中国红十字会与灾后重建——以汶川地震灾后重建为例

孙语圣

(安徽大学 社会与政治学院，安徽 合肥 230039)

中国红十字会与灾后重建
——以汶川地震灾后重建为例

孙语圣

(安徽大学 社会与政治学院，安徽 合肥 230039)

汶川地震救援为中国红十字会提供了第一次大量参与灾后重建的机会。政府鼓励中国红十字会等社会力量参与灾后重建。与政府和普通的NGO相比，中国红十字会拥有自己参与重建的条件和优势，在重建中也逐步确定了自己的业务范围。汶川地震灾后重建锤炼了中国红十字会多方面的能力，也对红十字会未来的救灾工作提出了新的要求。

中国红十字会;灾后重建;慈善;社会化

2008年四川省汶川“5·12”地震，是中华人民共和国成立以来破坏性最强、波及范围最广、救灾难度最大的一次地震。灾害发生后，在中国政府全面应对抗震救灾的同时，民间力量也表现出巨大的参与热情，大量社会组织和个人捐献救灾款物，参与紧急救援、过渡安置和灾后重建工作。特别是大规模的灾后重建，对许多民间组织来说都还是第一次。且囿于现实的体制环境和自身的因素等，民间组织在重建阶段出现了大撤退现象，仅50余家留在灾区。灾后重建是一个长期的、庞杂的、系统的工程，没有民间组织的参与，仅凭政府的力量是难以全面完成的。民间组织能够提供周到、细致、个性化、专业化的社会服务，这是政府力所不及的。本文以中国红十字会为例，探讨这一具有政府背景的全国性的民间组织参与汶川地震灾后重建的社会和政治背景、条件和优势、事业范畴、趋势对策和能力建设。

一、中国红十字会参与灾后重建的社会背景和政策、法律依据

公民社会的发展、地震灾害的严重性和政府治理社会事务的社会化政策为中国红十字会参与汶川地震救援和灾后重建提供了社会空间和制度渠道。

(一)民间组织参与救灾的政府认同

2008年5月15日，温家宝召开国务院抗震救灾总指挥部会议时说，抗震救灾工作是关系全国、关系全局的大事，必须举全国之力，才能把这项工作做好。[1]这表明，中央政府从救灾的一开始就鼓励和支持民间组织参与抗震救灾。中国红十字总会紧急启动自然灾害救助一级响应预案，并从成都备灾救灾中心迅速调拨帐篷557顶，棉被2500床等价值78万余元的救灾物资发往灾区。同时向国内外发出了紧急救助呼吁。5月16日温家宝总理离开震区返回北京接收媒体采访时说，面对这场特大地震灾害，必须举全国之力，形成救治合力。[2]政府与社会协同救灾的思想十分明确，民间组织参与抗震救灾获得了政府的认可与支持。

(二)灾区灾后重建任务的提出

抗震救灾的初期工作主要是抢救伤员和被困群众、及时安排好灾民生活、加强卫生防疫、抢修基础设施、防止次生灾害等。由于地震对基础设施的损毁较大，灾后重建任务迫切。

5月17日，胡锦涛在四川召开抗震救灾工作会议，发表重要讲话。他指出“要做好恢复重建准备工作。这次灾后之后，恢复任务十分艰巨。要做好当前抗震救灾工作的同时，及早谋划恢复生产、灾后重建工作。要抓紧调查了解群众房屋倒塌、财产损失情况，尽快研究制定扶助措施。要在搞好规划的基础上，适时组织相关力量，帮助受灾群众重建家园。要及时调查了解工农业生产受灾情况，研究制定恢复生产的政策措施”。[3]

5月22日，中央政治局常委会召开，会议强调在全力做好抗震救灾工作的同时，各地区各部门要按照中央的决策部署，一手抓抗震救灾工作，一手抓经济社会发展，全力以赴支援灾区。中央有关部门要指导受灾地区在深入调查、综合评估、科学规划的基础上，及早规划和适时开展灾后重建工作。[4]

5月23日，国务院抗震救灾总指挥部第十三次会议，研究部署卫生防疫工作，决定成立灾后重建规划组。会议指出，灾后重建是一项长期而艰巨的任务，首先要做好规划。重建规划总体方案要包括城镇体系规划、农村建设规划、公共服务设施建设规划、生产力布局和产业调整规划、市场服务体系规划、防灾减灾规划等。[5]

