人民代表大会制度改革的切入点—代表专职化

张丹丹

(安徽师范大学政法学院，安徽芜湖241000)

人民代表大会制度改革的切入点—代表专职化

张丹丹

(安徽师范大学政法学院，安徽芜湖241000)

在我国建立民主法治国家的进程中，谁能代表人民真正掌握立法权力，监督法律的实施，推动法治国家发展进程，关键在于坚持和完善人民代表大会制度，而实行人民代表专职化是一个值得探索的途径。

专职代表;必要性;限制因素;路径探析

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。在我政治体制改革的进程中，人民代表大会制度的完善一直是一个焦点问题。而人大代表专职化则是大家热烈讨论的核心问题之一。

与兼职代表相比较，专职代表就是以人大代表作为专门的工作，享受与这种专门工作相应的报酬和待遇，承担相应的工作职责且没有其他工作的代表，具有全职性和专门性［1］。

一、我国现行人大代表兼职制度的不足之处

建国以来，我国一直实行的是人大代表兼职制。这种兼职制适应了我国建国初期的国情和社会发展要求，具有以下优势:一是让来自各行各业的人担当人大代表符合人大制度对民主的诉求;二是可以缓解财政压力，由于我国各级人大代表人数较多，如果都是专职的话，其应该享有的工资待遇等会给财政带来很大的压力。虽然这种兼职制在我国政治文明建设中发挥了一定的作用，但随着社会的不断发展，这种制度的种种缺陷逐渐暴露出来。

(一)兼职代表制使得代表分身乏术，造成代表职务和本职工作相冲突，从而使议政效率和质量低下

人大代表兼职制意味着代表本身不是一种职业，代表工作是短暂的、附带性的工作。他们所从事的本职工作是给他们的生活提供保障的主要来源，这使得代表们倾向于做好自己原来的本职工作。而且人大代表中的大部分又都来自生产、工作第一线，他们除了出席人代会和代表视察外，实际上很难把更多精力用于执行代表职务，这就决定了人大不能开太长时间的会并且导致代表行使权利的质量下降。正如蔡定剑所言“在最短的会期里，要讨论决定世界上人口最多的国家的大事。恐怕不能说它的会议效率高，而只能说它决定问题时很匆忙，讨论问题可能走形式”［2］。

(二)人大代表中“官员”代表数量多，消解了人大的监督机制

我国各级人大代表中领导干部比例过高的问题早就出现了，到现在不仅没解决，而且愈演愈烈。根据现行宪法的规定，各级人大负有监督同级行政机关、审判机关、检察机关的职责。现行选举制度允许行政官员、法官、检察官当选人大代表。这种体制就造成了自己监督自己的状况，使人大的相当一部分监督权难以落实。一旦人大代表形成“官僚化”，其直接后果就是对人大监督职能的消解［3］。

(三)兼职人大代表的政治素养整体偏低，缺乏应有的议政能力和监督能力

我们知道目前我国人大代表的选举实行的是直接选举和间接选举相结合、以间接选举为主的选举方式，存在很多上级任免的现象［4］。还有一部分代表是组织上推荐的劳动模范或在某一领域里的先进工作者，比如体育明星、娱乐明星、科技标兵甚至农民等等。他们虽有自己的特长，但很难保证他们都懂政治、法律，甚至有些人大代表连人大制度都不了解，只是作为“代表”来开开会、听听报告，因而无法真正地行使好作为人民代表的职责。

(四)兼职人大代表很容易逃避选民的监督

他们通常视人大代表为一种荣誉或身份的象征，肩负着为选民尽责尽职的光荣使命的他们拥有一定的权利。虽然我国法律规定了选民可以在人民代表违反法律或者不能正确履行职权时，有权撤销自己选出的代表，但法律并没有对此进行明确具体、可操作的细节规定。并且，在兼职制体制下，代表不怕因人民监督而丧失代表资格，因为他们只要不在人民代表大会上触犯某些要害部门或自己所在部门的利益，代表资格的丧失对他本人几乎没有什么影响。

