论村域权力监督与村官犯罪预防

彭清燕

(吉首大学师范学院，湖南 吉首 416000)

论村域权力监督与村官犯罪预防

彭清燕

(吉首大学师范学院，湖南 吉首 416000)

村官腐败已成为破坏农村社会稳定的一大根源，给中国反腐工作带来新挑战。村域权力网络供给平衡性制度的能力和消解村民社会焦虑及怨恨的能力与村民民主自治发育的速度存在着较大落差。权力运作在利益驱动力作用下本集团内部践行狭隘的利己主义、排他主义原则。自上而下纵向的刚性监督缺位，横向的两种柔性监督职能薄弱。制约村级权力运动法律体系的应然状态并没有普遍出现，实际运作中制度文本因缺乏可操作化的环节遭遇重重困难。树立协商民主理念，建立村域权力三极架构，完善村庄自治法律，有利于遏止村官腐败。

村域权力;村官腐败;民主管理

村官腐败其内涵可以简单定义为村党支部委员会和村民委员会的组成人员滥用公共权利牟取私利的行为。目前，全国共有60多万个行政村，9亿多农村户籍人口，59.7万个村委会，500多万名村干部。在从农业社会向工业社会转化，从封闭半封闭社会向开放社会转化，从乡村社会向城镇社会转化，从同质单一性社会向异质多样性社会转化的大背景下，村官腐败有愈演愈烈之势。最高人民检察院公布，2010年全国检察机关共立案侦查涉农职务犯罪11712人，立案侦查涉农贪污贿赂犯罪案件8032件10935人，涉案金额13.4亿余元;立案侦查涉农渎职侵权犯罪案件2097件、2692人［1］。在当前查处的基层违纪违法案件中，村官占据了案件数量的70%以上，由村官腐败引发的群众信访已占农村信访总量的50%以上［2］。过去被认为不入“官”流的村官屡屡制造腐败大案，已成为破坏农村社会稳定的一大根源，给中国反腐工作带来新挑战。笔者从地方政治制度视域，关注现行地方政治制度存在的缺陷，探求健全村级政权结构的方法，以期遏止村官腐败，进一步完善农村基层治理机制。

一、村域权力网络与村官腐败

村域权力网络是村庄共同体型构特定的权力资源配置、权力组织的结构方式及权力运行过程组成的村域公共事务治理的动态过程及网状资源体系。它是村级各权力主体在村级权力结构体系中所应具有的性质、地位、职能，以及对它们相互之间的关系，是地方政治制度在村庄的具体表现形式。其主要包括权力合法性来源、权力结构、权力运行规则、权力效能标准四个层面的内容。在村庄治理体系中，村庄公共权力是一种具有决定性的影响力量，它的运作效能在很大程度上取决于村庄社会组织在村庄权力体系中所处地位而形成的不同权力结构关系［3］。以村庄为微观分析单位，观察村庄公共权力的演变及其运作逻辑，村域权力网络以时间发展为线索，经历了改革开放前集权主义模式和改革开放后自治模式，村官腐败亦以村域权力网络演变为脉络呈现出前低后高的趋势。

(一)集权主义模式

改革开放前，中国确立了建立在指令性计划经济体制基础上的村域权力网络是以集权主义为表征的地方政治制度。从土改时期的农会，合作化运动中的初级社、高级社，再到人民公社体制，其共同特征是村域权力结构单向、强制型的格局。它通过党对各级干部的任命制，牢牢地控制农村社会的经济与政治资源。又通过“土改”、农业合作化、人民公社化、“文化大革命”、“农业学大寨”等等一系列经济社会变革和剧烈的政治运动，使国家行政权力向乡村基层社会的渗透和延伸达到了历史上前所未有的广度和深度。特别是“在1958～1978年的 20年里，中国农村人口的70%～80%被紧扣在与新政府的脐带式关系之中。这样完整的农村组织形式是中国有史以来绝无仅有的”［4］。这种强制型村域权力网络造就经济和社会主体完全丧失了独立性和主动性，在国家权力严密监控下村官失去了腐败的自由空间。