5月24日，温家宝在四川地震灾区继续慰问受灾群众，他强调在继续做好搜救工作的同时，把安置受灾群众和灾后恢复重建工作摆到突出位置。

5月27日，温家宝主持召开国务院抗震救灾总指挥部第十四次会议，指出当前抗震救灾工作已经进入新的阶段，要把安置受灾群众、恢复生产和灾后重建工作摆在更加突出的位置。做好灾后重建前期工作。6月3日，国务院抗震救灾总指挥部第十六次会议讨论《国家汶川地震灾后重建工作方案》，就抓好农业生产、工业生产、基础设施恢复、灾区商贸流通和服务业恢复等作了具体说明。[6]

(三)民间组织参与灾后重建的政策和法律依据

2008年6月8日，国务院颁布实施了《汶川地震灾后恢复重建条例》，规定地震灾后恢复重建应当遵循的六条原则，其中第2条为“政府主导与社会参与相结合”，赋予了民间组织参与灾后重建的合法地位和活动空间。第56条规定，国家鼓励公民、法人和其他组织依法投资地震灾区基础设施和公共服务设施的恢复重建。[7]民间组织不仅可以可以在抗震救灾中发挥其专业性的优势，尤其在灾后重建这一较为持久、艰巨的工作中发挥不可替代的作用。9月颁布的《汶川地震灾后恢复重建总体规划》鼓励国内外专家和志愿者参与恢复重建，在教育援助、孤残救助、心理疏导、技术指导、规划咨询等方面发挥积极作用。

同年12月27日，全国人大通过的《防震减灾法》也将“地震灾后恢复重建应当坚持政府主导、社会参与和市场运作相结合”作为恢复重建原则写入了国家法律，进一步从制度层面明确了政府、企业和社会力量在灾后重建中的角色定位，为社会力量参与灾后重建提供了基础的法律依据。

(四)中国红十字会参与灾后重建

2008年5月29日至6月2日，中国红十字基金会副秘书长刘选国带领工作人员深入都江堰、彭州、雅安、德阳、绵阳等地进行实地考察，与相关地市红十字会、相关主管政府部门签署了一系列项目援建意向书，初步确定了第一批援建项目。6月初，中国红基会在四川确定了首批价值2亿元的地震灾后援建项目，从而越过过渡阶段，迅速投入灾后重建工作。

6月9日，总会深入重灾区什邡市、绵竹市的洛水、红白等镇考察灾情，与绵竹市、什邡市政府有关领导商谈了灾后重建工作。随后，由总会3支调研队也分别赴四川、甘肃和陕西地震灾区开展灾后重建调研工作，以使重建工作更加科学、合理。

根据捐赠者意愿，以及国家救灾工作总体安排，中国红十字会总会计划第一批安排25亿元人民币用于灾后重建工作，计划支持四川18亿元人民币、甘肃4．6亿元人民币、陕西2．4亿元人民币。重建工作将按照国家灾后重建的整体规划，重点支持地震灾区经济条件差、地处偏远的县以下农村受灾地区，并优先考虑孤残等弱势群体的需求，主要建设项目包括卫生院(站)、学校、民房、防灾减灾设施等。[8]为此，总会成立了灾后重建办公室和灾区工作组，领导灾后重建工作。

6月下旬，中国红十字会总会在京分别召开全国各省、市、自治区红十字会和香港、澳门红十字会以及台湾红十字组织参加的汶川地震灾后重建工作座谈会，共同商讨地震灾后重建工作。

8月13日，中国红十字会援助四川首批灾后重建项目备忘录签字仪式在四川省成都举行，中国红十字会及各级红十字会抗震救灾工作情况以及灾后恢复重建工作意向，即重点支持地震灾区全部倒塌或严重毁损需要整村重建或相对集中重建的农户住房、乡镇卫生院、乡镇学校及社会福利、社区防灾减灾设施等重建项目。

