说都殊途同归地表达了仁德兼爱以及民本仁政的治国思想。在对残疾人救助方面，是以政府为主导、民间善行为补充。在强调国家为责任主体的同时，特别重视强化家庭的自保能力，发挥宗族的救助功能。

宗族救助是指在同一宗族内部扶危济困，互帮互助。以血缘关系为基础，以民间自助为主要形式的宗族救助，在国家救助功能延伸不到的广大农村地区显得十分常见和有效。古代国家收养的主要对象是“鳏寡孤独疲癃残疾之穷民”，而社会上大量生活贫困但有亲可依的残疾人，在很大程度上得到了来自宗族的救助。

从人的基本生存和宗族延续的角度上讲，以家庭为基础的自保公助，注重家庭养老和宗族互助，保障了族人生存的基本维系，维护了宗族的繁衍、家庭伦理的构建，促进了邻里相亲相爱与“礼制”。从国家治理的角度上讲，在宗族救助的基础上，由家及国，视人犹己，推动了“家天下”的更高层面的社会保障事业。它既维护了宗族小团体的繁衍与稳定，也促进了国家统治和社会稳定。减轻了国家负担，又做到“惠而不费”，是中国社会残疾人抚养方式的特色所在。

受生产力水平、社会条件、阶级利益以及价值认识的局限，历代统治者实施的残疾人保障带有强烈的目的性和功利性。就像国外学者皮文和克洛沃德对西方研究表明的那样，政府向穷人提供救助的意愿并非基于穷人的迫切需要，而是觉察到穷困对社会稳定构成的威胁(Piven and Cloward,1971)。[2]古代统治者基于“得民者昌”、“失民者亡”的思想理念实施社会救助其实无可厚非，因为它达到了不断强化政权的“合法性”和仁政形象以及维护统治的目的，客观上维持了残疾人的生存，促进了社会稳定。这里想说的是，统治者出于对残疾人的同情和怜悯，居高临下地予以物质恩赐，并不承认残疾人与健全人享有平等的法律人格，也不认可残疾人保障是其应有权利。残疾人维护尊严与实现社会价值的权利常常受到剥夺。在忽视残疾人自身权利给予残疾人赏赐的同时，却限制和剥夺了他们一些本应有的权利，这彰显了对残疾人偏见和歧视的本质。

这显然与1834年英国颁布的《济贫法》实施的理念类似：不把穷人的权利要求看作公民权利不可分割的一部分，而是把它看作对公民权利的一种替代——只有当申请者不再是任何意义上的公民时，他的要求才会得到满足。赤贫的人由于被救济院所收容，所以，他们实际上丧失了人身自由的公民权利；同时，根据相关法律，他们也丧失了可能拥有的任何政治权利…烙在贫困救济上的耻辱表明了这个民族的深层情感：谁接受救济，谁就是在跨越从公民共同体到流浪汉团伙的门槛。[3]

所以，古代残疾人在缺乏创造社会财富，体现自身价值的环境与机会的背景下，只能把希望寄托于国家的恩施与他人的救济上。而也正是这种“施舍”、“恩赐”的认识误区影响了对残疾人劳动就业的制度安排和政策设计，把单纯“赐予式”的有限基本物质救济当作是残疾人社会保障的全部内容。[4]

二、现状与问题

我国现有8300多万残疾人，涉及2.6亿个家庭人口。经过多年的发展，残疾人社会保障事业在不断进步的同时仍然存在很多问题，这与我国经济社会快速发展、残疾人自身需求等情况不相协调。目前我国残疾人社会保障存在问题主要表现在以下方面：

1.残疾人公共服务整体覆盖水平显著偏低，社会保险体系发展不均衡。残疾人是一个规模庞大的弱势社会群体,而当前，面向残疾人的社会保障严重不足。失业保险和工伤保险在残疾人群体中的发展严重滞后，服务设施和专业人才队伍还比较匮乏。

2.残疾人群体中贫困问题相当突出,迫切需要通过社会保障制度等加以缓解。目前广大残疾人的生存态势十分严峻，70%以上的残疾人还处于贫困状态，残疾人生活水平同社会平均水平之间的差距很大。无论是从性别、年龄、城乡还是残疾类别上去作比较，有残疾人家庭在低收入水平的比例均高于无残疾人家庭。[5]倾斜性的制度安排是决定残疾人基本生活水平和社会保障覆盖率高低的关键因素。

3.残疾人社会保障受重视程度不够。残疾人社会保障事业事关社会安定团结。而目前，残疾人社会保障容易受到忽视，政府对残疾人家庭的贫困与对残疾人保障资金投入不足。残疾人社保仍以家庭保障为主，很少参与分享国家的发展成果。