(二)自治模式

20世纪80年代以来以包产到户为发端的农村非集体化改革，最重要的结果就是促使农村社会经济资源从集中到分散的转变，也就是单一的集体控制向多经济主体控制模式的转型。经济基础变动使人民公社时期形成的一整套行之有效的基层社会管理体制在顷刻之间突然坍塌，正是在这样的社会大背景下，理论学术界提出了我国新时期村庄治理结构转型的多种理想模式和制度设计路径，实践中，国家开始了农村权力结构的调整和重组。1982年宪法正式确立了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的法律地位。1983年国务院正式宣告了人民公社体制的终结。1987年村民自治以法律形式被确定下来。村民自治模式的村域权力结构已成为在当今中国农村扩大基层民主和提高农村治理水平的一种有效方式，客观上打破了单一的公有制经济成份作为社会主义经济制度的基本标志，在一定程度上改变了既存的利益格局、人际关系格局和人与物关系的格局，唤醒了个人和局部的经济利益对生产发展和生产力水平提高所起到的激励作用。目前大部分村落形成了多种权力共生形态，只不过不同权力组织在管理、协调和控制村庄社区公共生活的集体性权力的势力悬殊。权力授权来源于国家法律法规所赋予正式权力形态的村委会权力、村党支部权力以及小组权力，表现出权力运行中强烈的行政取向与决策权的高度集中倾向;另一类权力是从民间自然形成内生型权力的家族权力以及合作组织权力，侧重于村落公共产品的提供，在村民中具有较高的政治认同，但是其在体制外权力弱利益表达又弱化了其权威水平。静态地看，村域权力网络供给平衡性制度的能力和消解村民社会焦虑及怨恨的能力与村民民主自治发育的速度存在着较大落差;动态地来看，呈现为村民参与管理的热情和诉求表达、社会机会及政治权利保障滞后之间的紧张。某种程度上我国地方政治体制改革具有明显的滞后性，这是当前村官腐败产生的机制性根源。

二、村官腐败的权力运动

权力运动在社区结构运行中处于中枢地位。村民自治制度虽然经过二十多年的实践，在我国地方政治制度视域中仍然扮演着“试验田”和“先行者”的角色。以村级权力运动的管理掌控—权力监督—法律制约为线索阐释村官腐败的权力运动。

(一)村级权力运动的管理与掌控

村民自治制度理论设计上是党的一元领导下的多层次分权治理模式。《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)在原则上确认了村党支部在农村治理中的“领导核心”地位，但在公共权力的具体配置时，却明确地规定“村民会议是村民自治组织体系中的最高权力机构”，村民会议拥有村民自治过程中决策权、选举权、罢免权和监督权等根本性权力。因此，村党支部实际上没有获得任何制度内的公共权力，事实上被排除在社区治理权力结构之外。而村党支部来自乡镇党委的任命，本质上是国家权力在村集体的延伸。村党支部凭借乡镇政权的组织资源优势和长期以来掌握的绝大部分权力，以及利用权力互恩互惠所形成的个人人际关系网络在博弈中处于强势状态。与村党支部不同，村民委员会作为村民自治的常设工作机构，是经由村民直接选举而产生的，其权威来自于村民的集体委托，履行的是决策执行权和管理权。这样，村庄权力体系分割为自上而下以党支部为代表的权力和自下而上以村民委员会为代表的内生性权力两大阵营。社区公共权力运行的制衡机制取决于他们之间围绕权力和利益分配而展开博弈。虽然村民委员会、村党支部的权力来源从根本上都来自于人民的授权，这种权力的来源与服务对象、目的在根本上是一致的，但是由于两者的派出体制不一样［5］，及现行制度安排中对村民委员会与村党支部权力关系的模糊构造，导致两者职责重叠、权力交叉。权力运作在利益驱动力作用下本集团内部践行狭隘的利己主义、排他主义原则，从而在一定程度上为村官腐败的权力运作提供了契机。

就个体而言，存在于科层化政权体制之外的村官，物质上不能享受国家正式资源供给，制度上不能适用行政体系的约束和激励机制。体制缝隙堵塞了村官们通过正当途径实现改变农民身份的上升通道及合理利益的追求，滋生了村官从业的失望心态。村干部在政策执行中事实上处于“第三领域”的自由政治空间，使其从忠实代理人角色向追逐自我利益最大化的“村头官僚”角色蜕变，他们通过政策规则的利益化、政策价值的权力化、政策认同的村庄化，解构和重构了国家政策的文本逻辑，导致了国家政策在乡村社会的执行扭曲［6］。

