西方国家的分权制衡制度探析

李黎明

（武汉工程大学 法商学院，湖北 武汉430205）

作为一种现代宪政制度，分权制衡是指在权能分立的前提下，立法机构、行政机构和司法机构之间存在相互制约的关系。 “三权分立”包含了“分权”与“制衡”缺一不可的、相互联系的两个方面。分权是制衡的前提和基础，没有分权，就无法形成制衡的格局。如果没有这种彼此制约，即使存在权能的分立，行政权和司法权也难以抵御立法权的干预，最终仍然无法避免议会至上的政治格局。由于各国历史文化传统、阶级力量对比的不同，经济发展水平和经济结构、人口和自然地理环境状况的差异，以及它们各自对分权制衡原理的理解和认识不同，分权制衡制度在西方国家有不同的实践形式。本文拟就西方国家分权制衡制度的渊源和分权制衡制度在西方主要国家的实践形式做些初略分析，以期对完善我国的司法制度有所裨益。

一、西方国家分权制衡制度的渊源

分权制衡制度的思想萌芽于古希腊罗马时代。亚里士多德在《政治学》、波罗比阿在《罗马史》中，都提到分权、制约、均衡问题。近代的洛克也曾经提出过立法权和执行权相分立，防止权力混同造成权力滥用的思想。[1]由于洛克主张立法权至上，他的主张虽然有益于三权分立思想的最终形成，但其本身并非是三权分立的思想。三权分立思想的真正集大成者是法国的孟德斯鸠。他认为要想保障自由，必须从国家政治制度角度限制政府权力，防止权力滥用和权力腐败。孟德斯鸠的思想对美国宪法所建立的三权分立制度的建立发挥了关键性的作用。真正把孟德斯鸠的分权思想转化为现实宪政体制的人还是美国联邦宪法的缔造者麦迪逊等联邦主义者。他们不仅继承了孟德斯鸠的分权思想，而且还创造性地提出了权力的局部混合观点，使分权思想更加具有可行性。其三权分立制度的理论逻辑主要是：（1）集权必然是虐政，因此必须分权。建立分权体制是当时制宪会议全体代表的政治共识。（2）立法权是主要的制约对象。他们认为议会特别是代议民主制下的议会，有可能会滥用权力。（3）分权不能仅仅靠宪法对权力的表面划分和界定，必须以权力对抗权力，才能保障分权的效果。（4）分权制衡的实现需要三权的局部混合。绝对的权力分立无法实现分权制衡的目的。[2]

二、分权制衡制度在西方主要国家的实践形式

（一）英国国家机构职能的分权制衡。英国是议会制国家，议会处于支配地位，主要承担立法职能。议会（下议院）在制定任何法律或修改已制定的法律上拥有不受限制的权力，任何其他机关或法院无权加以否决。司法机关与行政机关处于从属地位，承担着执行法律的职能。司法机关掌管审判，行政机关负责公共事务管理。立法机关之间的相互制约表现在上议院和下议院的相互制约。英国分权模式的基本特点是立法权与行政权的融合。英国首相不是由选民单独选出，而是由下议院的多数党领袖担任，内阁阁员均是这个多数党的领袖人物。在形式上，英国议会是最高国家权力机关，内阁居于从属地位。但事实上正好相反，内阁实际控制着议会。英国内阁是国家权力系统的核心。它操纵着下议院，支配着国王，对司法机关也有重大影响。[3]上议院的权力之一是司法审查权。司法审判权是上议院单独行使的一项专有权力。负责受理对英格兰、威尔士、北爱尔兰各级法院的民事和刑事案件，以及对苏格兰法院的民事案件的上诉。上议院按照规定还有权审理下议院提出的弹劾案以及审理贵族的案件。司法审判权尽管名义上是上议院的一项权力，但实际上绝大多数议员并不参与该项活动。该项权力主要由上议院中的少数法律贵族和大法官行使，上议院议长兼任大法官职务。

