水利水电工程EPC模式下安全生产费用的管理

邵 敏，何 洋

(中国水电顾问集团成都勘测设计研究院，四川成都 610072)

1 概述

近年来，在党中央、国务院的正确领导下，在财政、建设、安监主管部门的指导、管理与监督下，通过建设各方的共同努力，我国建筑业安全生产形势总体保持了稳定好转的态势。但由于行业属性，水利水电建筑行业仍然是安全生产的高危行业，安全生产形势依然严峻。

搞好安全生产，首先需要落实好安全投入问题。因为安全生产是要有成本的。为解决好安全生产投入保障问题，财政部、国家安全生产监管总局于2006年12月8日以财企〔2006〕478号文颁布了《高危行业企业安全生产费用财务管理暂行办法》(以下简称“财企〔2006〕478号”);2006年12月25日，建设部《关于转发财政部、国家安全生产监督管理总局〈高危行业企业安全生产费用财务管理暂行办法〉的通知》(建质函［2006］366号)，要求各地建设主管部门结合建筑行业特点和本地区实际贯彻落实。

财企〔2006〕478号规定:作为总包单位，应当将安全费用按比例直接支付给分包单位，分包单位不再重复提取。按照上述规定，水利水电工程EPC总承包模式下，总承包方需在工程施工过程中直接将安全费用按比例支付给分包方。这种情况下，如何确保安全生产设备、设施落实到位呢?

财企〔2006〕478号规定:建筑施工企业以建筑安装工程造价为计提依据计提安全费用，水利水电工程计提比例为1.5%，建筑施工企业提取的安全费用列入工程造价，在竞标时，不得删减。水利水电工程往往地下工程多，实施过程中难免发生各种各样的工程变更，导致工程投资变化。在此种情况下，水利水电工程EPC总承包方是否应按照变更后的工程造价重新计算安全生产费用、支付给分包人呢?

考虑到制定安全生产费用管理办法是为了保障安全投入，其最终目的是为了保障安全生产措施的真正实施到位，杜绝安全事故发生。笔者结合在水利水电工程EPC总承包项目的工作经历，对EPC模式下水利水电工程总承包方应当如何合理管理和使用安全生产费用，确保安全生产费用能足额投入到本工程项目，以达到安全生产的目的。

2 EPC总承包模式下安全生产责任主体为总承包方

《中华人民共和国建筑法》(自1998年3月1日起施行)第四十五条规定:施工现场安全由建筑施工企业负责。实行施工总承包的，由总承包单位负责。分包单位向总承包单位负责，服从总承包单位对施工现场的安全生产管理。

《建设工程安全生产管理条例》(自2004年2月1日起施行)第二十四条规定:建设工程实行施工总承包的，由总承包单位对施工现场的安全生产负总责。

总承包单位依法将建设工程分包给其他单位的，分包合同中应当明确各自的安全生产方面的权利、义务。总承包单位和分包单位对分包工程的安全生产承担连带责任。

分包单位应当服从总承包单位的安全生产管理，对于分包单位不服从管理而导致生产安全事故的，由分包单位承担主要责任。

水利水电工程EPC总承包模式下，总承包方为设计、施工、采购总承包商，根据上述法律规定可知:总承包方对施工现场的安全生产负总责，分包方向总承包方负责，服从总承包方对施工现场的安全生产管理。

因此，笔者认为:作为施工现场的安全生产总责任主体，总承包方必须主动管理现场安全生产。安全生产费用的支付和使用方式作为督促分包方落实安全生产措施的有效手段，应在招标阶段、现场实施阶段均应予以明确。

3 分包招标阶段应注意的问题

在分包招标阶段，总承包方应在分包合同中明确总承包方、分包方在安全生产方面的权利、义务。为了避免合同执行过程中的纠纷，笔者认为，在招标文件中应注意以下问题。

3.1 安全生产费用的使用范围

依据财政部、安全生产监管总局《关于印发＜高危行业企业安全生产费用财务管理暂行办法＞的通知》(财企［2006］478号)第十三条“安全费用应当按照以下规定范围使用”:

(1)完善、改造和维护安全防护设备、设施支出。

(2)配备必要的应急救援器材、设备和现场作业人员安全防护物品支出。

(3)安全生产检查与评价支出。

(4)重大危险源、重大事故隐患的评估、整改、监控支出。

(5)安全技能培训及进行应急救援演练支出。

(6)其他与安全生产直接相关的支出。

总承包方在编制分包招标文件时，应结合本工程实际情况，详细列出安全费用的使用范围，并要求分包方在投标文件中列出详细的实施措施。

3.2 安全生产费用应单独立项

《水电工程设计概算编制规定》(2007版)建安工程单价“其他直接费”中“安全文明施工措施费”中包含的内容:

