欠发达地区农村养老保障问题与对策研究*

沙艳蕾

(菏泽学院法律系，山东菏泽，274015)

欠发达地区农村养老保障问题与对策研究*

沙艳蕾

(菏泽学院法律系，山东菏泽，274015)

随着人口老龄化的加剧，欠发达地区农村养老保障制度的完善已成为制约统筹城乡一体化发展、推进和谐社会构建的重要因素。养老问题从根本上讲是一个经济问题，因此，我们应从大力发展社会经济等多方面着手，努力推进欠发达地区农村养老保障体系的建设。

欠发达地区;农村;养老保障

30年前起步的农村改革，使我国广大农村的面貌发生了历史性巨变，但我国广大农村特别是欠发达地区农村仍然面临着改革和发展的艰巨任务。在我国广大的农村欠发达地区，伴随着人口老龄化的加速发展，老年人尤其是农村老年弱势群体的养老问题，成为制约统筹城乡一体化发展、推进和谐社会构建的重要因素之一。党的十七届三中全会闭幕时发表的公报深刻提出了破解城乡二元结构的根本措施:“扩大公共财政覆盖农村范围，发展农村公共事业，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。”能否妥善解决好农民的老有所养问题，关系到农村社会的稳定，关系到欠发达地区农村社会保障体系建设的成败。本文将从欠发达地区农村养老面临的新形势入手，探讨一下欠发达地区农村养老存在的主要问题，并进而提出推进欠发达地区农村养老保障体系建设的建议。

一、市场经济条件下欠发达地区农村养老面临的新形势

人口老龄化是指老年人口在总体人口中所占比重不断上升的趋势和过程。通常情况下，一个国家或地区的人口年龄结构因受到人口的出生、死亡和迁移等因素的影响而发生变化。如果总人口中的老年人口比重不断提高，而其他年龄组人口的比重不断下降，则可称之为人口老龄化。按国际通行惯例，60岁(或65岁)以上的老年人口在总人口中的比例达到10%(或7%)，即可看作是人口达到了老龄化。随着我国经济、社会、科技、医疗保健的发展，人口平均寿命不断增长，而计生政策降低了出生率，使人口年龄形成了老年人口相对增加，少年人口相对减少的结构性变化，从而出现人口老龄化的快速发展的趋势。2000年我国第五次人口普查的数据显示，65岁以上老年人口已达到8 811万人，占人口总数的6.96%，我们已经接近老龄化国家;2005年底全国1%人口抽样显示，我国总人口数达到130 756万人，65岁以上人口达到10 055万人，占总人口数的7.7%。按照老龄化评判标准，我国已成为人口老龄化国家。与西方发达国家相比，我国出现的人口老龄化呈现出如下几个显著的特点:

一是来势凶猛且速度加快;据统计，许多发达国家，65岁以上人口比重由5%上升到7%一般要经历50－80年，由7%上升到17%，一般要经历80－100年，而我国从1982年的5%上升到1995年的7%只用了13年，由7%上升到17%，只要大约30年的时间，人口老龄化的来势凶猛，并且速度呈逐步加快趋势。［1］

二是老龄化的进程与经济发展不相适应;发达国家人口老龄化是同工业化、城市化、现代化同步发展的，而我国老龄化的发展与经济发展不相适应，是在经济相对落后的情况下迅速到来的。欧美一些发达国家在进入老年型社会时，人均 GDP一般在5 000至10 000美元左右，而我国在进入老龄化社会时的2000年，人均国民生产总值尚不足1 000美元，呈现出明显的“未富先老”特点。

三是地区、城乡差异突出。我国的经济发展极不平衡，地区差异、城乡差异显著。在经济落后的地方，年轻人大都外出打工大量涌入城市，因此我国人口老龄化表现为经济越发达老龄化程度越低、经济越落后老龄化程度越高。具体表现为一是城镇水平低于乡村;二是各地区老龄化与经济水平呈负相关。因此，在欠发达地区的农村，老龄化程度最高，老龄化与经济发展之间的矛盾最为突出。

