河南省取消法律援助事项范围限制的可行性分析

柴丽

(许昌学院法政学院，河南许昌461000)

法律援助是县级以上人民政府设立的法律援助机构组织法律援助人员，为经济困难的公民或者特殊案件的当事人提供法律服务并免收、减收费用的一种制度。因政府承担“法律援助责任”的能力有限，所以难以为所有的司法需求提供法律援助，而只能为可能影响到符合法律援助条件的主体的基本生活、生计的法律事项提供援助。从各国的情况看，无论是发达国家还是发展中国家，确定法律援助案件的事项范围成为法律援助立法的国际通例，我国也不例外。河南省在国务院颁布的《法律援助条例》的基础上结合本省及各辖市的具体情况对法律援助案件的事项范围进行了明确的规定，但是各个地方的规定又有很大的差异。

一、河南省法律援助事项范围的立法现状

河南省法律援助工作在国内相对来讲起步较早。在立法方面，先于国务院颁布《法律援助条例》一年河南省就颁布了《河南省法律援助条例》，各辖市在此基础上也针对本辖区的法律援助出台了一些意见或办法。申请人是否能够获得法律援助，按目前河南省及各辖市的相关规定，除要符合经济困难标准之外，还要求其申请援助的法律事项在法律援助相关规定所确定的法律援助事项范围之内。

《河南省法律援助条例》第十一条规定:“法律援助的范围包括:(一)刑事案件;(二)请求给付抚育费、扶养费、赡养费的法律事项;(三)除责任事故以外的因工伤请求赔偿的法律事项;(四)残疾人、未成年人、老年人、妇女维护自身合法权益的法律事项;(五)请求发给抚恤金、救济金、基本生活费、最低生活保障金、社会保险费、劳动报酬的法律事项;(六)请求国家赔偿的法律事项;(七)其他确需法律援助的事项。”第十三条进一步规定:“被告人是盲、聋、哑或未成年人而没有委托辩护人的，或者被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的应当获得法律援助;公诉人出庭公诉的案件，被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的，可以获得法律援助。”

2003年国务院颁布的《法律援助条例》第十条规定:“公民对下列需要代理的事项，因经济困难没有委托代理人的，可以向法律援助机构申请法律援助:(一)依法请求国家赔偿的;(二)请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的;(三)请求发给抚恤金、救济金的;(四)请求给付赡养费、抚养费、扶养费的;(五)请求支付劳动报酬的;(六)主张因见义勇为行为产生的民事权益的。省、自治区、直辖市人民政府可以对前款规定以外的法律援助事项作出补充规定。公民可以就本条第一款、第二款规定的事项向法律援助机构申请法律咨询。”第十一条规定:“刑事诉讼中有下列情形之一的，公民可以向法律援助机构申请法律援助:(一)犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起，因经济困难没有聘请律师的;(二)公诉案件中的被害人及其法定代理人或者近亲属，自案件移送审查起诉之日起，因经济困难没有委托诉讼代理人的; (三)自诉案件的自诉人及其法定代理人，自案件被人民法院受理之日起，因经济困难没有委托诉讼代理人的。”第十二条规定:“公诉人出庭公诉的案件，被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人，人民法院为被告人指定辩护时，法律援助机构应当提供法律援助。被告人是盲、聋、哑人或者未成年人而没有委托辩护人的，或者被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的，人民法院为被告人指定辩护时，法律援助机构应当提供法律援助，无须对被告人进行经济状况的审查。”

2007年9月5日河南省司法厅颁布的《关于确定全省法律援助事项范围和经济困难标准的意见》，就全省法律援助事项范围规定如下:“根据《法律援助条例》第十条的规定，除按照《法律援助条例》规定的法律援助事项范围对公民提供法律援助之外，我省公民因经济困难没有委托代理人的，可就下列事项向法律援助机构申请法律援助:(一)请求工伤、医疗事故、交通事故赔偿的;(二)因遭受家庭暴力、虐待、遗弃请求维护合法权益的;(三)农民工、老年人、残疾人、未成年人请求人身损害赔偿的。”除此之外，河南省各辖市根据本市的经济发展状况、法律援助需求等又对本辖区内的法律援助事项范围进一步予以扩大。