4.我国当前突出的矛盾是，残疾人社会保障制度和服务体系还不完备。[6]社会保障制度建设乱象,残疾人社会保障体系亟待重塑。残疾人社会保障制度存在严重的城乡差别。目前我国残疾人社会保障制度仍然“城乡有别”。农村残疾人保障面过窄且享受的人数有限。根据第二次全国残疾人抽查数据显示，我国残疾人社会保障发展不平衡。以参加社会保险状况为例，城市残疾人参保率高于农村残疾人参保率。16岁及以上残疾人参加养老、医疗、工伤、失业的比例在城市分别是：27.87%、36.83%、1.11%、1.34%，而在农村分别是：1.95%、29.39%、0.10%、0.07%。16岁及以上残疾人中，未参加社会保险的人数占66.34%，其中城市人数占57.04%，农村占69.49%。[7]另外，从城乡残疾人曾接受服务扶助状况来看，城市居民的受助情况要明显高于农村居民。[8]

三、观察与对比

放眼全球，西方发达国家也曾经历过社会保障制度不健全、社会危机多发的阶段。工业化中期各国通过不断完善社保制度，社会公平得到了很好的实现。

英国在1911年的国民保险法中初涉了残疾人社会保险。而在近些年的英国,虽然社会保险是社会保障体系的基本组成部分,但为残疾人和疾病患者提供的大量补贴项目,构成了社会保障预算的第二大部分。[9]针对残疾人的社会保障主要包括残疾年金、各种残疾津贴以及国民保健服务。补贴项目几乎涉及到残疾人生活的方方面面。

美国1920年制定了《职业康复法》是世界上第一部专门针对残疾人就业方面的法律。[10]1935年美国颁布了《社会保障法》，其中涉及到了残疾人的保障内容。1990年生效的《美国残疾人法案》，标志着美国残疾人进入了“无障碍时代”。残疾人的社会保障以社会保险为主、补充保障收入为辅,还涉及一些相对有限的福利服务。

1881 年德国颁布了《社会保障法》，标志着德国成为世界上第一个以立法形式实施社会保障制度的国家。1883—1889年德国相继通过了疾病、工伤事故和伤残等保险立法，建立了世界上第一个以社会保险为核心的残疾社会保障制度。魏玛共和国时期(1919—1933)，有关重度残疾人的法律被法典化。德国被认为是世界上仅次于瑞典的“福利国家”，各种福利保险承担残疾人的生活照顾费用。德国法律规定，德国境内不应当有任何一个人有被忽视和被排斥的感觉。任何残疾不管致残原因如何，都有权利并且能够获得各种及时、周到的社会服务。[11]

日本是亚洲地区第一个推行社会保险的国家。尽管社保起步较晚，但其发展到目前已不亚于西欧福利国家。从战后到20世纪70年代，日本已经系统地建立起了涉及就业、教育、康复、福利、残疾恤金等相当全面的残疾人社会保障法律制度，成为“东亚福利制度”的典范和模式之一。[12]残疾年金制度和护理保险及其相关服务,为残疾人提供了基本保障。日本社会保障的一个显著特征是体现东方传统文化、发挥家庭保障功能。日本年金制度最大的特征，是以家庭为投保计算单位，而非个人。日本注重发挥亲情的作用，不仅实行护理保险制度，还培养家庭护理员。对于重度智障者和重度残疾人并存的家庭予以特别福利津贴。[13]

国外残疾人社会保障制度的演变，经历了从无到有、从尝试到不断趋于完善的过程。这些国家的制度实践将残疾人社会保障制度纳入到社会经济发展的宏观框架内。针对残疾人的社会保障制度安排主要由残疾人社会保险与福利服务两大核心板块构成,附加若干符合国情的相关福利项目。从社会保障提供内容的特征来看,福利津贴项目、老年残疾人的康复与护理等特殊性服务保障以及残疾人社区服务越来越受到重视。从区域上简单划分，欧美国家在残疾人社会保障方面特别注重立法的作用，通过法律手段给残疾人以保障，不断提升保障水平。而日本残疾人社会保障制度则是突出体现了东方地域性特征，在历史渊源和生活习性的基础上注重家庭作用的发挥，不断完善社会保障。

四、启示与思考

借鉴西方社会保障经验的前提是要立足在我国经济发展水平、传统文化习俗等国情的基础上。政府要增强法律保障残疾人福利的意识，制定完善残疾人社会保障法律法规。设计制定一套完整的残疾人福利体系，并用立法形式将其确定下来，避免朝令夕改。要改变计划经济背景遗留下来的社会保障“身份”特色，强调权利与义务的统一，使得社会保障制度安排具有明确的指向性和公平性。