(二)村级公共权力监督

从纵向的国家监督与横向的村级权力组织内部监督和村民监督来考量村级公共权力的监督。从国家立法上看，实行村民自治从根本上否定了人民公社体制时的国家政权与农村组织，尤其是乡政府与村委会之间的行政隶属关系，将过去的那种领导与被领导的关系改变为现在的指导与被指导的关系［7］。乡镇组织只能对村组织事务性工作，诸如税费收取、换届选举、计划生育等进行工作指导，而难以在集体资产处置、财务等方面进行具体监督。“从事公务”的村官被排除在国家行政序列之外，村官管理并没有纳入国家行政监督体系。村级公共权力缺乏国家监督，即一种纵向排除各种阻力和干扰的刚性监督;村级权力组织内部监督是村级公共权力横向监督的一种形式，通常表现为村务监督委员会和村务监督小组的监督。但其监督权力源头及组织管理来自于村政府、乡政府或县政府的筹建、规划和管理，表现民意上差强人意，且监督过程运作混乱，具体细节缺乏法制规范，村民监督是横向监督的另一种形式。村民会议或村民代表会是村民监督村委会的专门性组织机构。但是村治运作过程中村民代表会议缺乏明确的议事规则、程序等可操作性的制度保障，事实上大多数村庄的村民大会除了三年一次的村委会换届选举之外，很少甚至不召开会，与法律规定的权力监督机构的地位相去甚远，从而使我国大部分村民会议最终成为流于工具性的形式主义。而大多数村民不能积极自觉的理性响应，再加上又缺乏现代民主政治所需要的“集体谈判力”［8］。加之村民对村官监督成本高昂，需要付出诸如经济、人情、遭受报复等方面的风险和代价，其回报远远低于付出。村民监督实质上是一种“民对官”的直接监督。让“被领导者”监督“领导者”、以“弱权”监督“强权”很难有效实施。如此以来，村民对其监督权消极对待、敷衍了事。故村级公共权力从发端到运行自上而下纵向的刚性监督缺位，横向的两种柔性监督职能薄弱，脱离管监的权力容易异化成权力执掌者谋求私利的工具。

(三)村级权力运动的法律制约

现代法律被认为是人的理性的杰出产物，通过法律进行统治的现代国家建立在合理合法的基础上［9］。而现代法律制度主要是建构于工商业高度发达的经济基础之上，因而在体系构成和制度设置上表现为城市中心主义，对尚处于从传统社会向现代社会过度，城市化、商业化、工业化程度较低、经济发展水平还相对落后的农村地区关注很少［10］。目前制约村级权力运动的法律体系总体上还处于起步阶段。

一方面，现有制约村级权力运动的法律文本与实践对接困难。村庄二元权力即村民委员会的自治权和村党支部的领导权所体现出来法律制约是以法律分配权力，设置权力实现的条件，规范权力运作的范围、限度、程序、责任为内容，两者在法律框架内相互制约、相互配合、理性监督。但是现有法律对村民委员会和村党支部权力的界定不清，范围不明，程序缺位，无严格的法律责任追究机制。客观上造成村庄二元权力运作的无序状态及违法行使权力、越权行使权力的放任。村庄二元权力主体之一村民委员会的组成及选举，法律只有抽象简约的规定。法律在确认村民委员会职权的同时，对于权力的监督及其责任的规定过于原则化，缺乏可操作性的监督程序、监督形式、监督内容、监督标准等具体性规范，从而使得权力处于法治的轨道之外。基层群众性自治是非政权型的，即非国家性质的自治，而是一种社会自治［11］。通过农村内部的自我管理机制实现村民自治权的保障可以规范权力、制约权力。但《村组法》关于村民自治权的规范寥寥几条，笼统而又零散。有权利必定存在救济，否则将形同虚设。该法没有规定村民权利救济，在各省、直辖市和自治区制定的实施办法中也没有关于权利救济的相关规定。村民救济实体法权利不具有规范性、可诉性，在适用民事诉讼、刑事诉讼或行政诉讼时，村民与村庄权力主体不是发生公民与行政机关之间的具体行政行为，不能适用政诉讼法，同时也不是平等主体的财产关系和人身关系，更达不到追究和惩罚犯罪的程度，也不是民事诉讼和刑事诉讼的受案范围，从而使村民救济权规范很大程度上沦为无实效的宣言。制约村级权力运动法律体系的应然状态并没有普遍出现，实际运作中制度文本因缺乏可操作化的环节而遭遇重重困难。