二、河南省法律援助事项范围的特点

(一)各辖市对法律援助事项范围的规定不统一

在法律援助事项范围上各辖市的规定有宽有窄，焦作、漯河、商丘、济源等地甚至逐渐取消了法律援助事项范围限制。这是由于各辖市都是根据本辖区的经济情况及法律援助需求等来确定本辖区的法律援助标准，所以在确定法律援助标准上存在很大的差异。

(二)注重对弱势群体的保护

法律援助的本意就是最大限度地满足弱势群体对法律援助的需求，保障弱势群体的合法权益，促进司法公正，维护社会和谐稳定。因此，在确定法律援助标准时必然要注重对弱势群体的保护。河南省法律援助标准就鲜明地体现了这点。除对经济困难人群的援助之外，还将老年人、妇女、儿童、残疾人、农民工等作为特殊对象纳入援助的范围。这些人群都是社会的弱势群体，以自己的能力难以维护自身合法权益，而且一旦陷入纠纷就会严重影响其基本生活或生计，因此，在其有司法需求时应该予以援助。

(三)法律援助事项范围呈逐渐扩大趋势

从对《河南省法律援助条例》和《关于确定全省法律援助事项范围和经济困难标准的意见》与之后各辖市不断调整的法律援助标准的纵向对比分析来看，各辖市的法律援助事项范围呈不断扩大的趋势。扩大的事项主要集中在两个方面:一是弱势群体的范围包括老年人、妇女、未成年人、农民工等;二是援助事项多集中在交通事故、医疗事故、人身损害赔偿等几项。

(四)法律援助事项范围重刑事、民事，轻行政

虽然各辖市对法律援助的事项范围进行了扩展，但仍难脱离《河南省法律援助条例》确立的基本框架，范围仍然较小。对于刑事案件，法律援助的门槛比较低，只要申请人经济困难即可;［1］民事案件的法律援助涉及医疗、交通事故、工伤事故、农民工工资的追偿等诸多方面。对行政案件的法律援助，只是限于《法律援助条例》规定的“国家赔偿、最低生活保障待遇、社会保险待遇、抚恤金、救济金”五项事宜，其他行政案件均拒于法律援助之外。

其实，行政机关的其他具体行政行为，如限制公民人身自由的强制措施，同样关系到公民的人身和财产权益，作为行政相对人的公民从行政行为开始之初就处于弱势地位，更需要得到法律的保护。而且对公民来说，对行政机关违法行为的确认之诉比给付之诉道路更为艰难，意义也更为重大。因为行政机关的行政行为违法性如未得到确认，公民要求行政赔偿及行政给付的权利就根本无从谈起，法律面前人人平等也就成为一句空话。现实中，行政管理涉及面很广，与行政相对人的矛盾纠纷很多，发生的行政案件不少。过于限制行政案件法律援助事项范围，不利于社会公平正义的实现。［2］

《法律援助条例》对法律援助事项范围的规定，是在原先《刑事诉讼法》和《律师法》有关规定的基础上，结合当时我国各地已经开展法律援助的具体情况，作的一个总结性的规定，并没有创造性的扩大。虽然河南省根据形势发展需要，对此又作了进一步的补充规定，但仍不能满足人们的需要。因此，改变河南省目前法律援助立法中存在的案件类型限制过多、法律援助标准过高的缺陷，重新界定并优化河南省法律援助的标准，不断提升河南省法律援助的层次和水平仍是法治建设的当务之急。

三、河南省现行法律援助事项范围存在的问题

(一)各辖市法律援助事项范围不统一

如前所述，《河南省法律援助条例》和《关于确定全省法律援助事项范围和经济困难标准的意见》只是对法律援助事项范围确定了一个最低标准，各辖市又根据自身情况制定了适用于本辖区的标准。这样操作最大的优越性在于切合地方实际，但由于各辖市经济发展、人民生活水平及对法律援助的认识等各方面的差异，各地确定的标准在内容上差异较大。这种法律援助标准的不统一很容易引发法律援助申请人的误解和不满，激化社会矛盾。同时，也给法律援助工作带来不便，特别是给法律援助的异地协作带来困难。