二、中国红十字会参与灾后重建的条件和优势

汶川地震灾后重建是中国红十字会第一次大量参与的灾后重建。这次灾后重建虽然是政府主导，但就民间组织的参与主体来说，红十字会相比于其他NGO，其优势与条件较为明显。

(一)长期的备灾救灾工作和制度化的参与渠道

中国红十字会源于恤兵瘗亡的需要，然随着社会的变化、时事的变迁，红十字会的宗旨、职责或任务会因时因势发生一些变化。尤其是1978年改革开放后，红十字会的职责愈益多样化，但灾害救助始终是其基本使命之一，而且逐渐占据首要的位置。通过一次次大灾的历练，各级红十字组织不仅逐步学会了如何参与救灾，更重要的是明白了红十字肩负的责任与使命。

由于中国红十字会首要的职责是备灾救灾，且拥有备灾救灾物资和经验，所以，中国红十字会系统的救灾响应是比较迅速和有效的。红十字会在救灾中有特殊的地位，拥有募捐资格，而且拥有正式的、制度化的参与渠道。它不仅自身有条件、有途径参与救灾，而且还可以为其他类型的民间组织进入灾区开具通行证。[9]32同时，中国红十字总会是国家减灾委的成员单位，各级红十字会也是各地减灾委的成员单位，因此，红十字会系统有正式的、制度化的渠道参与抗震救灾。

(二)深入实地的调研和合理的规划

在紧急救援阶段，中国红十字会一直把对四川灾区的援助放在首位，动员国内外力量，为灾区派遣了搜救队、医疗救援队、心理救援队，以及紧急供水、公共卫生应急队等。大批赈灾干部、救援专家，以及红十字志愿者奋战在抗震救灾第一线。

在灾后重建阶段，中国红十字会会长及各地方会的领导分别带队赴四川、甘肃、陕西灾区进行重建工作调研，深入乡村和农户家庭，详细了解灾区群众对灾后重建的需求，并对此召开会议，研究制订灾后重建工作计划。旋即成立灾后重建工作领导小组，并在四川设立灾后重建办公室和地区工作组，并对甘肃、陕西灾后重建工作实行巡视制度。经过缜密的调查研究，中国红十字会确定了灾后援建项目的重点:对需要整村重建或易地重建、房屋全部倒塌或严重损毁农户的住房给予平均每户1．5万元的补助，兴建乡村两级的学校、卫生站，也可以参与部分社会福利设施和社区防灾减灾设施建设。对于这个重建的项目，每村可再增加10万元用于村卫生室和村民活动室的建设。[10]

四川省红十字会也根据国务院《汶川地震灾后恢复重建条例》和《四川省“5·12”汶川地震灾后农房重建工作方案》，制定《四川省红十字会“5·12”特大地震灾后重建方案》，方案规划科学合理，切合地方实际。

(三)众多的志愿者

2008年9月颁布的《汶川地震灾后恢复重建总体规划》鼓励国内外专家和志愿者参与恢复重建，在教育援助、孤残救助、心理疏导、技术指导、规划咨询等方面发挥积极作用。

重建阶段的灾区需要能够长期服务的、具有专业背景的志愿者。灾后重建长达三五年时间，其中涉及生产恢复和社区重建等多个领域的艰巨任务。灾后重建对志愿者的要求提高了，而志愿者的数量却急剧减少。相比一般的NGO，红十字会的优势之一是拥有充足的组织资源，中国红十字组织有100万志愿者，20万正式志愿者。据不完全统计，汶川地震中，仅四川就有18万名志愿者参与了救援工作。

(四)充裕的资金保障

对于一般NGO来说，随着应急救援阶段的过去和灾后重建工作的到来，各方面的关注和物资捐助会大大减少，这是一个难以应付的严峻现实。而中国红十字会属于公募基金会，也有着良好的社会公信力，使用基金较为充裕。

至2008年11月，汶川地震救灾捐赠资金652．5亿元，由中国红十字会接收的数额达138亿元，其中中国红十字总会可作为救灾捐赠资金的使用主体，自行安排使用的资金占总额8．08%。[10]89除政府外，中国红十字总会、中华慈善总会和16家全国性公募基金会是接收并可以自行安排使用社会捐赠资金的民间组织，其中中国红十字总会所占的资金比例就达到了71．12%。又据统计，至2011年2月底，全国红十字系统共接收汶川地震救灾款物价值人民币199亿元，紧急及过渡安置阶段共投入款物价值64亿元，而重建阶段已投入资金就达123亿元，还有12亿元待拨资金。[11]

