黄山市城市建设投资（集团）有限公司转型发展之现状与路经研究

凌家琪

（黄山市城市建设投资（集团）有限公司，安徽 黄山245041）

一、城市建设投资有限公司的概念

城市建设投资有限公司 （以下简称城投公司）是按照《公司法》成立的国有投资控股公司，是城市资产市场化的载体，受城市政府授权或委托，统一负责城市资产投资和经营活动，担负着城市资产优化配置和保值增值的责任，是地方政府融资平台的企业法人。[1]城投类企业设立的基本模式是政府通过划拨土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，辅之以财政补贴、财政担保等作为还款保证，以此作为平台，广泛吸引银行贷款和社会资金投入地方基础设施建设，解决资金缺口。

城投公司的实质就是为政府对公益性（非经营性）的基础设施建设筹集相应规模的建设资金，从而打造出地方政府强化宏观调控能力，合理配置资源，促进经济结构调整的重要平台。它的设立为地方政府投融资发挥了积极的政策性效应和诱导效应，促进了经济增长及经济结构的合理性调整。

黄山市城投公司也借鉴全国其他地市城投公司的做法，于2002年9月成立，注册资本5000万元（主要是97.56亩土地使用权）。2004年5月，经黄山市政府批准同意重组增资，将原城市建设投资公司、市自来水公司、市政公司、市公交公司、市房产经营公司等11家单位的国有资产，总计12.96亿元人民币的净资产，全额划转给黄山市城市建设投资(集团)有限公司。公司为黄山市政府管理的国有独资公司。集团公司主要职能：一是负责筹措各类城市建设资金；二是负责对政府性投资项目的筹融资、监管和开发经营；三是参与土地一级市场运营，开展以地融资；四是承担权属企业国有资产所有者职能，积极开展资本运营，筹集建设资金，确保国有资产保值增值；五是开展城建项目招商引资。

2004年黄山市政府第十四次常务会议纪要同意黄山市城市建设投资（集团）公司重组方案。会议认为：加快建设黄山国际旅游城市，拓展建设资金融资渠道，提高使用效益，组建城市建设投资主体势在必行。黄山市城投公司成立10年来，为黄山市政府筹集86.5亿元的建设资金。这对于构建黄山市国际旅游城市框架、完善城市功能、改善城市整体投资环境和人民群众的生活环境，提升黄山市国际化旅游城市的品位，促进黄山市中心城区经济和社会稳步协调发展，起着重要的作用。

二、黄山市城投公司发展中存在的问题

黄山市城投公司通过与银行等间接融资主体的对接，利用政府信用方式为城市基础设施建设和市政公用事业项目筹集了大量资金，有力地促进了地方经济社会的发展，对改善城市面貌和提升城市形象做出了巨大贡献。如齐云大道、屯光大道改建后，成了黄山市东西走向的主干道；南滨江景观综合整治项目以其生态、和谐、徽韵的特色被国家建设部评为“中国最佳人居环境范例奖”；新安江延伸段工程项目建成后，大大地改善中心城区水环境，该项目已被列入安徽省委、省政府打造生态强省的“一号工程”，位居黄山市“十大工程”之首，也是市政府的精品工程、示范工程和致富工程，受到中央领导及省委主要领导的高度肯定。但随着城投公司的不断发展运行，也逐渐暴露出一些问题。

（一）资产不优，平台尚需充实

2004年黄山市城投公司重组增资12.96亿元，是由政府下属的11家国有单位净资产划入。当时只是政府一纸行文，从法律上并没有过户，因此只是从会计报表汇总体现总资产。另外，由于公司投资都是市政道路、桥梁、公园、绿化、亮化等公益设施项目，其项目本身不但不带来经济收益，还要增加维护成本。因此，其投资公益设施而形成的资产是不优的，它们不能产生利润，也不能用于抵押。

（二）融资渠道单一，成本高；直接融资比重低，缺乏多元化融资通道

由于公司净资产规模有限，资产不实、不优，且自身又缺乏良好稳定的现金流，同时政府投入的城建资产运营权又没有得到充分落实，使得城投公司融资功能不够完善，对外融资多以银行的长短期商业贷款等负债方式进行。一方面，融资渠道较为单一，主要是依靠间接融资方式筹集资金，且融资成本通常较高，同时公司融资受到宏观调控的影响也比较大。另一方面，通过运用企业债券、中期票据、信托计划、产业投资基金、资产证券化、上市等方式实现直接融资的比重少。正是由于缺乏持续的融资渠道，难以借助公开市场做大做强，使公司具备可持续发展的能力减弱。

