自然保护区法律法规的问题探讨

杨 娟，汪淑玲，李红梅

生态系统退化，生物多样性丧失己成为当今全球性主要生态环境问题之一，并被公认为是对人类可持续发展的重要威胁。中国作为世界最大的发展中国家，已经认识到自然保护的重要性。近年来，我国自然保护区得到了快速发展，形成了布局较为合理，类型较为齐全的自然保护区体系。根据国家环保局2010年环境年报初步统计，我国自然保护区达到2 531个，其面积约占国土面积的15.2%，其中国家级自然保护区已达到323个，并有26个自然保护区被联合国教科文组织列入“国际生物圈自然保护网”，30个自然保护区被列入《国际重要湿地名录》。但是，我国自然保护区的法律体系还不健全，一些重要的法律制度尚未建立，立法思路和理念稍显落后己经难以适应新形势的要求。

1 我国自然保护区法律法规现状

1.1 我国自然保护区法律法规发展历程

我国的自然保护区立法大致经过了三个时期，分别是：第一阶段：萌芽和初步发展阶段（1956—1966），1956年第一届全国代表大会第三次会议上，提出了“划定天然禁伐区”的第92号提议，标志着我国自然保护区立法的萌芽。第二阶段：自然保护区产法的停滞和缓慢发展阶段（1966—1976），这一时期受文革影响，自然保护区的立法出现了停滞，到文革后期才又开始缓慢发展。第三阶段：自然保护区立法的快速发展期（1977——至今），这一时期，我国的自然保护区立法迅速振兴，颁布了一系列的法律法规。特别是1985年的《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》和1994年的《自然保护区条例》的颁布，标志着我国自然保护区立法已经从单一走向了综合性的和高层次的立法阶段。

1.2 自然保护区立法现状

我国关于自然保护区的专门立法主要表现为国务院颁布的行政法规及其它相关职能部门颁发的行政规章和地方性法规［1］。

1.2.1 综合性立法 国务院1994年10月9日颁布，同年12月1日起实施的《自然保护区条例》共分为5章44节，是我国有史以来关于自然保护区管理的第一部专门性行政法规，它对自然保护区管理作了全面规定。

1.2.2 专项立法 围绕自然保护区的发展规划、保护区的分类、保护区土地利用、保护区评定标准及组织与管理，我国颁布了一系列相应的法规或政策规范。1997年11月24日国家环保总局和国家计委联合颁发了《中国自然保护区发展规划纲要》，1993年7月19日发布了《自然保护类型与级别划分原则》，1995年7月24日颁布了《自然保护区土地管理办法》，1999年修订颁发了《国家级自然保护区评审委员会组织工作制度》，2003年颁发了《国家级自然保护区管理工作评估指南》（试行）。

1.2.3 部门分类立法 1985年7月6日林业部公布了《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》，1994年11月22日地质矿产部颁布了《地质遗迹保护管理规定》，1995年5月29日公布了《海洋自然保护区管理办法》，农业部于1997年10月17日发布了《水生动植物自然保护区管理办法》。

1.2.4 地方性立法 除上述行政法规及部门规章外，我国内蒙古、吉林、云南、西藏、陕西、甘肃、新疆等24个省、自治区，结合本地自然保护区管理的需要，制定了地方性自然保护区法规、规章，200多个自然保护区也制定了相关的管理办法。这些地方性法规目前在我国自然保护区管理和建设中担当着不可或缺的重任。

1.2.5 其它法律中相关规定 我国《宪法》关于自然环境保护的规定既是自然保护区立法的依据，也是自然保护区法律规范的重要组成部分。《宪法》第26条规定，国家保护和改善生活环境和生态环境；第22条规定，国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。上述规定为自然保护区立法和法律实践提供了宪法依据。

其它法律文献还有相关规定：（1）《环境保护法》（1989年颁布）第17条的相关规定；（2）《中华人民共和国海洋环境保护法》（1982年颁布）第4条的相关规定；（3）《中华人民共和国森林法》（1984年通过，1998年修订）第24条的相关规定；（4）《中华人民共和国草原法》（1985年通过，2002年修订）第11条的相关规定；（5）《中华人民共和国矿产资源法》（1986年颁布）第20条的相关规定；（6）《中华人民共和国渔业法》（1986年通过，2000年修订）第3条的相关规定；（7）《中华人民共和国野生动物保护法》（1988年颁布）第10条的相关规定；（8）《固体废物污染环境防治法》第22条的相关规定。

2 我国自然保护区法律保护存在的问题

2.1 立法问题

2.1.1 立法体系不完善 立法体系又可以称为法律渊源体系，即一个国家的各种法律渊源因具有内在的联系而形成的体系［2］。我国的自然保护区立法体系大致存在以下问题。

（1）《条例》法律位阶低

我国自然保护区的专门立法只有《条例》，作为行政法规，它的法律效力低于《森林法》、《野生动物保护法》、《土地管理法》、《草原法》、《矿产资源法》、《水法》等单行法。而自然保护区区内往往涉及到土地、森林、草原、水、矿产等多种自然资源，一旦发生纠纷和矛盾，则常因为《自然保护区条例》位阶低而无法为自然保护区提供有利的保护。

（2）《条例》内容不具体

《条例》是国务院1994年根据当时的国情制定的行政法规，五章44条，其对自然保护区的建设、管理、保护等方面做出的规定简单而抽象，存在大量的立法漏洞。如自然保护区的土地权属未完全厘定，自然保护区的资金保障制度未完全落实，公众参与制度未得到充分体现等。