另一方面，村官腐败打击力度偏弱。在实践中，村民监督权力引发的自治纠纷常被认为是村民自治内部事务而投诉无门。村官职务犯罪范围窄狭，仅限于全国人大常委会立法解释的7项公务。而除此之外，村落还有大量的自治事务，如架桥筑路、兴修水电、集资办厂、建设村庄、筹建农贸市场等等，也有可能出现职务犯罪。最高人民检察院《关于贯彻执行全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》第三条，却明确将这些单纯的自治事务中的职务犯罪排除在检察机关管辖范围之外。村官主体身份的多样性及其职务行为的复杂性，司法机关对村官职务犯罪的定性往往存在争议，从而对以罪名和犯罪主体作为职能管辖分工依据的刑事管辖产生了较大影响［12］。无序概念则表明存在着断裂(或非连续性)和无规则性的现象，亦即缺乏智识所及的模式，或者表现为从一个事态到另一个事态的不可预测的突变情形［13］。

三、村域权力整合与村官腐败的遏止

村民自治的特点就是群众性的村落民主治理，通过村民广泛深入参与村落公共事务的民主实践，调整村级权力的运行机制，以此实现村域权力资源的优化配置，从而从根本上杜绝村官腐败行为。但是目前我国在国家权力退出后，农民主体地位的缺失，在村级政治制度视域下反而构成了一种“强村落—弱村民”的权力运动和权力制约结构。村级上层社会几乎垄断了“话语权”，村庄治理不公开、不透明，村庄利益博弈中，村民与村官地位不平等、信息不对称、渠道不畅通，监督机制形同虚设，农民的知情权、管理权、监督权较弱。村民民主权力的缺失使村域权力在运作中走样，村民无法在权力运动中实现自保，也偏离了以权力制约权力的制度设计初衷，反而给村官腐败留下种种貌似合法性的资源。

(一)村域权力整合的指导思想

树立协商民主理念，实现村庄权力的民主控制，克服权力垄断型村官腐败。协商民主是:“以公共利益为导向，在协商民主模式中，民主决策是平等公民之间理性公共讨论的结果。正是通过追求实现理解的交流来寻求合理的替代，并做出合法决策。”［14］协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式，它能够有效回应文化间对话和多元文化认知的某些核心问题。它尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿，以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策［15］。以村民自治为标示的体制改革的真正目的就是要建构一个凸显村民价值与权利的社会。这种自治社会的主体是村民，通过自我治理、自我发展的组织形式，普遍地参与村庄事务，实现村庄权力的民主控制，从而克服权力垄断型村官腐败，实现乡村善治。这正契合了协商民主所倡导的平等、审慎、协商等价值和精神。协商民主式村民自治要求村民广泛地平等地参与村庄公共治理。以民主的话语模式，通过对话、交流、讨论等公共协商程序，充分表达各自的利益和意见，最终形成富含合理性与代表性的公共决策。政策层面，兼顾和衡平村庄各主体的利益及意愿，更能实现公共资源的公正分配及集体约束力政策的公正性，提高村庄公共权力及公共政策的合法性认同;监督层面，可培养村民民主政治所必需的公民意识，增加了村务决策的公开性和透明性，减少了村级权力运作的霸气和机械性，有效地实现村民监督权力形式到实质的转换，有利于规范村务，防止公共权力的膨胀产生村官滥用职权代民做主的腐败现象。

(二)建立村域权力三极架构，增强村民民主监督能量

目前村域权力主体是村委会、村党支部组合而成的二元权力结构，缺乏与之抗衡的村民权利机构，实质上村域权力单向度朝村庄正式权力形态倾斜。集中体现在村民无法按照制度规定频繁地、深入地参与及监督村庄政治事务，缺乏表达自己声音的有效途径。政治权力不是按照其所有者的整体意志，而是凭着权力行使者的意志和情绪运行，以至出现政治异化［16］。这是现有的村域权力结构缺乏实质性的民主制度构架，从而无法实现真正意义的民主政治。完全可以改二元权力结构为三极权力结构，增设村民权力机构即村民会议和村民会议常设机构村民会议常务委员会，扩大村民政治权力的范围，建立村务决策、管理、监督村民实质性参与的村治模式。村级重大事务提交村两委联席会议讨论并拟定初步决策方案，最后经村民大会讨论、表决通过后实施。村民会议代表村民意志履行村庄最高决策权，村民会议闭会期间村民会议常务委员会行使日常的监督权。通过大部分村民参与村治、监督村治，规范村级权力运作。