为达到这个目标，就要从观念、层次、供给主体以及消除差距等方面着手：

1.牢固树立平等、参与、共享的理念。政府要把残疾人甚至是民众的社会保障看作是公民的基本权利，而不是同情施舍的结果。如艾斯平—安德森所言，“由过去恩典式的自由酌处权原则转变为契约式的安排；从非基金制计划转到保险、信托式的计划；从只适用于小部分上等职位人员阶层逐渐扩大到普通劳动力。”[14]为残疾人建立强制性的基本社会保障，参与共享改革开放的成果。

2.坚持残疾人社会保障普惠与特惠相结合的原则。残疾人作为社会的普通成员,有着与健全人一样的一切正常需求,因而也就具有和其他人同等的基本权利,这就首先要确保残疾人群体的一般需求得到满足。同时，残疾人因其自身的特征,又有着区别于大众的特殊性需求。在制度设计的时候，以残疾人的特殊需求为导向，建立一个“双轨”保障模式。其中之一,是把残疾人纳入到一般性社会保障项目中，满足其大众性一般需求。确保残疾人与健全人同样能够平等地享受公民权赋予的社会保障待遇,从而促进残疾人群的社会融合；各地要因地制宜地出台倾斜性的残疾人社会保障政策，专项保障满足其特殊性需求。首先，建立重残、保险、家庭护理照料津贴制度；其次，建立康复服务保障制度；第三，建立无障碍补贴制度。[15]

3.增加残疾人社会保障供给主体，走官民结合的社会化道路。我国传统社会保障制度以家庭赡养和宗族救济为基础，在强调国家为责任主体的同时，特别注重家庭的自保能力。因此我们不能完全抛开这一国情，仍要保持家庭在老弱病残的抚养方面的重要地位。在残疾人公共服务体系的建设上，致力于构建“政府主导、社会参与、市场运作”服务供给模式，大力发挥各类助残社会组织在残疾人公共服务供给中的职能。除国家救助外，要增强民间组织、慈善机构、社会大众等社会力量对残疾人保障的参与度，强化慈善意识，营造扶残助残气氛。

4.重点提高农村残疾人社会保障，缩小城乡差距。我国长期实行的二元经济体制导致了残疾人社会保障体系的失衡。城市残疾人参保率高，享受的福利待遇好；农村残疾社会保障项目严重缺失，残疾人长期得不到应有保障。因此，首先，应当根据“工业反哺农业”、“城市反哺农村”原则，加大国家投入、政府扶持的力度，逐步缩小残疾人社会保障的城乡差距。另外，进一步将残疾人社会保障的成功经验向欠发达地区推广，不断提高保障水平，推动城乡一体化发展。而在这两点中，关键是政府要把残疾人社会保障，特别是农村残疾人社会保障放到一个重要的位置上去，加大财政支持的力度。

[1][6]中国残疾人联合会.加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设[J].求是，2010年第14期.

[2]Piven，F.F.and Cloward，R.A.1971：Regulating the Poor.New York：Vintage.

[3]T·H.马歇尔，安东尼·吉登斯.公民身份与社会阶级[M].南京：江苏人民出版社，2007.13.

[4]余向东.渊源与价值：我国传统残疾人社会保障的历史反思[J].学术界，2011年第3期.

[5][7][8]第二次全国残疾人抽样调查数据分析报告[M].北京：华夏出版社，2008.177—180.190.206.

[9]K.ROWLINGSON,R.BERTHOUD,DISABILITY.Benefit and Employment,DSS Research ReportNo.54[R].Lon-don：HMSO,1996：17.

[10][11][12]余向东.美、德、日三国残疾人社会保障法律制度概览[J].当代世界，2011年第2期.

[13]杨立雄.残疾人生活津贴和护理津贴方案设计[J].残疾人研究，2010年第1期.

[14]考斯塔·艾斯平—安德森著，郑秉文译.福利资本主义的三个世界[M].北京:法律出版社，2003.109.

[15]残疾人社会保障理论与实践研究[M].北京：华夏出版社2008.225.

责任编辑：钟晓红

校 对：里 仁

C913.69

A

1008-3537（2012）02-0003-03

2012-03-16

柳颖（1983-），女，汉族，内蒙古呼和浩特人，南京大学在读博士，内蒙古党校哲学教研部讲师，从事社会学方面教学研究。