先富能人治村绩效探析——以浙江省临安市板桥乡为例

程 珂

（浙江农林大学 马克思主义学院，浙江 临安 311300）

先富能人治村绩效探析
——以浙江省临安市板桥乡为例

程 珂

（浙江农林大学 马克思主义学院，浙江 临安 311300）

先富能人村官在推动农村经济发展、提升农村公共服务水平、提高村务管理水平方面起到了积极作用。由于他们自身的素质和目前制度设计的缺失，他们的施政也存在较多负面效应。改进先富能人村官施政绩效，需要进一步改革和健全村民自治制度，特别是要加强村民自治内生动力建设，同时推进外部的教育管理工作。

先富能人；施政；制度设计

新时期以来，先富能人作为一个新兴群体在农村崛起，他们介入农村政治生活，进而成为村庄的主政者。对先富能人施政绩效的考察，是评估当前农村治理状况的重要方面。浙江省临安市板桥乡9个行政村的村主要干部均属先富群体，这为考察先富能人村官的施政状况，提供了一个适当的样本。

一

改革开放以来，中国农村由传统的农业社会向现代工商业社会转变。板桥乡各村先富群体主要有以下来源：一是部分村民白手起家，从做小本生意起，自主经营工商业，积累了较多财富。二是拥有家庭经营传统和掌握一些实用技术的村民，通过自身努力逐步创办企业，或成为种植、养殖大户。三是原来一些乡属企业的骨干，凭借在企业工作中积累的资本、技术和管理经验，在乡集体企业倒闭或转制后，创办自己的工商企业。巨大的财富使其成为农村中的一个新阶层。同时，个私经济的发展又推动板桥农村政治生态的转变，农村社区离散性较高，农民组织化程度低，户以上没有共同的行动单位。这种村庄政治秩序，有利于先富群体以其优势而在村庄社会中占主导地位。村民自治制度的深入实施，则为先富能人参政提供了比较宽松的环境。

先富能人得到了乡政权的重视。最初，乡党委、政府在政策引导和鼓励一部分人先富起来的意义上，给这些率先富起来的能人以象征性的荣誉和奖励，如“致富能手”、“优秀企业家”等；随后，逐渐赋予他们一定的政治角色，如推荐为市工商联成员和乡、市级人大代表、市政协委员等。上世纪90年代后期开始，乡党委、政府开始大胆启用具有双带作用的先富能人，让他们在农村治理中发挥作用。同时，群众选择村干部的心理也发生了变化。“尽管权力不等于资源，但缺乏资源的权力往往是没有影响力的。”[1]47先富群体在经济上的成功得到了村民的普遍认同。全面建设小康社会的新形势和群众心理的变化使得先富群体自然取代了旧的村干部。先富能人出于自身的种种考虑，对参政也表现出了浓厚兴趣。

先富能人进入农村权力结构，可以分为以下几种情况。一是组织培养。对于那些经济实力较强、思想政治素质较硬、群众基础较好的，乡党委、政府主动培养他们入党，作为村干部来推荐、使用；二是自主参选。一些经济能人积累了一定的财富后，产生了强烈的参政意识。在村委会选举中，他们积极参加竞选，甚至是在上级组织并不支持的情况下凭借自身努力当选村委会主任，有的进而成为村党组织的书记。三是有的先富能人进入村政治舞台，一方面本人有较强的参政要求，同时又得到了有关组织的支持。目前全乡9个行政村的党组织和村委会的主要领导都属于先富群体。就其参政动机而言，有的是为带领村民共同致富，有的是为自己的实业获取更多的资源和发展空间，有的是为寻求政治安全，有的是为提高自己的社会地位、实现更高的人生抱负，还有的本人参政兴趣不强，很大程度上是被上级组织推为村干部候选人，等等。这些因素，在每个人身上侧重不同，又往往交织在一起。不同的参政动机，极大地影响着他们的施政行为。

二

这些经营有方、拥有较多财富又进入村权力核心的先富能人，有施展才华、带领群众进一步致富、改变农村面貌的愿望，他们在带领村民走向全面小康方面起到了积极作用。

先富群体村官在推动农村经济发展、促进村民致富方面起到了积极作用。先富能人大胆地带领农民闯市场，拓宽致富门路。上田村村干部带领群众做好茶叶的文章，打造种植、炒制、销售一条龙的产业链，村经济状况有了较大改变，被评为“杭州市全面小康示范村”、“杭州市新农村建设标兵村”。灵溪村实施山上是生态、山脚是企业、田野是高效农业的发展思路。环湖村利用自身拥有青山、绿水并属于省科创基地计划建设的休闲生活配套区的优势，投资建设低密度生态住宅区，打造商贸经济圈，发展第三产业，带动村民致富。