（二）美国国家机构典型的分权制衡模式。由于美国宪政制度是建立在多民族、多文化形成的多元化社会之上的，这使得美国的宪法没有采取英国式的议会至上的分权制度，而是采用立法、行政、司法相互平行、相互独立的三权分立原则下的总统制。三权分立，即立法、行政和司法3种权力中的任何两种权力，不应集中于同一组织或个人，而应由3个相互独立的部门分别掌握。相互制衡（check and balance）是指这3个部门的分立并不是绝对的，而是相互制约从而达到平衡的。[4]联邦政府由3个平等的部门组成，每个部门都有自己的职权范围，彼此之间没有从属关系，但每一个部门在运用和行使职权时又必须在一定程度上依赖其他两个部门，3个部门的权力之间互相交错制约，分工合作。分权制衡原则包括3层含义：一是分权，1787年美国宪法规定了横向的立法、行政、司法3个部门之间的权力的分立和纵向的联邦与州之间的权力的分立。二是以权力制约权力。通过国家权力内部的相互制约以防止权力的滥用和腐败。防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠办法，就是给予各部门抵制其他部门的必要法定手段。三是分权制衡的目的在于保持权力的平衡，保证对权力的控制和监督，实现公共权力与公民权利的平衡。这种制度设计并不是为了提高效率，而是公平优先。

（三）法国的分权制衡模式。法国的分权制衡模式集英国和美国两种模式于一体，实行半总统半议会制。法国总统是国家元首和军队最高统帅，有权主持内阁会议和任命内阁总理及其他高级军政官员，拥有解散议会的权力和提请再议议会提出的法律的权力。法国是三权分立学说首创人孟德斯鸠的故国，但法国自18世纪进行革命以来对三权分立学说的传统理解却与孟德斯鸠的原意有所不同。1790年8月16~24日法国制宪会议通过的一项法律中规定：“司法职能今后将永远与行政职能分离。普通法院法官不得以任何方式干扰行政机构行使职权，也不得对执行职务的行政官进行查询，查者应受惩罚。”当时法国认为，根据三权分立原则，司法独立首先是指它不能干预行政和立法事务。[5]在立法机关与行政机关的关系方面，政府要对议会负责。当议会通过对内阁的不信任投票时，总理必须向总统提出政府总辞职。在国家元首和政府首脑的关系方面，总统既是国家元首，又有权处理行政事务。法国总理具体领导行政机关的活动。法国总理对国会负责，并确保法律的执行。

（四）瑞士联邦的分权制衡机制。瑞士的国家权力系统以立法机关为核心。立法机关高于行政机关，行政机关无条件服从立法机关。瑞士的立法机关是两院制的联邦议会。联邦院类似美国参议院，国民院类似美国众议院。作为行政机关的联邦委员会，其7名成员由联邦议会选举产生，这个委员会的职责是服从和执行联邦议会的一切决定，联邦委员会以及联邦主席均无权解散议会。瑞士联邦的行政权不掌握在个人手中，而是由7人组成的联邦委员会集体行使。委员的地位完全平等，一切问题以多数通过决议，以委员会的名义执行。瑞士作为联邦制国家，充分体现了联邦和州之间纵向分权的特点。[6]

（五）日本的分权制衡原则。宪法规定，立法权、行政权、司法权分别由国会、内阁、法院行使，彼此相互平衡、相互制约。国会是国家最高权力机构，代表全体国民行使国家主权，是国家唯一的立法机关，由众议院、参议院两院组成，两院议员均由全体国民普选产生。宪法规定内阁是国家最高行政机关，行使行政权。宪法规定司法权属于法院。法院独立审判，不受立法机关、行政机关的干预。同时规定最高法院有权决定一切法律、法规、命令、规定是否符合宪法，从而具有对国会和内阁的立法、行政的制约作用。