二、欠发达地区农村养老存在的主要问题

人口老龄化是现代社会经济发展的必然现象，是人类社会进步的标志，同时也会对社会发展带来深刻影响。我国由于实行了计划生育政策，人口出生率迅速降低，同时，随着科技进步和生活水平的提高，老年人健康长寿，使我国人口老龄化进程日益加快，给社会特别是给经济欠发达地区农村养老事业带来了一些严峻问题。与城市相比，农村老龄化问题的压力更大，农村尚未建立社会养老保险制度，农民的养老缺乏必要的社会保障，农民的医疗保障水平还比较低，老年人口经济来源缺乏保障。具体来讲，主要表现在以下几个方面:

(一)欠发达地区农村老年群体越来越大

我国老年人口的绝对数量大，老龄人口绝对值为世界之冠。目前我国60岁以上老年人口为全球老年人口的1/5，亚洲老年人口的1/2。国家统计局第五次人口普查资料显示，2000年全国总人口为124 261万人，60岁以上老年人口达到了12 998万人，占总人口的10.46%，其中农村老年人口8 557万人，占老年人口总数的65.82%。2005年中国60岁以上人口为1.44亿，占总人口的11%，其中农村的老龄化水平高于城镇1.24个百分点，中国农村已进入老龄化社会。老年群体的数量不断加大，而我国的经济发展相对滞后，这种超前于经济发展的具有中国特色的人口老龄化将直接挑战我国的农村养老问题。

(二)欠发达地区农村的社会保障体系有待于进一步建立

我国的社会保障体系建设还极不完善，覆盖面明显过窄，广大农村尤其是欠发达地区农村长期游离在社会保障制度的边缘，政府对农村的社会保险、社会福利、救济和低保投入都明显不足。中国老年研究中心的统计数据表明，到2002年底的时候，城市老年人的养老保险覆盖率达到了70%，而农村仅仅是4%。缺少政府的大量投入，使得本就经济落后的广大农村地区养老问题更为尖锐。

(三)欠发达地区农村的传统家庭养老模式面临困境

欠发达地区农村养老问题突出的主要原因是，我国是在经济欠发达的情况下进入人口老龄化的，农村养老保障总体水平相对较低，传统的家庭养老仍是农村最主要的养老方式。但随着我国正在发生的社会和经济变革，家庭养老正受到来自多方面的严峻挑战，其功能日趋弱化。农村人口的转移以及多年来的计划生育政策，使农村的人口结构、家庭结构发生了显著的变化。在过去20多年里，农村的家庭规模不断缩小，核心家庭甚至空巢家庭逐渐增多。2000年第五次人口普查显示，农村家庭平均人口仅为3.2人。2005年底全国1%人口抽样显示，农村中拥有五人以上成员的家庭只占总户数的19%，而拥有七人以上成员的家庭只占总户数的2%。农民的生活方式和价值观念也在变化，维系家庭关系的“孝”为核心的伦理道德观念有所淡化，重经济利益、轻血缘关系的现象时有发生。同时，随着计划生育工作的深入，今后传统的家庭模式将逐步向“四二一型”结构转化，即将来一对夫妇要上养四位老人、下养一名子女。即使这些老人在经济上不需要子女负担，但由于赡养系数的提高，老人的生活及疾病料理也在客观上成为困扰农村家庭的一个突出问题。

三、推进欠发达地区农村养老保障体系建设的基本对策

随着人口老龄化的加剧，各级涉老部门应当把探索和推动农村养老保障体系建设作为老龄工作的重中之重，进行有益的实践和探索。应当致力于建立广泛覆盖、持续发展，与经济社会相适应，与其他保障制度相衔接的农村老年社会保障制度，切实解决好老年人的“老有所养”的问题;致力于建设更多更好的与老年人日常生活相关的文化、卫生、社区服务等公共设施，为老年人创造良好的生活环境，不断满足老年人日益增长的养老服务需求;致力于发展城乡老年群众文艺组织，引导老年人开展科学文明、健康有益的老年群众文体活动，积极参与社会发展，丰富精神文化生活，提高生活生命质量。具体来讲，推进欠发达地区农村养老保障体系建设应从以下几个方面着手进行。