(二)法律援助事项范围的限制，违背了法律援助的立法本意

法律援助的宗旨是保障经济困难者在无力支付有关费用的情况下获得法律援助。法律援助强调的是对经济困难、有司法需求的主体提供法律救助。因此，设定经济困难标准是合理的，但是对法律援助事项范围进行限制，笔者认为这有违法律援助的本意。

首先，符合经济困难标准的主体的司法需求范围是广泛的，凡是涉及其权益的案件或纠纷，其都有通过法律途径来维护自身权益的权利。法律援助制度设定的本意就是体现国家对法律赋予公民的基本权利的切实保障，实现法律面前人人平等的宪法原则。目前，各辖市通过对法律援助事项范围的限制，将那些符合经济困难标准但是不在援助事项范围之内的主体排除在外，使得他们的权益无法得到法律的保护。

其次，法律援助事项范围的限制主要是受经济发展水平、法律援助人员缺乏等因素的限制。我国目前的法律援助是免费服务，需要当地财政的支持，同时法律援助机构人员的短缺也使得各辖市无法彻底放开法律援助事项范围。按现在经济发展的趋势，地方财政对法律援助经费投入的压力将不断减小。另外，多方筹集法律援助经费，如慈善捐款等，也可以缓解地方财政压力。因此，法律援助经费不应成为限制法律援助事项范围的理由。同时，法律援助人员队伍不断壮大，律师事务所、高校都为法律援助提供了大量的法律服务人才资源。总而言之，经济发展水平、法律援助队伍等都已不是法律援助事项范围扩大的障碍。

再次，随着河南省法律援助工作的深入，各辖市的法律援助事项范围不断扩大，目前商丘、济源、漯河等地已取消法律援助事项范围的限制，取得了很好的社会效果。这也说明河南省取消法律援助事项范围的限制是可行的。实践证明，取消法律援助事项范围的限制并未对当地财政造成很大压力，而且这些辖市的法律援助案件量也并没有急剧增长。河南省内各辖市的经济情况差距并不显著，因此，其他辖市取消法律援助事项范围的限制也是可行的。

四、对河南省取消法律援助事项范围的建议

(一)完善法律援助事项范围立法，实现法律援助事项范围的全省统一

要规范法律援助工作，真正实现法律面前人人平等，就必须完善法律援助的相关立法，主要包含两层意思:

一是完善法律援助立法。健全法律援助制度，是完善社会保障的重要法律措施，是实现法律面前人人平等、体现司法公正的重要途径。在现代社会，法律援助状况的好坏和法律援助制度完善程度的高低，是检验一个国家和地方的司法制度乃至整个法律制度健全与否和先进与否的一个重要指标，也是衡量一个国家和地方社会文明进步程度高低的一个重要准绳。制定《法律援助法》是法律援助发展的一个必然趋势。在相关法律没有出台之前，河南省为规范本省的法律援助工作，可以在授权范围内尽快健全适用于本省的法律援助制度，科学地制定河南省的法律援助法规，从而以地方立法的形式，为扩大法律援助事项范围提供法律制度上的依据和保证。

二是在本省的法律援助立法中，将法律援助事项范围统一起来。限制各辖市对法律援助标准的随意补充，地方只能对本地特有情况作出补充规定，例如，有库区移民的地方可把库区移民列为法律援助的人员类型，多民族混居地区可把因民俗问题引发的矛盾纠纷等案件类型补充进法律援助事项范围。只有限制各辖市的随意性，才能更好地实现全省的统一性。

(二)取消法律援助事项范围限制

目前我国对法律援助事项范围进行限制，立法者是有一定考虑的:如果定得过宽，则会给法律援助机构造成很大的压力，在经费不足的情况下，一些地方会出现应援不援的现象;如果定得过窄，则不能体现国家的法律援助责任。如前所述，对法律援助事项范围进行限制是不合理的，应当予以取消。