三、分权制衡制度对我国司法制度的借鉴作用

在西方宪政的发展过程中，通过分权和制衡，使国家权力不至于集中到少数人或一个人手中，权力之间彼此制约便不容易出现专制，促进了政局的稳定，使西方国家的政治文明达到一个新的高度。分权制衡理论从对国家权力的行使来说，强调国家机关内部的权力平衡和制约，它对于防止专制独裁，具有积极的作用。议会制衡制度的合理内容值得我们在完善我国司法制度的时候予以借鉴。

（一）制度监督是不可缺少的。监督对滥用权力是制约，对正当行使权力则是一种保护。[7]分权制衡所体现的形式正义优点，表明制度监督对于权力约束有着重要的不可替代的作用；没有必要的制度规则及其程序的约束，权力的滥用就不可避免。就中国的权力监督制度的改革完善而言，建立一整套健全严格的权力监督制度，在现实条件下显得尤为紧迫。长期以来，中国的权力监督制度就处于缺失状态。中国权力监督制度的主要特点可以说仍然是权力间自上而下的顺向监督强，自下而上的反向监督弱；权力间的行政监督强,权力外的社会监督弱；权力组织内部的自我监督强，权力组织外部的相互监督弱。这种权力制衡机制不完善的制度，使权力在运行过程中，难免出现权力滥用、权力腐败现象的发生。所以建立一整套健全严格的权力监督制度对于当今的中国来说，不仅是遏制权力腐败、保持政治稳定的当务之急，也是发展经济、繁荣经济的当务之急。

（二）加强法院的独立性。法院可以算是中国目前的“三权”中最为薄弱的一环了，究其原因，主要是其对政府依赖性太强，所以法院的独立性是务必加强的。宪法诉讼制度的确立无疑是加强法院独立性的有效手段之一。美国一位学者说过：“美国宪法为解释所发展，为判例所修饰，为风俗习惯所扩展”。美国在将违宪审查权交给法院行使后，法院获得了极高的政治权威性和地位。宪法诉讼制度确立后，法院就有权宣布立法机关以及行政机关的相关法律、法规和规章违宪并不予实行。这样一来，对于行政机关以及立法机关的行为法院就取得了一定程度的话语权，有了平等交流的机会，法院才有可能与行政机关、立法机关平起平坐。

（三）健全司法监督机制。“失去监督的权力必然导致腐败”，司法权也是一样。我国现行的司法监督体制，大体可分为两个部分。一部分是法律监督，即国家赋予法律监督权的专门机关实行的监督，其中包括国家权力机关的监督和法律赋予监督权的专门机关的监督以及司法机关内部实行的制约和监督。另一部分是来自社会的监督，包括公民监督、社会团体监督和社会舆论监督等。这种内外结合、上下联通的监督体系看似严密，但实际很不健全，同时也缺乏操作性。例如:在权力机关的个案监督过程中，就要处理好人大监督与司法独立的关系，权力机关不能行使审判权，权力机关不能成为案件的复审机构，不能妨碍司法机关独立公正行使审判权。社会、舆论监督也是促进司法公正的重要力量，我国宪法规定，公民对任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，公民有言论和出版的自由。这些规定为新闻舆论监督和广大公众对司法工作的监督提供了宪法依据。目前的问题：一是社会舆论监督的前提条件缺乏，即只有司法机关全面落实公开的制度，才便于舆论监督的进入。二是舆论监督本身缺乏规范。因为社会舆论可以促使公正司法，也可能由于非中立立场或其他因素产生误导，干扰司法活动。建议尽早出台《新闻法》保障社会舆论监督的公允性。

[1][英]洛克.政府论（下）[M].叶启芳、瞿菊农，译.商务印书馆，1964.89，90.

[2]张千帆.宪法[M].北京大学出版社，2008.336.

[3][4][5][6]曹文振，等.比较宪政制度[M].山东：中国海洋大学出版社，2005.25-26，158，192，29.

[7]李晓伟.分权制衡与权力制约[J].云南教育学院学报，1997，（4）.