（三）公司造血能力差，政府资源整合力度不大，持续融资能力有限

城投公司成立的最主要职能是筹集城市建设资金，投资于城市公益设施项目建设，公司本身没有或很少有自身的主营业务收入，盈利能力弱、财务状况差，其日常收入来源主要是依靠财政的补贴。这种靠外部输血维持、缺乏自身造血功能的生存状况从长远角度看岌岌可危。同时由于公司对政府资源尤其是土地资源整合力度不大，政府对融资规模的刚性需求与相应的土地资产不相匹配，造成了用于贷款抵押的土地少的困局，这直接导致了城投公司持续融资能力受到制约的后果。

（四）公司体制、机制尚未理顺、法人治理结构不够完善

建立现代企业制度是市场经济的必然要求，也是公有制与市场经济相结合的有效途径，更是深化国有企业改革的方向。解决公司活力问题，关键是公司体制机制要市场化，核心是公司治理和用人机制。体制的市场化，是要建立符合市场和企业规律要求的决策、监督、执行体制。机制的市场化，是公司内部的管理、制度和文化能适应市场的要求，最大限度地激发公司内部的生活力。公司有没有活力关键看是否能真正成为产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的市场主体。

黄山市城投公司同其他大多数地市城投公司一样，是按《公司法》有关规定组建成立的，公司实行独立核算，自负盈亏，依法纳税。从形式上黄山市城投公司还设立了董事会和监事会以及以总经理为首的经营班子。但从运行实质上说属政府直属部门，行政性较强，还未真正按照《公司法》的要求和市场化的原则进行运作。主要表现在：

1．股权结构不合理

股权过于集中，不利于投资主体多元化和多元产权主体制衡机制的形成，不利于企业形成科学合理的法人治理结构，尤其是集团公司下属的经营性子公司没有走向市场，无法使股权向多元化发展。但是由于黄山市城投公司隶属黄山市政府直接领导，公司管理层都是公务员并由政府直接任命，使得董事会、监事会都成为摆设，没有真正起到应有的作用。

2．缺乏激励和约束机制

所有机制中激励机制是核心，所有者对经营者的激励机制是核心中的核心。城投公司在治理结构上表现为董事会如何激励和约束经营层。只有激励机制落实到位，体制效应才能真正发挥出来，通过业绩考核和薪酬制度可以形成激发经营者动力和活力的激励机制。

三、黄山市城投公司转型发展之路经

黄山市城投公司要实现科学发展、可持续发展及和谐发展的目标，首先就是要按照市场化和规范化的现代企业制度进行运作。

（一）坚持科学发展观，确立公司发展目标和发展战略

每个公司制定的战略规划都是公司对未来发展方向、发展重点进行全局性、战略性及前瞻性的系统谋划，是引领公司发展的指引灯。

1．公司定位及发展目标

依托黄山市的地域优势及旅游生态文化资源，黄山市城投公司的基本定位应该是：黄山市城市基础设施投资建设主体和融资总平台；城市土地储备和一级开发投资实施主体；城建等国有资产的管理和运营主体；黄山市打造现代国际旅游城市的主力军。

在此基础上，黄山市城投公司未来5-10年的发展目标就是：按照黄山市委市政府相关要求，通过各类相关项目的投资建设，积极完善黄山市城市功能，提升城市品位，不断改善人居环境和产业发展环境；进一步整合黄山市域内市政基础设施、公益设施等良性资产，统筹运营城市国有土地资产，不断强化国有资产经营管理能力；多元化拓展投融资渠道，积极开拓经营性项目，实现规范、高效、健康的可持续发展，成为安徽省内资产规模较大、综合实力较强、运营能力较强的城市建设投资控股集团公司。

2．公司发展战略

为积极应对以上提出的问题，加强和完善公司的运营能力，黄山市城投公司应着力推进以下战略实施：整合黄山市的城市优质资源，提高投融资能力，扩大公司资产规模；围绕中心城区城市建设发展目标，提高核心业务水平；以打造国际化旅游城市为契机，探索、开拓经营性业务，增强企业造血功能；顺应投融资体制改革要求，借鉴国内先进经验，提升公司资产运作能力；不断提升公司经营管理水平，以支撑可持续发展战略的贯彻实施。

