镇安县水土保持与生态建设情况调查与思考

卢胜强

（镇安县水土保持站 陕西 商洛 711500）

围绕商洛率先实现突破发展的目标，镇安县县委、县政府提出了“生态立县、工业强县、旅游活县、产业富县”的发展战略，把水土保持与生态建设作为全县经济和社会持续发展的核心予以定位，对全县的水土保持与生态建设提出了更新、更高的要求。为了适应形势，在深入调查、研究的基础上，本文对镇安县水土保持与生态建设的成功经验进行了总结，找出了问题所在，并就问题提出了相应的对策与建议，为服务经济建设提供决策依据。

1 概况

镇安县位于商洛市西南部，辖25个乡镇，202个行政村，4个社区，总人口28.36万人，其中农业人口26.09万人。地势西北高，东南低，东西长170km，南北宽75km。总土地面积3487 km2，其中耕地面积 28000 hm2、林地 156733 hm2、草地83400hm2、生产建设用地 13234hm2、岩石裸露水域及难利用地67333 hm2，是一个“九山半水半分田”的土石山区县。

镇安县属凉亚热带湿润、半湿润气候区，降水丰沛，温和湿润，垂直差异明显。多年平均气温12.2℃，无霜期217天，降雨量804.4mm，年径流总量20亿m3，地表水多年平均径流深 331mm，径流模数 10.5m3/s·km2，平均侵蚀模数2200t/km2a，平均含沙量4.51kg/m3，年土壤侵蚀总量为767.1万t。

境内山高坡陡、河谷密布，有大小河沟5800余条。旬河、乾佑河两大流域纵贯全境，县河、东川河、冷水河等80多条10 km2以上河流盘迂其间。境内主要灾害为洪涝灾害，素有“十年九旱，洪涝不断”之称，洪涝灾害发生频率高、强度大、范围广，干旱、冰雹、滑坡、泥石流灾害也交替出现。

土地利用以传统农业为主，生产力水平和综合开发利用程度较低，垦殖指数16%、复种指数170%、土地利用率71.1%、水面利用率63%、植被覆盖率55.2%，农、林、牧业用地比例1∶3.2∶0.29。水土流失比较严重，现有水土流失面积1520km2，占总土地面积的43.6%。

2 水土保持与生态建设成效

为了发展水利事业、改善生态环境、振兴山区经济，历届县委、政府始终坚持生态立县战略，组织带领全县人民自力更生治山河，兴利除害求发展，坚持不懈地治理“九分山”，开发“水资源”，建设“半分田”。

（1）早在20世纪60、70年代，先后建成了锡铜沟、磨石沟、黄龙铺等一批小流域综合治理典型，涌现出了鸽子、罗家营、西川、梅子、乡中等一批农田基本建设示范工程，带动了全县水保治理工作的均衡开展。到1994年，率先在全省实现农业人口人均占有1亩基本农田目标。

（2）抢抓西部大开发机遇，集中捆绑使用工赈、国债、甘露、世行贷款等各类资金，全面实行山、水、林、田、路、堤、渠、井、园、村“十位一体”的综合治理，掀起以小流域综合治理、退耕还林、农业综合开发为重点的水土保持与生态建设热潮，建成了米家沟、木王河、洞子沟、富家庄等56处重点小流域工程。推进“一城五路”7条百里万亩绿色长廊，28000 hm2板栗、13330hm2核桃、3330hm2中药材、1330hm2茶叶、2000 hm2牧草等5个林特产品基地建设，形成了一批水土保持产业，壮大了县域经济，增加了群众收入。

（3）实施以丹江口库区及上游水土保持工程建设为依托，以小流域为单元，以坡耕地水土流失治理、生态修复为重点，按照分区治理、因需施措、沟坡兼治、注重示范、严格质量、系统推进的思路，新修坡改梯工程80hm2、建设蓄水池（窖）220口、新建拦沙坝谷坊48座、新修河堤15.8km、田间道路10.2km，营造水保林经济林6867 hm2、实施生态修复22000 hm2，治理水土流失 29993 hm2，在项目区内基本实现了缓坡耕地梯田化、荒山荒坡植被化、园林建设规模化、村庄道路规范化目标，建成了县河、乾佑河、岩屋河三个项目区的木元沟、杨家湾、小河子等11条清洁型、经济型精品小流域。

经过多年的努力，到2010年底，全县累计兴修石坎水平梯田12000 hm2、营造水保林 97510 hm2、营造经济林 38030 hm2、种草6450 hm2、实施封禁治理 44020 hm2，全县板栗园面积达到21200 hm2、核桃园面积达到6580 hm2、桑树总株数达到2700万株。新修引水渠道349km，完成旱改水面积4333 hm2。新增水产养殖面积25 hm2、年水产品产量达到1100t。新建防洪工程67处，河堤157km。建设人饮工程459处、水窖1850眼，解决了5.1万人，1.9万头牲畜饮水困难。全县水土流失治理面积累计达到1980.1 km2，拦截泥沙351.4万t，拦截径流0.53亿m3，土壤侵蚀模数从治理前的3200t/km2a下降到2200t/km2a。