二、实行人大代表专职制的优点分析

由于目前人大代表兼职制暴露出很多缺陷，一些学者提出进行人大代表兼职化的改革，呼吁逐步实行人大代表专职制度。一些有条件的地方已经开始了人大代表专职化的尝试，例如四川省罗江县的李国喜于2010年6月30日正式开始履行专职人大代表工作。笔者认为，这不失为一次很好的尝试。实行人大代表专职制有一定的必要性。

(一)实行人大代表专职化有利于加强人大代表和选民的联系，充分体现了“从群众中来，到群众中去”

人民是国家的主人，人大代表是人民选举出来的。在目前代表兼职的制度下，人大代表这个工作对一些代表来说只是其“副业”，部分代表认为本职工作可能会比人大工作更重要，因而对选民的要求和意愿重视不够，无法真正代表民意。实行人大代表专职化以后，代表工作将成为人大代表固定的和唯一的职业，这将使代表增强对人大工作的自豪感并且拥有更多的独立时间和精力去密切联系群众。

(二)实行人大代表专职化可以有效地完善人大的监督职能

我国宪法规定，全国人大作为我国的最高国家权力机关，拥有最高监督权，但在实际操作过程中，官员代表数量的庞大导致了监督者与被监督者重合。实行人大代表专职化，“一府两院”的官员将不再担任人大代表，这就有效地理顺监督者和被监督者的关系。避免了政府官员作为人大代表既是“教练员”又是“运动员”的情况。专职人大代表能够有效地实现人大的监督职能，真正的代表人民的利益［5］。

(三)实行人大代表专职化有利于提高代表的综合素质并且优化人大的组织结构，促进人大功能的充分发挥

一方面，为了争取连任，代表必然会自觉努力地学习法律、法规和各种专业知识，提高自己的综合素质，从而有能力胜任代表人民利益、为人民谋福利的职责。另一方面，代表兼职制决定了人大会议的会期不可能足够长，代表队伍的庞大导致会议讨论不够充分和深入。而实行人大代表专职化，可以将这些问题一并解决，从根本上优化人大的组织结构，促进人大功能的充分发挥。

(四)实行人大代表专职化可以约束代表的行为，监督代表的工作

我国法律虽有规定，选民和选举单位有权监督其选出的代表，可以依法罢免撤换代表。但是由于缺乏具体操作规则，在现实中选民和选举单位对代表的监督几乎是无力的。在实际运作中很少有因未能正确履行代表职务而被罢免的。实行人大代表专职化使代表完全脱离原组织单位，也就是把代表逼入这样一个境地:作为人大代表，必须要履行好代表人民的职责，做的不好没有了原来的本职工作为后路。这样可以使选民和选举单位对代表履行职权情况进行有力的监督。

三、未来实行人大代表专职制的路径探析

(一)目前我国实行人大代表专职制的限制性因素

实行人大代表专职化牵涉到人大制度内部和其他外部制度的改革。注定了人大代表专职化是一个渐进、复杂且长期的实践过程，目前看来，实现这种制度主要面临以下制约因素:

1.财政问题。在兼职代表制下，代表有自己的本职工作，国家不需要固定地支付代表们薪酬，实行代表专职制的话，人大代表的数量过多，如果全部实现专职化，其工资待遇等方面的支出将是一笔巨额的费用，在目前我国现阶段情况下，要实行人大代表专职化，财政保障将不堪重负。

2.法律问题。包括相关法律的修改和完善问题。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，实行人大代表专职化，必然涉及与人民代表大会制度相关的，包括《宪法》、《组织法》、《代表法》等众多法律的修改与完善，涉及到一系列的法律修订程序，这将是一个耗时费力的过程。

3.制度问题。实行人大代表专职化，必须完善选举工作。目前我国的人大代表选举制度存在着不少的问题，并且这些问题是积累已久的，改革起来有一定困难。另外，人大代表专职化与直接选举相联系，而我国人口众多，实行大范围的直接选举是非常难办到的事。总之，专职制的实施必然带动选举制、会期制、罢免和退出制等多项配套制度的制定、修改和完善，无法一蹴而就。