（二）创新体制机制，完善公司法人治理结构

通过引入公司化的运作模式，坚持市场化导向，有利于建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。

1．集团公司引入战略投资者，优化股权结构

按照现代企业制度要求，规范公司股东会、董事会、监事会和经营管理者的权责，完善职业经理的聘任制度。股东会决定董事会和监事会成员，董事会选择经营管理者，经营管理者行使用人权，并形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制。建立产权管理制度，落实公司决策责任制度，保证公司资产的安全和增值。

2．集团公司下属子公司吸收社会资本的加入，以利于股权多元化并按市场化进行运作

对职业经理实行目标考核激励机制，推行经营层持股、骨干员工持股的做法，以增强员工的主人翁意识，提高公司不断创新的动力和活力。

（三）拓宽融资渠道，提高直接融资比重

1．提高融资能力、拓宽融资渠道

对于城投公司来讲，筹融资是其首要功能，也是其主要价值所在。只有具有较强的融资能力，才能有效地从事投资活动。融资能力取决于两个方面，一是融资工作及业务能力，其中包括对金融市场及金融政策的分析、研究能力，对财务风险的研究、把握能力以及金融品种创新能力等;二是公司维持良好经营业绩的能力。公司在加强企业管理、健全土地储备制度的同时，还应设法盘活存量资产，把闲置的非经营性资产变为经营性资产，把无偿使用的资产变为有偿使用资产。

随着社会投资范围的不断扩大，投融资平台构建的空间将越来越宽广，如可以允许和鼓励民营企业、外资企业进入经营性公用事业或有盈利预期的基础设施投资，鼓励公用事业企业上市融资，积极探索采用BOT、股权融资等国际通行方式等，为城市可持续发展提供强劲的资金动力。当前公司主要融资渠道除已有的银行贷款、发行企业债券、发行信托资金及特许经营外，还应拓宽其他融资渠道，包括短期融资券、中期票据、资产证券化（ABN）、融资租赁及股权投资等，以进一步优化融资结构，为城市建设提供坚实的资金保障。

2．提高直接融资比重、降低融资成本

直接融资方式具有融资成本低、期限长等优势，前期可选择发行企业债券、中期票据和短期融资券、资产证券化（当前推出的ABN）及设立产业投资基金等方式进行融资；后期可随着企业经营管理的逐步向好，选择适当时机上市融资，这样才能为大规模、高水平的城市基础设施建设提供源源不断的资金保障。目前，黄山市城投公司的直接融资比重只有14.25%，还有较大的空间。

（四）项目分类管理，提高公司经营收入，增强公司造血能力

加快推进公司向市场化、资本化、集团化转变，努力构建以市场化运营为主，政府代建项目和自主经营项目良性互补的综合性国有企业集团，使公司成为符合未来城市发展模式、具有领先优势和辐射带动作用的新型城市运营商。积极整合各项城市资源，做强融资平台、做大建设平台、做实运营平台，不断壮大公司实力，促进公司可持续发展。

1．对于城市基础设施项目的经营可以划分为三种类型

一是经营性项目，即具有收费能力并可取得合理利润，具有还贷能力的项目。这类项目可通过市场进行有效配置，如市政收费道路和桥梁等。

二是准经营性项目，即收费偏低、无法完全收回投资、难以完全靠自身积累自我发展的项目。这类项目附带部分公益性，要通过政府适当贴息或政策优惠维持运营，如供水、供气、教育产业化、轻轨系统等。

三是非经营性项目，即产品或服务无偿提供、无回报的公益性项目，建设这类项目是为了获取社会效益和环境效益，市场调节难以对此起作用。[1]

2．有效运营城市土地资产是做强融资平台的基础

土地是不可再生资源，具有稀缺性，政府将土地交给城投公司整理熟化后，再由土地储备中心挂牌或拍卖，收入再返还给城投公司用于城市建设，这样城建收益能够用于城市建设，对于加快城市建设步伐具有重要意义。

土地是城投公司一项重要的资源（资产），做好土地资产一级开发工作，包括土地收储（含征地拆迁）出让是城投公司当前一项主要工作，土地出让收入是城投公司偿还债务及项目配套资金的主要来源，也是关系公司能否持续融资及建设的关键。

到目前为止，黄山市城投公司已注入土地资产966.32亩，并将市政公司、市房产经营公司、市茅山茶场及市博村林场四家企事业单位变更法人主管单位，正式划入市城投公司，使得黄山市城投公司的实收资本达到129598万元。