(三)完善村庄自治法律，实现对公共权力的有效规制

村民自治制度在全国大多数地区是由国家政权机构进行再设计、加工完善，并依靠政治动员自上而下贯彻的一种制度。而现代民主社会所需的公民文化并不能由本土文化自然生成，它是一种移植、嫁接和融会外来文化的一种衍生型文化。公民文化的普遍缺失，导致村民政治生活领域惯于寻求和依附权威，缺少相应的自治文化基础、民主法治精神的内化心理结构、政治主体意识的价值取向及行使民主权利主动性的行为模式。完善村庄自治法律，为公共权力的有效规制提供制度保障和组织保障。因此，村民自治法律体系的完善应当围绕村庄公共权力运作和村民为主体的基本自治权力这一条主线展开。村庄公共权力运作层面法制完善包括理顺村域权力的关系、厘清村域权力职权范围、规范权力运作程序、明确失范行为责任;村民自治权利层面法制完善包括增设村民权利机构、增加村民自治中权利司法救济制度、完善村官职务犯罪规定。

［1］去年全国检察机关共立案侦查涉农职务犯罪11712人［EB/OL］.［2010－04－19］.http://news.xinhuanet.com/newscenter/2009－04/16/content_11195108.htm.

［2］扼住村官腐败咽喉［EB/OL］.［2011－03－09］.http://press.idoican.com.cn/detail/articles/20081103078101/.

［3］曹海林.村庄公共权力:村治研究的切入视角及其解说模式［J］.社会科学，2006(12):77－87.

［4］费正清，戈德曼.费正清论中国:中国新史［M］.薛绚，译.台北:正中书局股，1994:67.

［5］张紧跟.村民自治的困境分析［J］.中山大学学报:社会科学版，2001(5):129－134.

［6］刘祖华.村头官僚、政策变通与乡村政策的实践逻辑——村干部政策角色的一个解释框架［J］.甘肃行政学院学报，2008(2):25－31.

［7］赵一红.中国村民自治制度实施中的传统农业文化与政治结构分析［J］.中国社会科学院研究生院学报，2009(4):85－89.

［8］陈纯柱.村庄政治行为的域界和耦合机制研究［J］.社会科学研究，2009(1):51－55.

［9］马克斯·韦伯.经济与社会:上［M］.林荣远，译.北京:商务印书馆，1998:241.

［10］张立平.我国农村法律服务及其体系建构［J］.湘潭大学学报:哲学社会科学版，2007(2):102－106.

［11］张建升，岳红革，王淑珍.“村官”职务犯罪的法律适用与预防对策——“基层群众自治组织人员职务犯罪”研讨会综述［J］.人民检查，2009(23):43－45.

［12］周叶中.宪法［M］.北京:高等教育出版社，北京大学出版社，2000:22.

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On Village Power Supervision and Prevention of Village Officials’Crimes

Peng Qingyan
(Normal college，Jishou University，Jishou Hunan 416000，China)

Corrupt village government official has become a root of destroying countryside social stability and brought a new challenge for resisting against the stale work in china.There exist a big gap between village region network’s abilities of supporting balanced system and dispelling villagers’social anxiety and resentment with the speed of villagers’democratic and autonomous development.Under the motivation of benefits，power operation practices egoist and exclusionist principles within its own group.From top to bottom the vertical rigid supervision is vacant，while the two horizontal soft supervision functions are weak.The expected state restricting village-level power operating legislative system does not appear in a wide scale，while in practical operation，the system textuality meets obstacles due to lack of operative links.It would be beneficial for holding back village officials’corruption to set up the concepts of consultative democracy，establish the triode structure of village power，and to perfect villages’autonomous laws.

village power;village officials’corruption;democratic management

D924.399

A

1672－7991(2012)01－0040－05

2011－11－11;

2011－12－09

彭清燕(1970－)，女，湖南省龙山县人，副教授，主要从事法学研究。