3 启示

在长期的水土保持与生态工程建设中，主要有五条成功的经验值得在今后的水土保持与生态建设中继续坚持。

（1）坚持科学规划。按照“预防为主、保护优先、全面规划、综合治理、因地制宜，突出重点、科学管理、注重效益“的水土保持方针，水土保持与生态建设规划始终坚持针对不同的地域特点分类指导、合理布局，科学配置各项防治措施的规划原则，同时结合县情实际坚持有水兴水走水路，有土改土走土路，有山治山走山路的“高山经济林、浅山坡改梯、川道旱改水”的规划思路，组织水利、林业专业技术干部和富有经验的农民技术员组成强有力的规划小组，深入到全县各乡（镇）、村、组、农户，田间、地头逐流域进行踏勘，编制中、长期水土保持与生态建设规划及实施方案，逐年分步实施，达到以小流域为单元，对一座山、一面坡、一条沟进行一次性规划设计，全方位开发治理的效果。

（2）坚持质量标准。始终把质量放在第一位，坚持高起点、高标准、高质量。20世纪70至80年代，全县的广大干部群众在水土保持与生态建设实践中提炼出了一套简明易懂、符合县情实际的质量标准。兴修石坎梯田做到“石坎坚固地面平、二尺厚的活土层，随弯就弯坎等高，水土林路规划好”。在小型水利水保设施建设上做到“先上后下，节节闸坝，土地平整，渠水畅通”。在整坡造林上实行坑田、条田结合，起到“节节拦蓄、减灾增效”的目的。同时强化工程管理、规范施工标准，建立任务、技术、质量负责制和质量保修制度。施工中采取治理任务到村组，开挖备料到农户和专业队伍施工的办法，建立质量保证体系。在强有力的质量管理措施保证下，全县的水土保持与生态建设真正实现了质量高、效益好。20世纪90年代末，水保治理进一步从单一修地、零敲碎打转变到综合治理、规模推进上来，建成了梓桥沟、米家沟、木王河等一批生态效益型精品流域。2007年丹江口库区及上游水土保持工程项目启动后，在项目管理上坚持科学管理、严格质量标准，建成了县河、木元、杨家湾、小河子等一批优质工程，对全县综合治理的持续开展起到了推动作用。

（3）坚持示范创新。在水土保持与生态建设中，长期坚持治理模式创新，提高治理效益。选择坡度缓、光照足、土壤条件好、有水源的地方，采取截、渗、引等多种有效形式，大搞旱改水工程，已基本实现户均一亩水浇地的奋斗目标。重点培育了东川镇西川村、柴坪镇长青村、木王镇坪胜村等一批工程化稻田养鱼工程，增加群众经济收入。大力发展节水灌溉工程，建设高效农业示范园，在云盖寺镇花园村，建设节灌工程20 hm2发展大棚菜，使之成为城区居民商品菜的供应基地；在结子乡木园村、高峰镇银坪村建设节水灌溉27 hm2，培育经济苗木、发展中药材，使之成为全县的苗木和中药材基地；在回龙镇水源村通过发展节灌工程，有效解决了60 hm2小杂果的抗旱浇灌难题。有序推进坡耕地综合治理，对25°以上的陡坡地，实行退耕发展板栗、核桃、茶叶产业；25°以下的缓坡地，实施坡改梯、栽植田坎桑、发展田坎经济，提高土壤蓄水保肥能力。通过治理模式创新，全县初步形成了板栗、核桃、茶叶、蚕桑、蔬菜、水产等一批水土保持产业，广大农村实现了“一户带多户、多户带多村、多村连基地、基地促产业”的特色经济发展链条。

（4）坚持典型引路。水土保持与生态建设按照“点上出经验，面上抓推广，总体上水平”的要求，突出综合治理的区域特色。围绕板栗、核桃、茶叶、蚕桑等优势产业，集中对城周、县河、乾佑河、云东、磨木、商沙、冷老路沿线25°以上直观坡面实行综合治理，培育典型样板工程，在治理区不仅形成了“山顶松杉戴帽，半山茶果缠腰，山脚粮田铺底，沿川粮桑并茂，河滩塘坝镶镜”的生态经济格局，而且促进了全县水土保持工作持续深入开展，实现了山绿起来，水清起来，人富起来的目标。

（5）坚持政策激励。经过探索与实践，逐步制定和完善了一系列优惠政策，不断深化农村产权制度改革，明晰所有权、放活经营权，明确投入主体，完善激励机制，促进流域治理步入“以治理促开发，以开发促治理”的良性发展轨道。初步形成了项目依托、资金捆绑、农民投劳的投入机制；任务到村组、安全到人、质量追究的责任机制；项目法人责任制、施工招投标制、工程监理制、合同管理制、资金报账制的管理机制，以及全民广泛参与的治理机制。

4 问题及建议

4.1 问题分析

镇安县的水土保持与生态建设，依托国家扶持政策，经过全县广大干部群众长期坚持不懈的努力，水土流失现象得到有效遏制，生态环境建设得到加强，水保产业发展壮大，水保治理工作基本步入了良性发展轨道。但在取得成绩的同时，也存在着不少问题和差距。