2.1.2 立法目的、原则不明确或缺位 立法目的有助于对法的正确理解和执行，立法原则的作用在于体现立法的基本性质、内容和价值取向。由于自然保护区法不可能囊括其所需保护的方方面面，所以需要立法目的与原则来指引方向，而现行《条例》中没有规定自然保护区特有的立法目的，缺乏基本原则的规定。从该条例中无从得知究竟是以保护自然资源与自然生境为主，还是以建设自然保护区、开发自然资源、发展地区经济为重［3］。

2.1.3 自然保护区的功能模糊 目前我国保护区管理体系尚不明确，对自然保护区、风景名胜区、森林公园等各类保护区的性质与功能没有严格界定，从而导致自然保护区与森林公园、风景名胜区及其他类型保护区混淆，职责不明，管理政策混乱。在自然保护区内建设森林公园与风景名胜区的现象越来越多，有许多国家级自然保护区甚至“一套班子两块牌子”，“一片林子两个区”。

2.1.4 管理体制较为混乱 虽然《条例》第8条、第21条对自然保护区行政管理作了规定，但实际上自然保护区的行政管理体制是业务由上级主管部门管理，行政由各级地方政府管理，实行业务与行政分离的管理体制。另一方面自然保护区的实际分级管理中，主管部门往往没有起到主管作用。比如说在我国的国家级保护区中，除卧龙、白水江及佛坪三个自然保护区是由国家林业局直接管理之外，其他自然保护区都是由其所在地的省、自治区、直辖市或县级林业、环保、资源、农业等行政部门管理，有些国家级自然保护区则由乡镇政府管理。中央或省级政府将国家级或省级保护区的管理责任托付所在地政府管理，却没有委以相应的权力，主要是没有足够的经费支持，导致级别与管理责任的错位、脱节［4］。

2.2 执法问题

2.2.1 执法人员专业水平不高 根据中国自然保护区能力建设调查组2004年7月的一项调查报告显示：“中国自然保护区现有的人力资源中，至少一半工作人员不具备有关自然保护区管理的专业知识与能力。几乎所有参与调查的自然保护区在几个非常关键和重要的工种上没有自己的专职人员，包括生态系统、物种和生境管理，野外监测巡护，公众环境教育，甚至执法。”［5］

2.2.2 执法观念偏差 在自然保护区的执法过程中，许多执法人员存在思想上的误区，认为自己在国家保护区内代表国家行使职权，是管理者，社区居民是被管理者，他们利用自然资源，破坏保护区的行为理应受到法律制裁。执法者常常只是强调保护和利用的矛盾，很少去思考和寻找其相互结合的途径，这不仅加大了执法难度，甚至引发了当地居民与保护区管理机构的矛盾。

2.3 守法问题

守法对于实现自然保护区的建设与管理至关重要，人们守法中大致存在两种问题：第一：意识问题。许多自然保护区都设在人迹罕见处，其社区封闭落后，大多数居民具有刀耕火种的习惯，耕作方式落后，依赖自然资源的程度很大，“靠山吃山”思想观念很难在短时间内有所改变［6］。第二：利益问题。人们守法或者违法都是出于一定的利益目的，当守法不能给予人们预期利益时，违法就会产生。《条例》18条、26条对保护区自然资源利用作了限制，但没有相应的补偿机制，再加上野生动物对当地居民的庄稼、人身造成伤害等原因，成为守法的“瓶颈”。

3 对自然保护区法律法规完善的探讨

3.1 统一立法，制定《自然保护区法》。使自然保护区的法律地位从行政法规上升到法律层面。

3.2 在立法过程种，要将各种资源统一管理，不能分割。如扎龙保护区，主要保护对象是丹顶鹤，但其他资源（如土地、鱼类、矿产）地方行政机构（土地、水利、矿产等部门）也在管理，造成多个行政部门管理同一对象［7］，在利益面前相互争功，在责任面前相互推诿。

3.3 制定和完善自然保护区旅游、资金投入、区内生产性活动和开发资源活动等单行法规［8］。

3.4 完善自然保护区的地方立法。地方自然保护区立法也是我国自然保护区立法中的一个重要组成部分，尽管它在法律效力和法律层次上不及法律，但它更适合对本地区自然保护区的建设和保护，更具可操作性，对执行法律有更大的辅助作用。所以，应使国家级自然保护区力争做到“一区一法”。

3.5 建立和完善生态补偿机制。这不仅能解决自然保护区资金短缺问题，而且能补偿当地社区因保护而带来的负面效应。

［1］ 马燕.我国自然保护区立法现状及存在的问题［J］.环境保护，2006（21）：42－44.

［2］ 朱力宇，张曙光.立法学［M］.北京：中国人民大学出版社，2001.

［3］ 刘艳.自然保护区的法律保护探讨［D］.中南林业科技大学，2006.

［4］ 范媛吉.自然保护区若干法律问题研究［D］.河南大学法学院，2006.

［5］ 邓维杰.中国自然保护区能力建设调查报告.www.wwfchina.org／csis／protected－area／competence.doc，2005－12－2.

［6］ 社区共管：破解自然保护区难题［N］.人民日报，2002－05－30（6）.

［7］ 孔石，邹红菲.我国自然保护区立法执法若干问题初探［J］.野生动物，2001（1）：18－19.

［8］ 颜士鹏.中国自然保护区立法的现状评价与完善［D］.东北林业大学，2001.