(五)严格的管理制度

中国红十字总会和四川等灾区省红十字会制定了严格的灾后重建制度，从项目、人力、资金、能力等方面加强对灾后重建的管理监督。以四川红十字会为例:

四川省红十字会从制度建设入手，制定了《四川省红十字会灾后重建项目实施管理办法》、《四川省红十字会恢复重建资金物资监管领导工作职责》等，对从项目策划到立项实施，从定期督导到阶段评估，从资金监管到进度监控，都做了严格的规定，既符合国际红十字会的通行规则，又体现了中国特色和四川灾后重建的实际。

四川省红十字会建立省、市(州)、县三级灾后重建项目工作体系，明确了各级红十字会在灾后重建工作中的职责范围，将各项工作任务、工作职责落实到个人;举办灾后重建培训班，对灾后援建项目实施管理、财务管理、对灾区干部能力建设及心理辅导等灾后重建中急需解决的红会干部和项目工作人员进行相关培训。

四川省红十字会专门举办灾后重建财务管理培训班，针对资金来源和项目重建类型，对项目资金核算管理和核算范围进行了系统培训，统一了会计核算科目和会计报表，并率先在有重建任务的11个市开通NC财务管理系统，要求所有重建资金都在NC系统核算，使灾后重建资金高度透明、公开。要求每一个项目完工后必须同时提交审计报告、竣工报告、质检报告、图片等资料汇编成册存档并向捐赠方反馈信息。[12]

(六)国际红十字会组织和外国国家红十字会的支持

中国红十字会是红十字会与红新月会国际联合会的成员，中国红十字会参与汶川地震灾后重建得到了国际联合会和会员国红十字会的积极支持。这也是国内其他NGO所不具备的优势。2008年7月17日，中国红十字会总会和红十字会与红新月会国际联合会在陕西西安联合召开汶川地震灾后恢复重建工作国际会议，红十字会与红新月会国际联合会东亚地区代表处主任卡尔·罗克乐以及来自美国、加拿大、日本等国红十字会、红新月会的代表，红十字国际委员会东亚地区代表处、香港特区红十字会代表等都出席了会议。最终达成共识，初步确定重建合作协调机制。有参与地震重建工作意向和承诺的国家红十字会，将根据川、甘、陕灾情和灾后恢复重建需求，商讨并初步确定此次灾后恢复重建阶段的国际援助计划。[13]

三、中国红十字会参与灾后重建的事业范畴

2008年8月14日，四川省德阳市旌阳区黄许小学奠基，拉开了红十字会灾后重建项目开工的序幕。全国红十字系统把汶川地震灾后恢复重建作为工作的重中之重，不断健全灾后恢复重建组织机构，制定和出台灾后恢复重建相关文件，多次派出督导组赴灾区督导检查，大力推动灾后恢复重建工作又好又快地开展。中国红十字会灾后重建的事业范畴是一个系统的工程，不仅包括民房、学校等硬件工程，还包括心理支持、发展生计等软件项目。

(一)援建民房、学校、卫生院、社会福利设施等

中国红十字会参与灾后重建的重点是援建民房、学校、卫生院(所)、康复中心、敬老院、福利院及防灾减灾设施等硬件设施，这是红十字会灾后重建中的重头戏，也是红十字会重建中的强项。截至2011年5月，红十字系统在汶川地震灾区共援建民房183179户、学校2114所、卫生院(站)5123所，以及部分康复中心、敬老院、福利院及防灾减灾设施等。[14]中国红十字会对灾区硬件重建援助表现为以下几种形式:

其一，中国红十字会将项目委托给灾区的地方政府组织实施。2008年8月13日，中国红十字会首批灾后重建项目，即在成都、德阳、阿坝、绵阳、广元、雅安等6个市(州)援建147个村、101所乡镇学校、108所乡镇卫生院以及219所村级卫生站，中国红十字会代表和四川省政府代表分别在灾后重建备忘录上签字，以示对重建项目的委托和承诺。[15]

其二，中国红十字总会将项目委托给灾区地方政府和红十字会组织实施。2009年10月16日，中国红十字会援川第三期重建项目，中国红十字会总会、四川省红十字会与成都等13个市州人民政府及项目所在县人民政府都签署了《中国红十字会援助汶川地震四川灾区灾后恢复重建第三期项目协议书》，明确在项目重建中各自的权责。2009年4月，中国红十字会总会、中国红十字基金会与甘肃省红十字会签订了援建甘肃省第二期灾后重建项目协议书，援建资金1．2亿余元。[16]