一旦取消法律援助事项范围，确定公民是否能够获得法律援助的标准就仅是经济是否困难。有学者指出，这个规定过于宽泛，会导致一些根本达不到经济困难标准的人利用非正常手段获得经济困难证明，法律援助部门在受理其申请时又根本无法确知其真实经济状况，从而对不该进行法律援助的当事人实施了法律援助。［3］另外，还会使得一些明显败诉的案件也申请援助。这些都会造成法律援助资源的浪费。对于这些情况，完全可以通过设计一些合理的制度来规避。

1.设立公示程序

法律援助机构对决定提供法律援助的主体进行公示，加强社会监督，以求法律资源的有效利用。

2.对法律援助事项设置案情事实标准

从各国实践来看，当事人申请法律援助的条件不但要符合经济困难标准和事项范围，而且要符合案情事实标准。所谓案情事实标准，是指为特定问题提供法律援助是否合理作出的一项决定。换个角度理解，即申请人有充分理由证明为保障自己的合法权益需要法律帮助。

很多法律援助制度比较成熟的国家都对法律援助事项设置了案情事实标准。例如，韩国的《法律援助案件管理条例》第三小节第九条的审查细则规定:关于申请法律援助的受援条件，常务委员应审查以下几点:申请人和申请法律援助的案件;胜诉的可能性和数额;胜诉后执行的可能性;法律援助的可能性;其余如裁判权等的事情。［4］

为减少某些无理纠缠的申请人对法律援助工作的干扰，使法律援助机构有法可依，更好地履行职责，减少法律援助资源的浪费，我国可以明确规定法律援助的案件必须有胜诉的可能，否则可拒绝援助。

3.明确不予法律援助的案件范围

法律明确规定拒绝提供法律援助的案件范围，不仅可以全面体现法律援助制度的宗旨和内涵，而且可以让申请人更为明确地判断自己的申请是否可行，同时也使法律援助机构的自由审查权有了参照的标准，减少分歧。因此，这一做法为一些国外立法及我国香港地区法律援助立法所接受，近年来也为我国学者所倡导。［5］

(三)建立援助案件的等级优先制

如果取消法律援助事项范围的限制，无论何种案件性质，只要申请人符合经济困难或属特殊人群之列并有司法需求，都应为其提供法律援助，那么法律援助的案件量必然会有所增加，不可避免地会出现人力资源的缺乏等问题。因此，在取消法律援助事项范围的同时，还应建立一个完善的法律援助案件的等级优先制度来解决这个问题。

根据我国法律援助的资源条件和社会基础条件，法律援助条件可呈现层次性，可以在法律援助对象中确定“优先”受援人。确定“优先”的原则应按照以下顺序:法律法规规定的应当获得法律援助的对象;所申请援助的事项关系到公民的生存或生命安全权益的;残疾人、妇女、儿童、老年人等社会弱势群体的权益保障事项。在法律援助资源的分配上，除了以上优先保障的考虑之外，还要针对具体案件进行具体分析，对一些群体性法律援助申请者或者涉及人数众多、不及时解决有可能危及社会稳定的对社会影响较大的事项，也应纳入优先考虑的范畴。［6］

综上所述，河南省取消法律援助事项范围是可行的，具有一定合理性。但任何改革都不可能一蹴而就，各辖市应根据本地的具体情况逐步扩大法律援助事项范围，直至取消，这将是法律援助工作的大跨越，也是民众的期盼。

［1］管仁亮.刑事被害人救助路径探究［J］.四川理工学院学报(社会科学版)，2011(5):33－38.

［2］唐佳，陈红.扩大我国法律援助范围之我见［J］.邵阳学院学报(社会科学版)，2003(3):26－27.

［3］贾午光.法律援助制度改革与发展［M］.北京:中国法制出版社，2010:39.

［4］宫晓冰.外国法律援助制度简介［M］.北京:中国检察出版社，2003:200.

［5］黄丽娥.重构法律援助范围之思考［J］.中国司法，2010 (5):97－99.

［6］闫巍，解少君.论法律援助标准的界定与优化［J］.商场现代化，2010(26):119－120.