(二)实行人大代表专职化的途径

人大代表专职化是我国人大制度今后改革的一个发展趋势。根据目前我国的实际情况，应注意避免盲目性，有步骤、有计划地逐步推进，不可搞一刀切。笔者认为在具备以下条件的前提下有三种路径可供选择。

1.实行人大代表专职化所要具备的前提条件

(1)压缩代表人数和适当延长会期。选举出的人大代表必须具有广泛的代表性，这跟代表的数量无直接的关系，目前人大代表的数量较多，无法充分发挥人大作用。应逐步削减各级人大代表名额，使其成为精简、高效的权力运行机构。另外，保证足够的会议期限，使代表履职有时间保障。

(2)以法律明确规定实行人大代表任职回避制度，逐步对各相关法律进行修改。完善对代表的奖惩制度，置代表于一个有压力和动力的环境下。充分发挥基层自治优势，逐步扩大直接选举的范围。

(3)建立竞选机制。有竞争的选举才符合真正的选举价值理念，只有引入竞选机制，才便于选民了解候选人的相关信息，形成内在的监督机制。

(4)建立代表职业培训制度，提高代表的职业素养。大力培养政治中介服务机构，提高代表的参政议政能力。西方国家政治中介服务机构众多，有许多专门的咨询和研究机构，议员们还可聘用助手。这方面对我国具有很好的启发性。

2.改革人大代表兼职化的路径选择

在以上措施保障的前提下，推行人大代表专职化可以有三种路径:(1)自下而上的参与式改革模式，即从最基层的人大代表进行专职化改革，然后向上推进，先发挥基层人大的实践性和坚实的政治基础，再推行全国人大代表的全部专职化。(2)自上而下的推进模式，采取逐层改革的方式稳步推进［6］。(3)个别试点，由点及面。

其中，笔者比较倾向于第三种路径，即先个别试点，再推广开来的模式。首先，我国政治经济发展不平衡，存在区域和城乡差异，因此不能搞全国一刀切。县乡由于实行直接选举，并且接近基层、接近群众，因而实行专职代表制具有较坚实的实践基础，因此，可以考虑先由个别有条件的县乡进行试点［7］。目前，有些地方已经具备了改革的条件，可以选择多个试点，同时推进，然后逐步扩大比例。其他地方的各级人大可以根据自身的实际情况进行学习和推广应用。

实行人大代表专职制是一个长期、艰巨的过程，一定要注意避免一刀切。目前我国学者对人大代表专职化的讨论很多，大部分的观点认为目前人大制度的有限都因为代表的非专职性，而把代表专职化当做了包治百病的良方，这是极端的［8］。对人大代表兼职制不能全部否决，在现阶段无法进行人大代表专职化或者缺少条件的情况下，完善和改进现行的人大代表兼职制不失为最佳的选择。在保证我国政治制度稳定运行的同时积极寻找时机，继而寻求新突破。

［1］［5］周冬蕾.浅谈人大代表的专职化［J］.学术探讨，2010，(9)

［2］蔡定剑.中国人民代表大会制度［M］.北京:法律出版社，2003:425

［3］孔繁军.代表去官化:人大制度权力制约机制的内在要求［J］.人大研究，2010，(8)

［4］张镝.实现人民代表专职化的路径分析［J］.黑龙江省政法干部管理学院学报，2010，(3)

［6］姜朋.推进人大代表专职制面临的阻碍与途径［J］.四川理工学院学报，2009，(5)

［7］房正宏.人民代表大会运行机制研究［M］.合肥:安徽人民出版社，2009

［8］林伯海.人民代表大会监督制度的分析与构建［M］.北京:中国社会科学出版社，2004

［责任编校:孙爱民］

D621

A

1009-5462(2012)02-0009-03

2012-04-15

张丹丹，女，安徽濉溪人，安徽师范大学政法学院2010级政治学理论专业硕士研究生。