先富群体村官在发展村集体经济方面起到了积极作用。他们面对“空壳村”的困境，积极探索村集体经济发展的新路子和集体资产管理、保值增值的新机制，采取了一些有效措施。各村积极引进有一定规模的企业。村干部认为，现有企业数量少、规模小，如果不引进较大的企业，只靠种田种地搞农业，村民很难进一步致富。企业落户本村，土地征用补偿可以充实村集体经济。借助企业的发展，可以推进本村的基础设施建设，增进村集体经济的收入。有的村改造几乎被荒废的村集体山林，争取上级的资金支持，林区收益归村集体。

先富群体村官在提升农村公共服务水平方面起到了积极作用。新农村建设需要投入大量的财力于村庄道路、桥梁、水利、电力、卫生、治安等方面，特别是基础设施建设需要较多的资金投入。这些项目，需要上级资金支持，同时也要本村投入配套资金，并要解决前期的资金投入。先富群体村官们具有较强的活动能力和较多的社会关系，积极争取上级有关部门的项目支持和资金资助，同时发动有关企业和富裕人士捐赠钱物。一些没有上级资金投入的公共事业，则完全由村干部筹措资金才得以完成。

先富群体村官在提高村务管理水平方面起到了积极作用。担任村干部的私营企业主们，将工商业经营中的一整套管理理念与办法引入村务管理，大大提高了村务管理的效能。上田村两委会近年制定、完善了村民委员会工作职责、经济合作社工作职责、村级代表会议制度、村委会工作职责、村务公开制度、民主理财制度、财务管理制度、报帐员职责和制度、票据报账工作流程、集体资产管理制度、村级工程公开招标管理制度、重大村务民主决策流程图、村规民约、村民自治章程。它们规范了村级组织的工作，缩小了权力寻租的空间。过去各村的一些公共服务设施，建成后由于无有效的管理制度，往往不能发挥作用或很快损坏。先富能人就任村主要干部后，在健全农村公共设施维护机制、提高综合利用效能方面措施得力、成效明显。

三

随着实践的推进，先富能人治村的弊端也逐渐显现。他们的施政不必然推进农村民主政治的进程，其整体素质与农村新形势新任务的要求不完全适应。

部分先富群体村官主导的村庄治理仍然局限在少数人参与并控制的范围内。成为村主要干部，他们认为是自己实力强的结果，其施政则呈现“后选举阶段民主的虚置化”。[2]156在有的拥有较多集体资源的村，村干部利用民主的虚置化和制度的漏洞谋取个人利益。A村的党总支书记1996年入党，2002年后长期任该职，在乡工业集聚点的建设中作出了重要贡献。然而，他在任职期间，授意村财务人员私设帐外账，余款由村报帐员保管直至案发。2009年10月乡农经站在对该村的财务清理中，又发现该村主要干部违反财务管理制度，将较大笔的集体资金借于外单位和个人。

部分先富群体村官施政中的利益博弈给农村权力结构带来负面效应。各村的施政，伴随着的是各派能人的利益博弈，而村民自治制度则成为他们派系斗争的制度空间。[3]52村内精英之间利益博弈的更加复杂化，影响到村经济发展和社会稳定。①B村党总支书记和村委会主任原是好友，而其双双上任后，矛盾也产生，书记认为村委会主任对他的领导核心地位可能构成威胁，于是在后者入党问题上故意采取不支持的态度，使其不能入党。双方的矛盾，导致村干部间不团结，村工作徘徊不前。另一方面，先富能人较多地进入农村领导层，可能弱化其他群体的利益表达。如果村民的合法利益受到村权力机构的损害或其不能维护村民的合法利益，村内又没有其它民主表达和解决的途径，除非村民忍气吞声，否则就会走暴力反抗和越级上访的道路。

部分先富群体村官缺乏从政能力。他们缺乏从政经验，对党和国家的方针、政策了解不多，不懂党务和村民自治基本知识，村务决策和管理缺乏稳定性和持续性。B村干部工作能力弱，每遇召开党员大会和村民代表会议，甚至指望乡里的驻村干部帮助他们召集会议、维持会场秩序。随着农村经济结构的逐步升级和治理工作的推进，靠个人能力和经验致富的先富群体在管理农村经济社会事务时显得力不从心。金钱的作用能一时有效，但是这并非长效之策。随着新农村建设的深入，公共投资压力大，村干部明显有畏难思想。

部分先富群体村官难以兼顾自身实业和村务工作，出现了长期不理村务的现象。2008年4月村委会选举时，C村现任村委会主任作出重修村办公房、新建本村小学校舍、实施村水利和交通建设、给村里的老人发慰问金等承诺，并依靠其强大的经济实力当选村委会主任。然而，其就任后忙于自己在外地的企业经营，竞选时的承诺没有一件落实。对以上现象，乡党委、政府似乎也无可奈何，只能等到下一次换届选举。