(一)大力发展社会经济

养老问题从根本上讲是个经济问题。只有农村经济发展了，农民收入增加了，才能从根本上提高农村养老的经济支撑力。各级政府应承担起责任，把农民养老作为造福百姓的民心工程抓好，把提高农村老年人生活保障水平、完善为老年人服务机制作为各级政府建设社会主义新农村的考核指标之一。要从构建社会主义和谐社会的高度，把切实解决农民养老问题列入各级政府的议事日程，使广大农村老年人分享到经济发展的成果。

从宏观层面来说，财政应加大对农业、农村基础设施建设的投入，大力推进农业产业结构调整，拓宽农民就业渠道，统筹协调城乡经济社会发展，让工业切实“反哺”农业，城市真正“反哺”农村。同时鼓励并采取一些优惠措施推动一些企业到农村因地制宜地投资劳动密集型产业，以增加农民收入。

从微观层面上来说，应提高个人经济的独立性。目前农村老年人口的养老现状受其所处时代和各方面条件的制约，其储蓄情况和条件已经成为定局，土地已成为其目前拥有的唯一资源，必须由国家出面，无论是在土地政策上，还是年老农民的土地收益上，想办法使这一资源发挥最大的效益，最大限度地保障老年人的经济自我支持力。对于现在的年轻人，应建立良好的社会舆论环境，鼓励其尽早为自己的养老做准备，而不是仅仅指望子女。需要进行的储备不仅包括经济上的，还包括健康上的。

(二)创新养老服务新理念

人口学家普遍的看法是:自2000年我国进入到老龄化社会以来，14岁以下的人口数量不断下降，而65岁以上老年人口数量则不断上升，两者在2030年左右达到均衡后按照原来的运行规律继续呈反方向变动。因此，我们有理由相信，随着我国人口结构的转变，人口老龄化的加剧将使得未成年人口的消费品需求逐渐下降，而适应老年人口需求的各种消费品以及服务将会不断增加，并由此对我国现有的产业结构提出了挑战。因此，适应老龄化、针对老年人自身需要的产品与服务如老年服装、老年食品、老年保健用品、老年休闲旅游养生娱乐等的消费需求将越来越大。这种消费结构的变化又会自觉和不自觉地吸引更多的人员从事老年产业研究，开发老年消费市场，从而引发整个产业结构的调整与变迁。这样，社会必将大力兴建公共养老设施、扩大老年活动场所、增加老年服务项目、提升老年服务水平、发展老年服务产业。所有这些必将对我国消费结构以及产业结构的变动产生深远的影响。

养老服务是涵盖多个领域的综合体系，是由老年消费市场需求带动的新型社会事业。养老服务业与传统产业不同，是具有福利性、公益性特点的事业，在服务中需要民间和政府资源的最佳整合，通过竞争和互助机制满足老年人多样化的需求。养老服务业应该划分为养老事业和养老产业。养老事业是指为老年人基本生活服务的这一部分。它是由政府主办，为老年人提供服务的非赢利性事业。“养老产业”是指以高龄老年人为对象，以满足高层次生活、文化需求为目标，向老年人提供商品和服务的相关民间营利事业活动的总称，亦称老人福利产业、老龄产业、银色产业等。在老龄化快速到来的今天，我们一定要认清形势、扎住机遇，创新养老服务理念，更好地为养老事业服务。