其三，非灾区地方红十字会对灾区地方红十字会的援助。如2009年12月30日，贵州省红十字会捐赠500万元支持宁夏红十字会在固原市实施灾后恢复重建项目，两个红十字会的代表签订项目协议。[17]

第四，港台红十字会对灾区地方政府、红十字会的项目逐级委托。2008年11月6日，香港红十字会援建甘肃省陇南市成县、礼县灾后重建项目，香港红十字会与甘肃省红十字会、陇南市政府、市红十字会签订了《香港红十字会援助汶川地震甘肃陇南灾区灾后恢复重建项目协议书》，甘肃省红十字会再与陇南市红十字会、两个项目县政府、县红十字会又分别签订了两县灾区灾后恢复重建项目协议书，层层落实责任，提出要严把计划、选址、招标关，挑选资质好、信誉好的建筑公司承担项目施工，并强化对其监督管理。台湾红十字组织对灾区首批15亿元新台币的重建援助是通过与中国红十字总会签署“海峡两岸红十字组织援助汶川地震灾后恢复重建项目协议”实现的。

第五，中国红十字基金会单独资助灾区的项目。汶川地震发生后，中国红基会联合国务院国资委共同发起设立的专项公益基金“5·12灾后重建中央企业援助基金”，90余家中央企业捐赠金额累计达3．98亿元，至2010年5月上旬，已有74个项目陆续竣工投入使用。汶川地震发生后，中国红基会共为灾区募集款物13．92亿元，截至2010年4月30日，已援建了灾后重建项目共计2385个。[18]

(二)加强对援建工程的监督管理

加强对援建工程的督察是红十字会灾后重建工程中的重要环节，以确保红十字会援建的灾后重建项目优质、高效、按期完成。为加强对重建工程的管理，总会和灾区红十字会都制定了严格的项目管理制度，项目论证、申报、推荐、督导、评估和财务管理等每个环节都严格按章办事。如四川省绵阳市红十字会就先后制定了《绵阳市红十字会“5·12”地震灾后恢复重建项目管理办法(试行)》、《灾后重建援建项目工程现场监督程序》、《绵阳市红十字会“5·12”地震灾后恢复重建项目资金管理实施细则》、《上报灾后重建项目拨款所需材料》等规范性文件，具体规范项目项目、项目招标、项目拨款、项目监管等事项，切实做到重建项目工作有章可循、有制可依。以中国红基会为例。2009年4月上旬开始，中国红十字基金会安排了四批督察工作组分赴四川、甘肃、陕西等地震灾区，督察援建项目，督察工作组由红基会领导及有关部门负责人带队，成员由红基会工作人员、媒体记者和志愿者组成，每组2至3人。督导组主要工作程序是:听取有关市、县红十字会及项目受援单位、承建单位的情况汇报，监督检查红基会拨付资金的管理、下拨和使用情况，实地察看援建项目的选址、工程进度和建筑质量，与地方红十字会及政府有关部门交换督察工作意见。[19]

(三)“博爱家园”软项目

红十字系统在灾区重建过程中还开展了包括防灾避险、救护培训、心理支持、健康教育、发展生计等在内的“博爱家园”软项目，支持中残联和国家人口计生委在四川灾区开展了红十字博爱康复援助项目和红十字博爱家庭关爱行动项目等。

2008年6月3日，温家宝主持召开总指挥部第16次会议，讨论《国家汶川地震灾后重建规划工作方案》。会议指出，当前灾区在安置好群众生活的同时，要着力抓好恢复生产工作。红十字会适时拓展灾后重建职能范畴，在援助灾民建起新居后，又积极帮助村民寻找富裕之路。在当地红十字会的帮助和指导下，都江堰市翠月湖镇五桂村有72个农户种植了80亩金丝瓜。村里还设立了金丝瓜种植基金，以扶持更多的农户种植金丝瓜。[20]红十字会与红新月会国际联合会在四川绵竹实施恢复生计项目，联合当地红十字会，为灾民提供创业培训、职业技能培训和小额信贷支持。截至2011年3月，约2500人参加了厨师、建筑、缝纫、编织、养殖、绣花、种植等村镇社区培训项目;参加计算机操作、农家乐经营与管理、美容美发等技能培训的学员也有1600余人。[21]