先富能人治村，是村民自治发展中的一种表现形式。在新世纪的农村，一方面，民主选举的力度大大加强。另一方面，目前乡政权对村级组织的掌控度也已明显削弱；村民对村干部进行监督的办法和水平也明显滞后。

四

目前看，先富群体还没有形成一个先富政治利益群体，而只是个体性的从政者，其道德水平、政治觉悟、参政动机、利益追求差异很大。然而，如果村民自治得不到深化，那么他们的施政“有可能蜕变为新的乡绅治乡”。[4]

“精英或想作精英的人，会在各项策略中使用他们的资源以期提升或维持其在社会中的位置。”[5]前述先富群体在施政过程中的行为是他们内在思想动机的实际演绎。要保持和深化农村公共治理的稳定性、连续性、有效性，必须进一步将他们的施政纳入农村制度化治理的轨道，通过进一步健全制度来规范先富能人的行为，同时提升他们的公共理性。

（一）进一步加强村民自治内生动力的建设。“只有产生于农村内部的自主性力量，才能为村民自治提供内在的动力和泉源。”[6]10首先，进一步作好村治规章制度的系统化建设。通过制度创新与完善，把民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个方面有机融合在一起。其次，赋予村民代表会议足够的权力并将权力制度化。严格执行《浙江省村民代表会议工作规程》，从制度上保证村民代表会议的权威性，使村民对村务公开、民主管理真正具有知情权、参与权、决策权、管理权和监督权，以此来保障村民的主体性及参与的可能性。再次，从人员组成、工作机制上保证村财务监督工作的独立性和权威性。对村财务监督小组成员进行法律教育和业务培训，提高他们行使监督职能的责任心和工作能力。

（二）进一步加强乡党委、政府对村干部的管理和监督。要进一步探索乡政权在推进农村民主政治、引导农村增强自我治理能力方面的路径。首先，完善村干部管理和监督办法，通过制定有力的制度和机制对农村人、事、财进行监察与督促。实行村干部规范化管理，认真推行任期目标责任制，健全年度考评和离任审计制度，强化责任追究制度。其次，充分发挥党组织系统的调控功能。加强党内基层民主建设，通过党内民主来带动农村民主政治建设。再次，乡政权要定期切实检查村民代表会议制度的执行情况，督促《浙江省村民代表会议工作规程》的落实。

（三）进一步加强对村干部的教育培训，提高他们履行职责的能力。党委、政府要进一步教育和引导他们增强对民主的认同和对制度的尊重。抓好村干部的学历教育和任职资格培训，使他们全面掌握党和政府在农村的各项方针政策、农村法律法规、农村基层组织建设、廉政工作等方面的知识，掌握农村干部领导艺术和工作方法，提高他们带领群众致富的本领。健全教育培训机制，发挥好党校、成人学校、职业技术学校、远程教育等阵地的综合作用，分散和集中、长班和短班、岗位培训和学历培训相结合，并通过到发达地区参观学习、上挂、下派，进一步创新村干部教育培训方式。

注释：

①从另一面看，这些派系的博弈并非就表明农村治理的恶化。对各村派系行为的健康引导，是应该引起关注的重要问题。有的村经济合作社社长，在以前村两委会选举时，曾经与现任的书记、村委会主任是相互激烈竞争过的对手。其担任村经济合作社社长后，对两委会财务的监督比较认真。

[1]罗伯特·达尔.现代政治分析[M].王沪宁,陈峰,译.上海:上海译文出版社,1987.

[2]卢福营，等.当代浙江乡村治理研究[M].北京:科学出版社,2009.

[3]贺雪峰.村治模式[M].济南:山东人民出版社,2009.

[4]吴毅.村治中的政治人[J].战略与管理,1998(1).

[5]周锡瑞,兰京.中国地方精英支配模式导论[J].中国社会科学季刊,1998(2).

[6]于建嵘.岳村政治[M].北京:商务印书馆,2001.

Performance Analysis of Rich Talents Administering a Village——A case study on Banqiao county of Linan City,Zhejiang Province

Cheng Ke

(School of Marxism,Zhejiang A&F University,Lin'an311300,China)

Rich talents being village officials play a positive role in boosting rural economy,promoting rural public service level,and enhancing village-affair management level.However,as a result of their low quality and the present system flaw,their administration also has many negative effects.In order to improve these village officials’ administrative performance,the villagers’ self-government system should be further reformed and improved,especially by strengthening internal motivation construction,and simultaneously advancing external education and management.

rich talent;administration;system design

B082

A

1672-447X（2012）02-0063-004

2011-09-13

程 珂（1975-），浙江临安人，浙江农林大学马克思主义学院副教授，博士，研究方向为中国当代农村社会变迁和乡村治理。

高 焕