(三)切实加强农村养老保障制度建设

老龄问题的核心是养老保障问题，重点是老有所养和老有所医。从老年人的实际来看，要特别关注城乡贫困、高龄、空巢、留守老年人生活所面临的突出问题，配合有关部门做好保障工作。实行对农村老年人的生活补贴是解决农村老年人生活困难最现实、最直接、最便捷的方式。许多市地都对高龄老人实行了养老补贴，如山东济宁市对90岁以上老年人每人每月发放50元生活补贴。在广大欠发达地区农村要贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，加快健全农村养老保障体系。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立健全养老保险、养老补贴、家庭养老、社会救助、社会服务“五位一体”的农村养老保障体系。要加大舆论宣传力度，教育引导处于劳动年龄的农民树立新的养老观念，不断增强积累和自我保障意识，树立早期投入、自我供养的新理念，在未老之前就为将来的养老生活打下身体基础和经济基础。［2］

同时农村社会养老保障的实施离不开法律的规范，因此要强化农村社会保障立法。农村社会保障立法应坚持保障范围、标准与经济发展水平相适应，城乡有别，家庭保障与国家保障、社会保障相结合，权利与义务相一致，强制保障与自愿保障相结合等原则。农村社会保障立法内容应当包括保障对象、保障项目、保障水平、保障基金的管理、法律责任。当前，政府要对农村社会养老保障有一个明确的定位，同时也应对政府在农村社会养老保障中应该承担的责任和发挥的作用加以具体规定，以增强农民参加农村社会养老保障的信心。目前，可以根据国家社会保障的立法状况，由各省、自治州、直辖市从本地区农村养老实际情况出发，制定地方性农村养老保障法规条例，在此基础上再制定全国统一的农村养老保障相关法律。［3］

(四)突出发挥家庭养老功能

我国国情也决定了在相当长的时期内，家庭仍然是我国农村老年人经济供养、生活照料和精神慰藉的主要承担者，家庭养老的基石地位在短期内还不能改变。我国大多数农村地区经济还很不发达，农民并不富裕，家庭养老作为成本较低、比较方便的一种养老模式应加以继续倡导，使其继续发挥积极作用。因此，应充分运用我国千百年来所形成的浓厚的、根深蒂固的家庭观念，弘扬孝道。要广泛开展宣传教育，弘扬中华民族敬老、养老的传统美德，营造敬老、养老的社会环境，积极发挥孝道在调节家庭关系、实现代际和谐、维护社会稳定中的作用。针对新形势下农村家庭养老遇到的矛盾和困难，要在全国农村大力推广签订家庭赡养协议书的做法，并对其强化社会化管理，建立多种形式的激励机制和监督机制，充分发挥政府指导、舆论引导、典型带动和基层组织的保证作用，把家庭养老提高到新的水平。要加强农村敬老文化建设，采取多种形式加强敬老道德教育，要针对农村特点搞好老龄宣传教育一条街、一面墙、孝心榜等户外老龄宣传物建设。要继续开展尊老敬老模范个人和单位评选表彰活动，充分发挥先进典型的示范带动作用。

［1］田雪原，王金营，周广庆.老龄化——从“人口盈利”到“人口亏损”［M］.北京:中国经济出版社，2006:2－5.

［2］张正春.对欠发达地区建立农村养老保障体系的思考［EB/OL］.http://www.hzllw.com/view.asp?articleid=977，2009－01－12.

［3］李文政.人口老龄化背景下农村养老保障问题探究［J］.中国石油大学学报，2009，(4):47－50.

Rural Pension Problems in Less Developed Areas and Their Solutions

SHA YAN－lei
(College of the Law，Heze University，Heze Shandong 274015，China)

With the increasing aging population，less developed areas improve the pension system in rural areas has restricted the development of urban and rural integration，and promoted harmonious society.Pension problem is fundamentally an economic problem，therefore，we should vigorously begain with developing the society and economy and other aspeets，effort to promote the less developed areas of rural old－age security system.

less developed areas;rural areas;old－age security

C 913.7

A

1673－2103(2012)01－0052－04*

2011－12－15

沙艳蕾(1978－)，女，回族，山东菏泽人，菏泽学院法律系讲师，山东大学法学院法学硕士。研究方向:民商法。

(责任编辑:李瑞记)