此外，红十字灾后重建事业还涉及到灾后社会评估，房屋选址、设计、建造，环境治理，心理重建，社会关系重建等一系列工程。

四、中国红十字会参与灾后重建的趋势对策和能力建设

通过援助汶川地震灾后重建工作，中国红十字会取得了很多骄人的成绩，得到了政府与社会的赞许，积累了重建的诸多经验，但也暴露了不少的缺陷和不足。如何用好重建巨额资金，如何选择项目、实施项目、对项目进行监测与评估，如重建灾区社会关系，如何发展灾民生计，这些都是灾后重建阶段灾区红十字会面临的挑战。

(一)加强对灾害知识的学习

中国红十字会将灾害救助作为其首位的工作，必须学习和了解灾害学的知识，掌握灾害监测、灾害预报、灾害评估、防灾、抗灾、救灾、安置与恢复、保险与援助、宣教与立法等现代减灾基本理论，建构灾害救治理念、灾害应急机制、灾害救治制度与法律设置、资源动员与开发机制、资源运作机制、救灾管理机制、备灾工作、备灾与救灾监督机制、灾害与救灾理论研究、救灾绩效评估体系等完备的救灾机制，建立中国红十字会防灾减灾的基本理论体系。

(二)厚培人才与智力支持的基础，完善组织体系建设

灾后重建涉及环境科学、建筑学、灾害学、管理学、心理学、公共关系学、社会学、经济学、民族学等学科知识，灾区重建工作需要大量各行各业的后备人才，而各级红十字组织的编制人员非常有限，有的基层红十字会甚至还未从卫生部门独立出来，适应不了灾害重建对红十字会的人才要求。今后，红十字组织要加强各类与灾后重建相关的人才储备，多渠道培育和联络人才。

首先，加强红十字组织人员的业务培训。对刚独立的灾区红十字会，对红十字工作不熟悉等问题，要开展专题培训，提升红十字队伍干部素质，增强做好灾后重建项目、管好灾后重建资金的业务能力。

其次，红十字组织要积极与政府各职能部门和社会各行各业沟通联络，聘请相关官员、专家、学者、工程技术人员等为常年或临时顾问，建立专家人才库和人才联络平台。

再次，可考虑在总会、部分地方分会中设立“灾后重建部”，专门负责灾后重建工作;各级红十字会应酌情建立自己的重建项目工作团队;条件成熟时，可考虑在《中国红十字会法》第三章“职责”中，增加“灾后重建”一款。

(三)提升与政府各职能部门的沟通与协调能力

总体来说，灾后重建工作，政府是主导，红十字会协调好与政府的关系极为重要。无论是日常救灾，还是灾后重建，都是在各级政府统一领导下，各部门各单位相互配合、全社会共同参与的一个社会化运作模式。红十字会要经常性地与建设、规划设计、民政、财政、卫生、教育、产业、监察、交通、消防、水利、气象、运输、电力等相关部门联络，召开联席会议，并形成长效工作机制。要按照各自的职责，进一步明确相互间的工作范围和内容，确保在灾害发生时配合默契，提高救灾的质量和效率;在规划、设计、环评、监督、采购、审计等灾后重建的各个环节，实现人力、物力、财力、信息、管理等资源的有效配置。

(四)密切与其他NGO的合作

中国红十字会比国内一般的NGO在资金募集、制度参与、政策支持等方面具有较大优势，但大多数NGO比红十字会这样的具有政府背景民间组织也有天然的长处。政府在救灾中虽处于主导地位，但不是全部工作都能做得很细，“民间组织在提供深入、个性化服务，尤其是心理疏导、人际关系修复等方面具有先天优势和活力”，“由于基层民间组织更了解当地人的需求，只要执行能力较强，就能让项目速作得更加直接、具体和经济”，“随着灾后重建工作的展开，他们的优势还会进一步显现出来。”[22]所以，在救灾中不仅政府要与NGO加强合作，红十字组织也要积极与一般NGO、甚至草根NGO合作。2008年6月17日，中国红十字基金会宣布将拿出2000万元，面向全国民间公益组织公开招标，寻求灾后重建项目合作，这就是一个“历史性的突破”。