（1）水土保持与生态建设任务依然艰巨。镇安县山高坡陡、灾害频繁，目前仍有1000km2的水土流失面积需要治理。特别是坡耕地、疏幼林地水土流失远未得到有效控制，并且立地条件差、实施难度大。20世纪60、70年代兴修的河堤、石坎梯田等小型水利水保设施年久失修、损毁严重，群众修复加固愿望迫切，治理建设任务繁重而艰巨。

（2）水土保持与生态建设长效投入机制尚未形成。水土保持生态建设投入机制不够灵活、稳定，水土流失治理资金短缺，难以适应新形势、新任务的要求，严重阻碍了水土保持与生态建设工作的发展步伐。

（3）生产建设活动的水土流失预防监督工作有待加强。生产建设活动产生的人为水土流失仍未得到有效遏制，难以适应新时期水土保持与生态建设工作要求。

（4）与水土保持有关的工作部门缺乏统一协调。承担水土保持与生态建设任务的国土、扶贫、林业等部门仍未形成统一规划、规模治理的共识，不能满足群众对水土流失治理的迫切愿望。

（5）水土保持与生态建设人才队伍构建未得到应有重视。现有专业技术人员不足、结构失衡，难以支撑全县水利水保项目建设管理和繁重的水土流失治理任务需要。

4.2 几点建议

（1）顺应形势，在转变思路上求突破。针对镇安人多地少，耕地后备资源不足的现状，水土保持与生态建设需以保护和提高粮食生产能力为前提，站在改善生态环境，促进人与自然和谐相处的高度，实现由单一工程治理向预防保护并举的转变；由单纯防护型治理向注重经济效益和生态效益并举转变；由人工治理向人工干预和自然修复结合转变；由国家投入治理向国家、集体、个人社会多元化投入转变，形成“政府引导，部门协作，社会参与”的水保治理新格局。在治理重点上要狠抓以坡耕地改造为主导，生态修复、疏幼林地水土流失治理协调推进的流域综合治理，使水土保持与生态建设实现治理理念和效益的双重突破。

（2）加强管理，在预防监督上求突破。在项目管理上实行项目法人责任制、招投标制、工程监理制、合同管理制、工程审计制和责任追究制的建设管理模式。在项目建设中，严把规划、施工、验收、安全等四道“关口”确保治理质量和效益。同时加强水保执法体系建设，制定和落实水土保持工程建后管护责任，依法查处生产建设活动的违法案件，严厉打击水土保持违法行为，巩固治理成果，逐步使水土保持工作步入法制化轨道。

（3）培育典型，在抓点示范上求突破。坚持环境改善、经济发展、农民增收的思路，抓典型、促全局、上水平，同时遵循自然规律、创新治理方法、增加科技含量，注重工程措施与生物措施相结合，流域治理与产业建设相结合，流域治理与新农村建设相结合，流域治理与农民增收相结合，着力打造一批经济型、生态型、旅游型精品工程，引导全县水土保持与生态建设持续全面开展，实现生态效益和经济效益的双赢。

（4）探索模式，在机制创新上求突破。积极探索水土保持与生态建设新模式、新机制。在项目资金管理上实行“直通车”，建立专账，专款专用，实现从项目设计到组织施工的责、权、利的有机统一。在施工过程中，实行灵活机动的施工模式。对于技术含量高、技术难度大的河堤、石坎梯田、拦沙坝等工程采取公开招投标方式，择优选择具有水土保持与生态建设施工经验和能力的专业施工企业进行施工；对于经济林建园、荒山造林等工程由所在乡镇、村组组织施工，增加群众收入、降低管护成本。在资金投入上除用好、用活项目资金外，应采取资金捆绑的办法，将相关涉农资金向项目区倾斜。同时注重吸纳企业资金融于项目建设，积极探索和研究新形势下水土保持工作投入机制，以弥补项目资金不足的矛盾。在部门协作上形成统一协调机制，使与水土保持有关的部门形成合力，共同促进水土保持与生态建设健康发展。

（5）注重人才，在队伍建设上求突破。针对全县水利技术力量严重不足和结构性矛盾突出的现状，建议适当增加编制和财政供养人数，通过定向培训和人才振兴计划，逐年增补技术干部，充实基层水保站的技术力量，以解决技术力量断档问题。将14所基层水利中心站建设列入财政预算，逐年安排建设资金，予以建设，从而在队伍阵地建设上有所作为，为促进全县水土保持及生态建设提供保障。同时加强技术干部的业务培训，提高工作能力，更好的发掘专业技术人员的主观能动性、创造性，逐步建设一支作风严谨、吃苦耐劳、技术过硬的水土保持与生态建设人才队伍。

5 结语

镇安县水土流失严重、灾害频繁。当前水土保持与生态建设面临前所未有的发展机遇，要按照规模与效益协调、开发与保护并重、建设与管理结合的思路，实现水土保持与生态建设突破发展，夯实发展基础，增强发展后劲，为全县人民生活改善、经济发展、社会和谐提供有力保障。陕西水利