施工企业按照国家有关规定和施工安全标准，购置施工安全防护用具、落实安全施工措施、改善安全生产条件、加强安全生产管理等所需的费用。包括完善、改造和维护安全防护设备、设施费，配备必要的应急救援器材、设备和现场作业人员安全防护物品费，安全生产检查与评价费，重大危险源、重大事故隐患的评估、整改、监控费，安全技能培训及进行应急救援演练费，其他与安全生产直接相关的费用。

根据上述规定可知，“财企［2006］478号”中规定的安全生产费用的使用范围与《水电工程设计概算编制规定》中“安全文明施工措施费”包含内容基本一致。根据“财企［2006］478号”中“国家对基本建设投资概算另有规定的，从其规定”，水利水电工程建设属国家基本建设，安全生产费用已包含在建安工程单价之中。

但考虑到建安工程单价属于竞争性报价，分包方在报价时应在安全生产费用单列的情况下合理调整建安工程单价;且若分包合同中安全生产费用不以单独立项明确，总承包方难以管理分包人的安全投入;同时，根据《水利工程建设安全生产管理规定》(中华人民共和国水利部令，第26号)第八条规定:工程承包合同中应当明确安全作业环境及安全施工措施所需费用。基于上述因素，笔者认为:总承包方在分包招标时，应在分包合同中将安全生产费用单独立项，以明确安全生产费用。

3.3 安全生产费用的报价

在总承包方分包招标过程中，为保障安全生产资金的投入，避免分包投标人在投标报价时压低安全生产费用，笔者建议:分包招标时，宜在招标文件中明确“建设工程安全生产费不列入竞争性报价”。安全生产费用可按投标人建安工程报价，按“财企［2006］478号”规定的比例计取。

4 工程实施阶段的安全生产费用管理

“财企［2006］478号”第八条规定:总包单位应当将安全费用按比例直接支付给分包单位，分包单位不再重复提取。

笔者认为:水利水电工程EPC总承包模式下，总承包方为施工现场的安全生产总责人，为保证安全生产，不仅仅需要按规定支付给分包方安全生产费用，还应确保安全生产措施的落实到位。因此，在工程实施阶段，总承包方应制定安全生产费用支付管理办法。

关于安全生产费用支付管理办法，笔者根据自身工程实践并结合其他EPC项目的实践，建议如下:

(1)安全生产费用首次支付为预付款方式。为确保工程初期的安全生产投入，总包方应在工程开工之后，及时支付安全生产费用预付款。支付比例可根据工程年限不同而有所差异。结合水利水电工程的特点，笔者建议工期为一年以内的，支付比例可为50%;工期为两年及以上的，支付比例可为30%。

(2)安全生产费用严格实行“计量支付”制度，坚持“实报实销”的原则。凡未实施的或不符合规定的安全生产措施，不予以计量支付安全生产费用。

(3)凡重大变更和特殊的安全生产费用项目需专题研究解决，按照程序审查方案、工程量和费用，在项目实施完成后进行专项验收。

5 安全生产费用变更

由于水利水电工程建设工期长、受自然环境和地质因素影响较大，特别是地下工程因地质情况在工程实施前往往难以准确勘测，在实际施工过程中，地质条件一旦较之预计情况变化，往往会导致设计变更，进而带来工程造价的变化。

财企〔2006〕478号规定:建筑施工企业以建筑安装工程造价为计提依据计提安全费用，水利水电工程计提比例为1.5%。工程造价变化后，总承包方是否简单按照上述计算办法变更、支付分包方的安全生产费用呢?

首先，工程变更种类多样，虽然工程变更可能会带来工程造价的变化，但并不是所有工程变更都会引起安全生产投入的增加。譬如:发包人对材料标准的要求提高，属于工程变更，但此工程变更若未引起施工工艺变化且相应安全生产措施同时变化，工程造价虽然变化，但需要投入的安全生产费用并未发生变化。

其次，EPC总承包模式下，安全生产责任主体为总承包方，分包方应当服从总承包方的安全生产管理。因此，无论在工程发生变更与否的情况下，总承包方有权力根据工程实际实施情况，要求分包方实施安全生产措施、批准或者否决分包方提出的增加或变化安全措施方案，并根据分包方的实际实施情况计量支付分包人安全生产费用。

因此，笔者认为:安全生产费用的变更应坚持“按需实施”原则，安全生产费用变更的依据应为现场实际施工需要，而不是工程造价变化;安全生产费用的计量和支付应以实际实施的情况为准“实报实销”，而不是简单根据上述计提比例和工程产值变化值计算。对于超出合同安全生产费用的部分，应根据工程安全需要确需增加的安全措施，由分包方申请、监理单位审核、总承包方批准后实施。

6 结语

EPC总承包模式正在成为国际通行的工程项目承包模式，作为安全生产责任主体的EPC总承包方，特别是EPC模式下水利水电工程总承包方，如何合理、有效地管理安全生产费用，以便更有效地确保安全生产，还有许多问题值得研究。