3．公益项目建设实行“代建制”是做大建设平台的有效方式

公益项目实行“代建制”的基本架构大致如下：一是运用市场竞争机制，以招标为手段确定专业代建单位，并通过高度专业化的管理体系保证投资效率和项目建设质量；二是在出资人、代建人、使用单位之间建立起市场合约关系，以法律为手段使合约主体间的权利、责任、义务形成刚性约束，从而使投资概（预）算等成为刚性指标；三是赋予代建人项目法人地位，使其为出资人补位，从而化解所有者缺位的矛盾，这是使“代建制”行之有效的根本保证。“代建制”突破了旧有的管理方式，使现行的“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式转变为“各环节彼此分离、互相制约”的模式。“代建制”的核心也正是代建单位按照合同约定代理项目建设的法人职责。

2007年经黄山市政府批准，黄山市城投公司注册5000万元成立下属全资子公司——黄山市富徽城市综合开发有限公司，主要职能为政府公益项目的代建和商业开发。当前代建公益建设主要包括安置区建设、城市档案馆、老年大学、残疾人中心等项目。

4．对经营性资产进行资本运作是做实融资平台的有效途径

通过产业链的延伸，在保持现有核心职能的基础上，业务循环逐步扩展，力争涵盖投融资平台“四大核心任务”，即“投资建设”、“融资创新”、“城市开发”、“资产经营”，在不同发展阶段，布局不同的业务发展群落。一般来讲业务群落的第一层面是拓展并确保核心业务的运作，确保当前的核心业务，能为企业带来稳定业务营运收入和现金流，培育相关经验和技能，确立经营概念和经营模式；第二层面是通过发展新业务，进入城市开发板块，通过新业务的快速增长，与第一层面业务形成良性循环；第三层面是开创未来的事业机会以进入新兴业务板块，包括战略性、先导性产业，着力构建高端、高效、高辐射力的现代产业体系，创造未来5-10年有生命力的业务项目，使之能够与一二层业务互动，形成独特竞争力。

当前，黄山市城投公司着力对公司经营性资产进行资本运作；着力提高自营收入比重，力争5年内提高50%-70%；同时不断增强公司的造血能力，以确保公司转型发展和可持续发展。2010年前后黄山市城投公司相继成立新安江旅游发展有限公司和黄山市湖边水利枢纽管理有限公司。两家公司成立的目的都是对总投资15亿元的新安江延伸段综合治理项目的经营性资产进行市场化运作。今后将把市政公司、市园林公司全部划给市城投公司，真正做到管建分离。

（五）实施“人才兴企，人才强企”战略，提高公司竞争力

市场竞争实际上是人才的竞争。人才队伍的素质体现着公司的实力，决定着公司的命运。黄山市城投公司应以适应公司所承担职能和未来发展需要为目标，通过创新人才队伍建设管理机制，紧扣培养、引进、激励三个环节，不断优化人才队伍结构，力争用3-5年时间，建立一支结构合理、数量完备的高层次、综合性经营管理人才队伍，为公司拓展经营领域，实现跨越发展提供强有力的支持。

1．建立人才引进机制

由于体制机制的原因，黄山市城投公司存在人才引进难的现象，人才已成为公司发展的瓶颈，瓶颈难解，公司就没有后劲。因此应建立强有力的人才机构，实施人才引进优惠政策，不遗余力地吸引公司急需的优秀人才，努力扩大人才增量。

2．优化人才环境

人才的成长、人才作用的发挥，既取决于个人的内在素质，又取决于所处的客观环境。事实证明，使公司和员工成为真正的命运共同体和利益结合体以及宽松的环境更有利于培养员工对公司的忠诚度。公司应采取有力措施，加大改革力度，改善和优化人才环境，营造“尊重知识，尊重人才，尊重劳动”的和谐环境，用环境留人，用事业留人，用感情留人，用适当的待遇留人，在生活上给予更多的关心，在工作上给予更多的支持，在成长上给予更多的关注，使人才在企业扎根成长。

3．建立考评制度和激励机制

创新激励机制，挖掘人才潜能。建立新的适合人力资源开发与管理的公司激励机制与约束机制是公司吸引人才、留住人才和盘活人才的手段。一是设立明确可达到的目标，将目标管理落到实处。二是将绩效与工资挂钩，建立绩效考核制度，定期对人才的绩效进行考证，引导人才向更高层次的需求发展。

逆水行舟，不进则退。公司只有全面实施“人才兴企、人才强企”战略，才能在市场竞争中立于不败之地，才能真正使公司转型，从而实现可持续发展。

[1]丁伯康.城市建设投融资战略模式及案例分析[M].北京：中国商务出版社，2008.