(五)加强基层红十字会的能力建设

目前，中国红十字会有31个省级分会、333个地级分会、2860个县级分会，组织网络相对健全。但越是基层的红十字会，其组织的自主性越低。有的县级红十字会尚未独立，还属于县卫生局的一个科室。2008年，全国县级红十字会管理体制的理顺率仅为36%。2009年6月初，彭云会长亲临四川、陕西重灾区，在听取抗震救灾工作汇报后指出:“管理体制不理顺，人员不到位，红十字会的救灾、救助和灾后重建工作就无法保障。”[23]

第一，加快理顺基层红十字会管理体制。各地要尽快理顺各级红十字会管理体制，积极争取地方和基层党委、政府的支持，扩大专兼职干部队伍，解决好办公场所和经费问题，发展壮大会员队伍和志愿者队伍，为争取更多的援助和做好救灾工作提供强有力的组织保障。

第二，加强基层红十字会能力建设。要按照中国红十字事业发展的总体要求，不断满足地方和基层日益增长的人道需求，强化运筹能力、筹资能力、执行能力、监管能力和适应能力、创新能力、公关能力、文化建设等能力建设。

汶川地震的抗震救灾推动中国红十字会救灾工作实现了从单纯的紧急救助转变为紧急救助与参与灾后重建相结合的根本转变，也是中国红十字会救灾赈灾工作走向更加专业、更加规范、更加高效的新起点。三年重建工作的圆满完成，使中国红十字会积累了丰富的重建经验，也认识到自身诸多的不足，这些都是以后参与重建的宝贵财富。

[1]抗震救灾必须举全国之力 [N]．经济日报，2008－05－16(1)．

[2]举全国之力把抗震救灾工作进行到底 [N]．光明日报，2008－05－17(1)．

[3]胡锦涛．在四川召开的抗震救灾工作会议上的讲话[N]．经济日报，2008－5－18(2)．

[4]中共中央政治局先后召开会议全面部署抗震救灾和灾后重建工作[J]．新华月报，2008(12):5．

[5]中共中央政治局先后召开会议全面部署抗震救灾和灾后重建工作[J]．新华月报，2008(12):8－9．

[6]中共中央政治局先后召开会议全面部署抗震救灾和灾后重建工作[J]．新华月报，2008(12):9．

[7]汶川地震灾后恢复重建条例[N]．光明日报，2008－06－10(2)．

[8]宗洪．中国红十字会规划灾后重建 [N]．中国红十字报，2008－06－13(1)．

[9]邓国胜等．响应汶川——中国救灾机制分析[M]．北京:北京大学出版社，2009．

[10]http:∥www．redcross．org．cn，(2008－11－11)．

[11]中国红十字会在四川成都发布汶川地震三周年援建成果[N]．中国红十字报，2011－05－10(1)．

[12]词说汶川灾后重建[N]．中国红十字报，2010－12－31(2)．

[13]宗洪．中国红十字会召开汶川地震灾后恢复重建工作国际会议[N]．中国红十字报，2008－07－22(1)．

[14]中国红十字会汶川地震三周年援建成果报告解读[N]．中国红十字报，2011－05－10(1)．

[15]宗红．中国红十字会备忘录签字仪式在成都举行[N]．中国红十字报，2008－08－15(1)．

[16]甘红．甘肃红会第二期灾后重建项目签约[N]．中国红十字报，2009－04－17(1)．

[17]贵州红会援助宁夏500万元实施灾后重建项目[N]．中国红十字报，2010－01－5(1)．

[18]李凌．红基会汶川灾后重建项目75%投入使用[N]．中国红十字报，2010－05－14(1)．

[19]张忻忻．红基会督导”5·12”灾后重建项目[N]．中国红十字报，2009－05－1(1)．

[21]授人以渔与自力更生 [N]．中国红十字报，2011－05－10(2)．

[22]王舒怀，邓晓霞．灾后重建:民间组织有优势[N]．中国红十字报，2008－07－18(3)．

[23]吴宓雯．中国红十字会理顺管理体制工作回顾[N]．中国红十字报，2009－08－18(1－2)．

D669

A

2095－0683(2012)01－0033－07

2011－12－24

教育部人文社科项目基金(09JYA840001);国家社科基金(10BZS050)

孙语圣(1967－)，男，安徽肥东人，安徽大学社会与政治学院教授，博士。

责任编校秋晨